CC BY
87
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 328.185 ББК 67
DOI 10.24411/2073-0454-2019-10074 © В.В. Копылов, О.А. Копылова, 2019
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право
НЕОБХОДИМОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ ПРИНЦИПА «УСТОЙЧИВОГО АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ» ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ В РФ
Виталий Викторович Копылов, профессор кафедры «Тактико-специальной, огневой и физической подготовки», кандидат юридических наук
Тверской филиал ФГКОУ ВО «Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя» (170040, Тверь, ул. Кривичская д. 12) E-mail: [email protected]
Ольга Александровна Копылова, заведующая кафедрой Гуманитарных и естественнонаучных дисциплин, кандидат психологических наук, доцент
Тверской филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (170100, Тверь, ул. Вагжанова, д. 7) E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируются причины неэффективного государственного и муниципального управления в РФ. В качестве проблемы рассматривается отсутствие антикоррупционных принципов построения и функционирования государственной гражданской и муниципальной службы в РФ. Рассматриваются перспективы нового принципа построения и функционирования государственной гражданской и муниципальной службы — «устойчивое антикоррупционное поведение».
Ключевые слова: государственное и муниципальное управление, устойчивое антикоррупционное поведение, государственная гражданская и муниципальная служба, эффективное государственное и муниципальное управление, кадровая работа, принципы построения и функционирования службы, коррупция.
THE NEED TO FORM THE PRINCIPLE OF «SUSTAINABLE ANTI-CORRUPTION BEHAVIOR» OF STATE CIVIL AND MUNICIPAL EMPLOYEES IN THE RUSSIAN FEDERATION
Vitaliy V. Kopylov, professor of department of «Tactical and special, fire and physical training», candidate of legal sciences Tver branch of FGKOU VO «Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'» (170040, Tver, ul. Krivichskaya, d. 12) E-mail: [email protected]
Ol'ga A. Kopylova, head of the Department of humanities and natural sciences, candidate of psychological sciences, associate professor
Tver branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (170100, Tver', ul. Vagzhanova, d. 7) E-mail: [email protected]
Annotation. The article analyzes the causes of inefficient state and municipal management in the Russian Federation. The problem is the lack of anti-corruption principles of construction and functioning of the state civil and municipal service in the Russian Federation. The prospects of a new principle of construction and functioning of the state civil and municipal service — «sustainable anticorruption behavior» are considered.
Keywords: state and municipal management, sustainable anti-corruption behavior, public civil and municipal service, effective state and municipal management, personnel work, principles of construction and functioning of the service, corruption.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Копылов В.В., Копылова О.А. Необходимость формирования принципа «устойчивого антикоррупционного поведения» государственных гражданских и муниципальных служащих в РФ. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(2):70—75.
В системе публичного управления современной России государственное и муниципальное управление играет ведущую роль. От того, насколько эффективно функционируют государственные и муниципальные органы, зависит качество оказываемых ими услуг,
удовлетворенность населения, состояние и показатели деятельности отраслей народного хозяйства, субъектов РФ, муниципальных образований и РФ в целом.
Стабильное развитие любого государства невозможно без развитых управленческих институтов и
квалифицированных управленческих кадров. Многочисленный опыт свидетельствует о том, что общество, которое должным образом не организовало управленческую деятельность, испытывает серьезные трудности в организации, поддержании и обеспечении благосостояния населения, реализации их прав, свобод и законных интересов, обеспечении счастливого и гармоничного развития человека, удовлетворении его социальных потребностей, обеспечении общественного порядка и безопасности и т.п. Во многом это зависит от особых свойств государственных и муниципальных служащих, благодаря которым они систематически, эффективно и надежно выполняют служебную деятельность. Эти свойства вместе с их служебным опытом, нравственными качествами, интеллектуальным развитием являются профессионализмом. Не случайно в действующем законодательстве заложены в качестве основных принципов построения и функционирования государственной и муниципальной службы — профессионализм и компетентность государственных гражданских и муниципальных служащих.
Данные принципы — это основополагающие начала, задающие общий вектор развития как самого служащего, так службы в целом. В конечном счете, эти принципы определяют характер деятельности и поведения государственных гражданских и муниципальных служащих, обозначают основы построения, разделения труда, структуру организации службы и самое главное — требования к личностным качествам служащих. Данные принципы воспроизведены в положениях ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — ФЗ-79) [1] и ст. 4 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее — ФЗ-25) [2].
Профессионализм служащих определяется как «высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях». Профессионализм тесно связан с понятием «компетентность» (от лат. competens — соответствующий, способный), которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил
и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации этих знаний в практической деятельности. Поэтому реализация принципа профессионализма и компетентности государственных гражданских и муниципальных служащих является необходимым условием эффективного функционирования управленческого аппарата.
Таким образом, действующее законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе предъявляет особые требования к служащим и лицам, претендующим на должность гражданского и муниципального служащего, предполагая при этом проведение конкурсов, аттестации, сдачи квалификационных экзаменов, повышения квалификации и т.п. Все эти меры направлены на выявление, обеспечение и повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских и муниципальных служащих. Но, насколько достаточно содержание требований принципа профессионализма и компетентности для обеспечения публичных интересов государства и общества? И, в первую очередь, в сфере реализации антикоррупционной политики Российской Федерации?
Как считает М.Х. Джабраилов, падение нравственности в обществе, низкая профессиональная культура государственных служащих, высокая степень гражданской толерантности большей части населения к коррупционным проявлениям, активно способствуют распространению коррупции в нашей стране. Ситуация с коррупцией в нашей стране вызывает самые серьезные опасения, так как негативные результаты этого явления очевидны и проявляются в различных сферах публичного управления. Результатом ее стали: проблемы в экономическом развитии государства, сложность и напряженность в социальной сфере, рост преступности, отсутствие эффективных институтов гражданского общества, снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста, ущерб политической легитимности власти, снижение общественной морали, отрицательный международный имидж России. За каждой из общественнозначимых проблем, так или иначе, усматривается коррупционный след. По мнению А.В. Кириченко, именно коррупция деструктивно влияет на систему государственного управления, дискредитирует власть, разрушает экономику, делая ее неэффективной, неконкурентоспособной, препят-
ствует интенсивному и инновационному развитию, становится причиной резкого снижения уровня жизни населения, порождая массовый правовой нигилизм, крайние формы цинизма и всеобщую апатию, целенаправленно формирует негативный имидж страны [4]. Коррупция — это одно из самых опасных уголовных преступлений против основ конституционного строя, государственного суверенитета и целостности страны, против государственной и муниципальной службы. Чем выше уровень коррупции в стране, тем ниже социальные и экономические показатели. Этому есть объективные подтверждения.
В рейтинге стран мира по уровню восприятия коррупции в 2016 г. Россия из 176 стран занимала 119 место1, деля его с такими странами как: Сьерра Леоне и Гайана. В 2017 г. Россия переместилась еще ниже на 131 место, деля его с такими странами как: Непал, Украина, Казахстан2.
По статистике Прокуратуры РФ, в первом полугодии 2016 г. было выявлено 21 359 преступлений коррупционной направленности. Из них количество выявленных преступлений по ст. 290 УК РФ (получение взятки) увеличилось на 19,7% (с 3884 до 5027); предусмотренных ст. 291 УК РФ (дача взятки), — на 4,4% (с 4000 до 4176). В 2015 г. по этим составам преступления было 10 236 осужденных3.
Среди осужденных за преступления коррупционной направленности 394 человека являлись должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, из них 133 — главами муниципальных образований и местных администраций, 42 лица занимали должности в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации4.
Приведенные цифры дают основание полагать, что государственный и муниципальный управленческий аппарат РФ не только серьезным образом поражен, но и вследствие длительного коррупционного разложения привел систему публичного управления к упадку и деградации во всех сферах деятельности. В России за последние годы появились новые «стандарты» коррупции, при которых «откаты» выросли от «общепринятых» 2-5 до 50-60%5.
Руководство страны предпринимает меры по выходу из этой ситуации. Так, согласно п.п. ж п. 4 Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия корруп-
ции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» руководителям федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов надлежит обеспечить усиление антикоррупционной составляющей при организации профессиональной переподготовки, повышения квалификации или стажировки федеральных государственных служащих [5].
Кроме того, в Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 гг., утвержденном Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 указывается, что мероприятия настоящего Национального плана направлены на решение, в частности, такой задачи, как повышение эффективности противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и государственных органах субъектов Российской Федерации, активизация деятельности подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации [3]. Указанные требования и меры, на наш взгляд, напрямую связаны с принципом профессионализма и компетенции государственных гражданских и муниципальных служащих. Ведь именно эти принципы включают в себя моральные, личностные качества, образование, подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных и муниципальных служащих, в том числе, и в сфере противодействия коррупции. По мнению М.И. Еникеева, современное общество, служебная деятельность предъявляют сотруднику и служащему определенные моральные требования, которые отражаются в его сознании в виде соответствующих представлений и понятий, составляющих в совокупности их моральное сознание. Это сознание предписывает определенный стиль жизни, суть обязанности и долга, субъективно регулирует антикоррупционное поведение.
1 Рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции 2016 // URL://http://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index/info
2 Там же.
3 Обзор состояния коррупции за 2016 г. // URL://http://www.ya-bloko.ru/2017/01/27
4 Взяточники, как правило, на хорошем счету // URL://https://-www.gazeta.ru/social/2016/10/17/10255859.shtml
5 Коррупция в России. Проблема или традиция? // URL://-https://24smi.org/news/48623-korruptsiia-v-rossii-problema-ili-traditsiia.html
Каких-либо специальных антикоррупционных принципов действующее законодательство не содержит. Мероприятия же, направленные на формирование устойчивого антикоррупционного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих, носят разрозненный и неопределенный характер, а на практике — зачастую исполняются формально.
А, между тем, коррупция в нашей стране, как отмечалось, приняла такой размер и формы, последствия ее настолько тяжелы для государства, что есть основания утверждать: коррупция — угроза основам конституционного строя, правам и свободам человека и государства в целом.
Необходимость совершенствования государственного и муниципального управления нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 гг.» [4], где в качестве основных направлений указываются:
♦ совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации (далее — гражданская служба) и повышение качества его формирования;
♦ совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности;
♦ совершенствование антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы. Результатом реализации этого Указа должно стать создание нового принципа государственной гражданской и муниципальной службы, который должен в себе воплотить: совершенствование управления кадровым составом, совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих, совершенствование антикоррупционных механизмов.
Новая организация антикоррупционной служебной деятельности как часть модели включает поддержку прогрессивных тенденций развития как общих, так и специфических черт антикоррупционного поведения служащего, их стратегическую направленность и реализацию [6]. Антикоррупционное поведение — это поведение людей (должностных лиц, граждан и юридических лиц), препятствующее формированию коррупциогенных факторов и коррупционной деятельности6.
Именно с этого, в 2012 г., начал Председатель Компартии Китая Си Цзиньпин. Он поставил в своей политике во главу угла борьбу с коррупцией, а главной идеей стратегии стало — «Или высокая мораль, или расстрел». Как следствие, по уровеню коррупции Китай занимает 31-е место7. По уровню жизни Китай занимает 51-е место, Россия в мировом списке — 61-е место8.
Новый принцип построения и функционирования публичной службы — это, прежде всего, «устойчивое антикоррупционное поведение» государственных гражданских и муниципальных служащих. Антикоррупционный принцип должен существенно повлиять на степень правовых и социальных явлений в нашем государстве, эффективность публичного управления и развитие страны в целом. Потому что коррупция — это проблема, не только и не столько юридическая и управленческая, сколько политическая и нравственная. В качестве примера: в Министерстве внутренних дел «антикоррупционный стандарт поведения сотрудника органа внутренних дел» рассматривается как эффективное средство противодействия коррупции в оперативно-служебной деятельности9.
В рамках этого принципа должны быть систематизированы и сформированы основные направления антикоррупционной деятельности в аппарате управления всех уровней. Организация деятельности кадровых подразделений и подразделений по противодействию коррупции с момента приема гражданина на службу и до увольнения с нее, должна обеспечить разработку и правовое закрепление организационных, информационных, нормативных антикоррупционных механизмов и реализацию их на практике; т.е. заниматься кадровой селекцией лиц, не восприимчивых к преступлениям коррупционной направленности и профилактикой коррупционных правонарушений служащих. В результате должно измениться лицо отечественных чиновников, на первое
6 Национальная юридическая энциклопедия // URL://http://de-terminer.ru/termin/antikorrupcionnoe-povedenie.html
7 Список стран по индексу восприятия коррупции // URL://-http s://ru. wikip edia .org/wiki/
8 Уровень жизни в России и странах мира в 2017-2018 ги/ // URL://http://finansiko.ru/uroven_zhizni_naseleniya_rossii_stran_ тпа_2014/
9 «Антикоррупционный стандарт поведения сотрудника органа внутренних дел как эффективное средство противодействия коррупции в оперативно-служебной деятельности» // URL://http://fku-chso34.ru/index.php/borba-s-korruptsiej/258
место среди критериев управленческой деятельности должно выйти устойчивое антикоррупционное поведение10. Первая же и главная задача кадровой службы — отобрать на государственную гражданскую или муниципальную службу такого гражданина, которой в полном объеме соответствовал бы данному принципу.
Как видим, необходима срочная не количественная, а качественная реформа управленческой структуры, акцентированной на устойчивое антикоррупционное поведение чиновников всех ветвей и уровней власти.
В настоящее время в вузах Министерства внутренних РФ дел активно изучается процесс формирования навыков антикоррупционного поведения служащих правоохранительных органов [6].
Требования к антикоррупционному поведению государственных гражданских и муниципальных служащих должны содержать этические правила: соблюдение кодекса этики, уважительное отношение, соблюдение норм морали и нравственности, корректность, толерантность в обращении с гражданами и т.п. Как считает М.И. Еникеев, современное российское общество, служебная деятельность предъявляют сотруднику и служащему определенные моральные требования, которые отражаются в его сознании в виде соответствующих представлений и понятий, составляющих в совокупности их моральное сознание. Это сознание предписывает определенный стиль жизни, суть обязанности и долга, субъективно регулирует антикоррупционное поведение. При этом содержание нравственных представлений и понятий обусловлено как общечеловеческой моралью, так и социальной принадлежностью сотрудника и гражданского служащего, особенностями общественных отношений, сложившейся жизненной и правоприменительной практикой [3].
Государственный (муниципальный) служащий должен иметь твердые гражданские позиции, высокие моральные качества, ответственно относиться к порученному делу, добиваться согласования общегосударственных интересов и интересов каждого гражданина в частности, быть готовым отстаивать истину, законность и правопорядок, не быть пораженным угодливостью, лицемерием и корыстолюбием11.
Именно таких результатов позволят добиться предлагаемые мероприятия, которые обеспечат реальную, а не декларируемую базу для создания
управленцев нового типа, с устойчивым антикоррупционным поведением, эффективно выполняющих свои служебные обязанности на основании и во исполнение закона, иных нормативно-правовых актов, в соответствии с должностным регламентом (или инструкцией для муниципальных служащих). Это, в конечном счете, обеспечит реализацию положений Указа Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 гг.» [4].
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (с изм. от 3 апреля 2017 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
2. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (с изм. от 1 мая 2017 г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
3. Указ Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016П2017 гг.» // СЗ РФ. 2016. № 14. Ст.1985.
4. Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 гг.» // СЗ РФ. 2016. № 33. 5165.
5. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 (с изм. от 13 марта 2012 г.) «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.» // СЗ РФ. 2010 г. № 16. ст. 1875.
6. Распоряжение Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. № 2227-р «Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.» // Российская газета. 2012. 16 февр.
7. Балдина А.С. Принципы профессионализма и компетентности государственных служащих конт-
10 Академией Генпрокуратуры составлен портрет коррупционера РФ — взятко- и откатополучатели — это мужчины в возрасте 35-45 и 45-55 лет, реже — в возрасте старше 55 лет, с высшим образованием, занимает должность в руководстве органов исполнительной или муниципальной власти, а реже — регионального уровня. Как следует из выводов ученых, пытаясь взять взятку, недобросовестные чиновники стараются максимально вывести себя из-под удара. Для этого они активно задействуют в своей деятельности подчиненных, отдавая им соответствующие распоряжения.
11 Классификация должностей гражданской службы // URL://-https://studopedia.su/20_77860_sluzhebniy-kontrakt.html
рольно-надзорных органов: проблемы определения понятий // Вестник Нижегородского университета Н.И. Лобачевского. 2017. № 3. С. 109-115.
8. Джабраилов М.Х. Коррупция в органах государственной власти РФ: социологический анализ: Дисс. ... канд. социол. наук. М.: РАГС при Президенте РФ, 2005.
9. Еникеев М.И. Юридическая психология. М., 2006.
10. Кириченко А.В. Акмеолого-правовые и психологические технологии противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы // Государственная служба. 2013. № 3.
11. Охотский Е.В., Игнатов В.Г., Лытов Б.В. и др. Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д., 1998.
12. Скобелина А.В. Введение курса «Формирование навыков антикоррупционного поведения служащих правоохранительных органов» в учебный процесс вуза МВД России. Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Мат. VII междунар. науч.-практ. конф. Ч. 2. Барнаул: Изд-во Барнаульского юридического института МВД России, 2009.
References
1. Federal'nyy zakon ot 27 iyulya 2004 g. № 79-FZ (s izm. ot 3 aprelya 2017 g.) «O gosudarstvennoy grazh-danskoy sluzhbe Rossiyskoy Federatsii» // SZ RF. 2004. № 31. St. 3215.
2. Federal'nyy zakon ot 2 marta 2007 g. № 25-FZ (s izm. ot 1 maya 2017 g.) «O munitsipal'noy sluzhbe v Rossiyskoy Federatsii» // SZ RF. 2007. № 10. St. 1152.
3. Ukaz Prezidenta RF ot 1 aprelya 2016 g. № 147 «O Natsional'nom plane protivodeystviya korruptsii na 2016-2017 gg.» // SZ RF. 2016. № 14. St.1985.
4. Ukaz Prezidenta RF ot 11 avgusta 2016 g. № 403 «Ob osnovnykh napravleniyakh razvitiya gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhby Rossiyskoy Federatsii na 2016-2018 gg.» // SZ RF. 2016. № 33. 5165.
5. Ukaz Prezidenta RF ot 13 aprelya 2010 g. № 460 (s izm. ot 13 marta 2012 g.) «O Natsional'noy strategii protivodeystviya korruptsii i Natsional'nom plane protivodeystviya korruptsii na 2010-2011 gg.» // SZ RF.
2010 g. № 16. st. 1875.
6. Rasporyazheniye Pravitel'stva RF ot 8 dekabrya
2011 g. № 2227-r «Strategiya innovatsionnogo razvitiya Rossiyskoy Federatsii na period do 2020 g.» // Rossiys-kaya gazeta. 2012. 16 fevr.
7. Baldina A.S. Printsipy professionalizma i kompe-tentnosti gosudarstvennykh sluzhashchikh kontrol'no-nadzornykh organov: problemy opredeleniya ponyatiy // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta N.I. Lobachev-skogo. 2017. № 3. S. 109-115.
8. DzhabrailovM.Kh. Korruptsiya v organakh gosudarstvennoy vlasti RF: sotsiologicheskiy analiz: Diss. ... kand. sotsiol. nauk. M.: RAGS pri Prezidente RF, 2005.
9. EnikeyevM.I. Yuridicheskaya psikhologiya. M., 2006.
10. Kirichenko A.V. Akmeologo-pravovyye i psik-hologicheskiye tekhnologii protivodeystviya korruptsii v sisteme gosudarstvennoy i munitsipal'noy sluzhby // Gosudarstvennaya sluzhba. 2013. № 3.
11. OkhotskiyE.V., Ignatov V.G., LytovB.V. i dr. Gosudarstvennaya sluzhba: teoriya i organizatsiya. Rostov n/D., 1998.
12. Skobelina A.V. Vvedeniye kursa «Formirovaniye navykov antikorruptsionnogo povedeniya sluzhashchikh pravookhranitel'nykh organov» v uchebnyy protsess vuza MVD Rossii. Aktual'nyye problemy bor'by s prestuple-niyami i inymi pravonarusheniyami: Mat. VII mezhdunar. nauch.-prakt. konf. Ch. 2. Barnaul: Izd-vo Barnaul'skogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii, 2009.
