Антикоррупционная подготовка в стратегии и практике противодействия коррупции Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.92

Сергей Владимирович Кодан

доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета, г. Екатеринбург.

E-mail: svk2005@yandex.ru

антикоррупционная подготовка в стратегии и практике противодействия коррупции

В статье определены место и роль образовательных антикоррупционных программ в профессиональном обучении и переподготовке государственных и муниципальных служащих. Раскрыто их место и роль в формировании и реализации политики в сфере противодействия коррупции, их влияние на характер деятельности и предупреждение коррупционных правонарушений среди государственных и муниципальных служащих. При этом акцентируется внимание на необходимости не ограничиваться лишь опорой на изучение антикоррупционного законодательства и практики его применения. Особое внимание уделено необходимости формирования морально-этических установок, внедрению стандартов антикоррупционного поведения в сознание представителей администрации разных уровней государственного и муниципального управления, пониманию ими последствий коррупционных проявлений для реализации прав и свобод граждан. Предложена общая концепция антикоррупционных программ.

Ключевые слова: коррупция, предупреждение коррупции, государственная и муниципальная служба, стандарты антикоррупционной служебной деятельности, антикоррупционное образование, антикоррупционные образовательные программы.

Антикоррупционная подготовка государственных и муниципальных служащих в стратегии противодействия коррупции. В современных условиях данная проблема выдвигается на первый план. При этом «коррупционная податливость» государственных служащих так же стара, как и государственная система управления. Она оставалась и остается проблемой, которая препятствует общественной поддержке государственной власти со стороны гражданского общества, а отчуждение широких слоев от механизмов государственного управления и их стойкое недоверие к российской бюрократии во многом не позволяет сконцентрировать государственные и общественные усилия на решении насущных проблем современного развития России.

По своей природе коррупция представляет сложное явление, соприкасающееся с разными сторонами жизнедеятельности общества. Она деформирует существующие легальные методы и механизмы управления общественными процессами и влечет негативные последствия для развития общества, среди которых ослабление государственной власти и государства, негативное восприятие ее носителей, а в итоге крайне отрицательное отношение к госу-

дарственной политике в условиях принимаемых мер по выходу из экономического и социального кризиса в современной России.

Деятельность участников коррупционных отношений, как деятельность неправомерная, разрушает отношение к праву, правовым ценностям как важнейшим регуляторам общественных отношений и все более переводит регулирование социальных отношений в плоскость «теневых регуляций», когда общество постепенно смиряется с жизнью «по понятиям». Именно поэтому проблема борьбы с коррупцией все более становится проблемой не только устойчивости действующей власти, но и стабильности в обществе и продвижении преобразовательных планов в реформировании страны. Проблема, имеющая немало срезов в разных областях практической деятельности (совершенствования законодательства, системы государственного и общественного контроля, административной этики, гласности и др.) требует серьезного подхода к подготовке кадров с «антикоррупционной устойчивостью» для государственной и муниципальной служб.

При этом следует учитывать опыт многочисленных реформ государственной службы, которые проводились в западных странах. Он показывает, что одной из важнейших детерминант реализации таких реформ был социальный фактор: возросшие требования со стороны общества к эффективности работы государственных органов, качеству предоставляемых ими услуг, честности и порядочности носителей властно-управленческих полномочий - государственных служащих. При этом характерными условиями проведения преобразований в государственной службе было недоверие населения к власти, сомнение в необходимости государственного управления отдельными областями экономики, крайне негативное отношение к бюрократии в целом, которое в условиях кризисных ситуаций в экономике вызывает особо негативное отношение к малейшим проявлениям (нередко кажущимся) привилегированного положения «слуг народа». Следует обратить внимание и на то, что «перестройка» российской экономики на рыночный лад, проходившая в условиях преимущественно старых, но теперь уже «новых рыночных» разделов и переделов бывшей «общенародной собственности», превращения ее в частную, проводилась с неприкрытым использованием административного ресурса. Этого явно не способствующего социальной поддержке чиновничества, а через него и политики государства в разных сферах осуществляемых реформ.

В современных условиях остается высоким уровень соприкосновения частного бизнеса и государственного управления, когда соприкасаются, а в России нередко и переплетаются в клубок противоречий, государственные и частные интересы. Государственный заказ, закупки продукции материально-технического назначения для государственных нужд, приватизация государственных предприятий, лицензирование предпринимательской деятельности, предоставление земельных отводов для жилищного и промышленного строительства и т.п. породили рост числа коррупциогенных факторов на уровне взаимодействия государственного и частного секторов. Обычным явлением остается только миграция «специалистов» из государственных структур в частные фирмы и обратно. «Совмещение» работы в негосударственном секторе через жен, детей и родственников никого не удивляет. «Государственно-семейная» модель реализации служебных функций начинает становиться неконтролируемой моделью коррупционного обогащения растущего класса российской бюрократии, ее «кримократической» чертой.

В этих условиях проблема противодействия коррупции переходит в плоскость одной из главных составных частей государственной политики, становится личностно-содержательным элементом государственного и муниципального управления. Повышение эффективности деятельности всех звеньев управления, как показывает исторический опыт, становится возможной лишь при условии кадрового обеспечения служащими с устойчивой этико-ценностной ориентацией и современной профессиональной подготовкой. В этом отношении действующая система подготовки государственных и муниципальных служащих, юристов, сотрудников правоохранительных органов и других категорий служащих может и должна использоваться для реализации политики государственной власти по противодействию коррупционным проявлениям в государственном аппарате и обеспечению его эффективной деятельности в данном сфере как необходимой составной части проводимой административной реформы.

Проблема противодействия коррупции получила достаточно четкую правовую регламентацию и закреплена прежде всего в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (с изменениями от 11 июля, 21 ноября 2011 г) [Федеральный закон № 273-Ф3: 2008]. Этот закон наряду с нормативно-регулятивными положениями определил программу государственной политики в данной сфере. В отношении образовательного контекста противодействия коррупции весьма интересны Методические рекомендации Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 10 мая 2012 г. «Организация антикоррупционного обучения федеральных государственных служащих», одобренные Аппаратом Правительства РФ [Методические рекомендации...: 2012].

В контексте противодействия коррупции необходимо решение проблемы расширения антикоррупционной подготовки будущих специалистов в самых разных сферах государственной службы (гражданской, правоохранительной, военной) по четырем основным направлениям: 1) общая гуманитарная подготовка - развитие этико-ценностных ориентаций и формирование внутренних ограничителей как препятствия коррупционной деятельности; 2) правовая подготовка - знание законодательства, служащего основанием ответственности за правонарушения коррупционного характера и предупреждающего возможности их совершения; 3) управленческая подготовка - приобретение знаний управленческого характера, связанных с деятельностью по организации антикоррупционной деятельности как в рамках отдельного государственного (муниципального) органа, так и их системы; 4) практическая подготовка - получение практических навыков антикоррупционной деятельности во время работы с населением, исследование состояния коррупции, практика и других форм участия в работе в данном направлении.

Формирование и развитие этико-ценностных ориентаций государственного и муниципального служащего. В контексте противодействия коррупции это представляется наиболее сложной проблемой, связанной с выработкой собственной внутренней устойчивости к коррупционной деятельности, пониманием несовместимости коррупции с нормальным развитием общества и системы государственного управления. В России, к сожалению, определенные «традиции и своеобразие» общественного восприятия по оправданию коррупционных проявлений и определенного «толерантного» отношения со стороны достаточно широких кругов населения к ним делают

этот вопрос весьма проблемным в практической его реализации. Тем не менее мировоззренческий компонент обучения должен быть расширен и может составить необходимую основу и предпосылку уже специальной теоретической и практической подготовки в данном направлении. В этом отношении неоценима роль таких учебных дисциплин, как философия, политология, социология, профессиональная этика, в рамках которых и происходит собственно становление гражданских позиций будущего чиновника, изучение и осознание им нравственных основ и социальной роли государственной службы в управлении жизнедеятельностью общества.

На государственном уровне эта проблема получила осознание, что подтверждается изданием Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (в ред. от 16 июля 2009 г. № 814), утвердившим «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», как говориться указе, «в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на федеральной государственной службе» [Указ Президента № 886: 2002].

В этом отношении накопленный мировым сообществом опыт показателен и вполне применим к российским реалиям. Весьма интересны и представляют практическую ценность Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих» от 11 мая 2000 г. и приведенный в качестве приложения к нему «Модельный кодекс поведения для государственных служащих». При этом Комитет министров рекомендовал «правительствам государств-членов при соблюдении национального законодательства и принципов, регулирующих деятельность государственной администрации, содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих, руководствуясь Модельным кодексом поведения для государственных служащих». Модельный кодекс достаточно четко сформулировал правила поведения и одно из главных положений, что он «предназначен для уточнения норм поведения и честности, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих», а также то, что определенные им положения будет составной частью условий труда государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним» (ст. 2-3) [Рекомендация КЯ(2000)10: 2006]. В Российской Федерации имеется Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, который был одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. [Типовой кодекс...: 2010].

Определенные в вышеприведенных документах требования должны стать составной частью служебных контрактов, имеющих обязательные правовые последствия (как в большинстве современных государств). Без общего понимания и осознания значимости, эти важные документы могут остаться невостребованными декларациями, не обеспеченными соответствующей ответственностью. Надо сказать, что дальнейшего развития положения, в частности президентского указа, пока не получили. Как нам представляется, они

наряду с многочисленными нормативно-правовыми актами о материальном обеспечении и социальной защите «слуг народа» требуют неотлагательных мер по правовому закреплению и реализации конкретных положений, связанных с реализацией правил служебного поведения государственных служащих, введения реальных (а не декларативных) механизмов ответственности за их несоблюдение. Тем более что на неэффективность и засилие бюрократии неоднократно обращал Президент РФ В.В. Путин.

Эти документы крайне необходимо изучить и использовать в правотворческой деятельности и подготовке государственных служащих, использовать при этом практику современных развитых стран по определению и нормативно-правовому закреплению этико-ценностных ориентиров для государственных и муниципальных служащих, выстроить систему их ответственности за итоги своей деятельности.

Правовая подготовка государственных служащих. В антикоррупционной сфере она занимает особое место в понимании социального назначения как самого законодательства о государственной службе, так и административного, уголовного и других конкретных отраслей права, имеющего отношение к противодействию коррупционным проявлениям. Немаловажное значение в данном контексте имеет и разъяснение связанного с основаниями и содержанием юридической ответственности за правонарушения коррупционного характера, законодательство о которых, наконец-то должно получить развитие и перейти к расширению закрепленного в Уголовном кодексе РФ (гл. 30) перечня преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и введению в него уголовной ответственности не только за получение и дачу взятки должностным лицом (ст. 290, 291, злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий (ст. 285, 286), присвоение полномочий должностного лица (ст. 288), служебный подлог (ст. 292) и др., но и за предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли; предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные фонды; «лжеспонсорство» - использование добровольных пожертвований для улучшения «комфортности служебной деятельности» (покупку служебных автомобилей, квартир для служащих и т.п.), «спонсорское вымогательство» ресурсов и др. Такое профилактическое воздействие (если наконец-то противодействие коррупции из компанейской борьбы с «оборотнями» превратится в нормальную и последовательную деятельность правоохранительных органов) должно иметь характер общей превенции коррупционных проявлений.

При этом правовая подготовка антикоррупционной направленности не должна ограничиваться изучением карательного законодательства и все более должна переходить в плоскость изучения в рамках получения профессионально образования, а затем и переподготовки работающих государственных и муниципальных служащих, связанных с развитием атикоррупционного законодательства на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и муниципальных образований. Характерно, что последние все более начинают осознавать серьезность проблемы и создавать собственные нормативно-правовые акты антикоррупционной направленности. Подготовка с точки зрения их создания и применения также должна стать составляющей данного направления деятельности.

Специальная управленческая антикоррупционная подготовка государственных служащих. Она выступает главнейшей компонентой в образовательных программах по противодействию коррупции. В контексте данной проблемы необходима специальная управленческая подготовка в сфере антикоррупционной деятельности. Требуется приобретение глубокого познания системы управленческого характера, что помогло бы чиновникам разного уровня, особенно руководителям, организовать работы по профилактике и выявлению коррупционных проявлений на уровне каждого отдельного государственного (муниципального) органа. Предполагаемое усиление ответственности должностных лиц за собственные коррупционные деяния и деяния подчиненных им чиновников потребует изучения организационно-управленческих основ такой деятельности и введение в процесс обучения таких специальных курсов, как «Организация управления административной этикой», «Формы и методы антикоррупционного контроля за деятельность государственных служащих», «Информационное антикоррупционной деятельности государственного органа» и т.п. Проблема формирования учебных спецкурсов назрела (и даже перезрела) и могла бы служить реальным вкладом науки и образования в антикоррупционную деятельность в стране.

Практическая антикоррупционная подготовка государственных и муниципальных служащих. Связана данная подготовка с получением практических навыков антикоррупционной деятельности во время организации учебной работы на уровне приобретения этих навыков. Формы ее могут быть весьма разнообразны - практика, проведение с помощью студентов различного рода опросов, исследование влияния коррупциогенных факторов на состояние государственной деятельности, имидж служащих, отношение к власти и т.п. Возможно и создание своеобразных «учебно-производственных подразделений», в которых бы студенты по поручению государственных и муниципальных структур на базе учебных заведений проводили прием граждан и оказывали им консультационную помощь в решении их проблем, включая изучение вопросов антикоррупционной направленности.

Поставленные проблемы антикоррупционной подготовки требуют решения на практическом уровне и могут состоять в следующем: необходимо введение обязательных специальных разделов учебные программы преподаваемых по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность» и других дисциплин общего гуманитарного и специального профилей, связанных с антикоррупционной деятельностью»; введение обязательных специальных курсов по указанной проблематике для разных форм обучения (включая переподготовку) по указанной проблематике; предусмотреть включение в программы практическую проработку вопросов, связанных с предупреждением и противодействием коррупционных проявлений, а также выйти на уровень создания специализированных антикоррупционных учебно-практических подразделений по типу студенческих юридических клиник. Будущим государственным и муниципальным служащим необходимо в процессе обучения не только достичь достаточно высокого уровня «коррупционной устойчивости», но и научиться поведению противостояния соблазнам в условиях воздействия на них корруп-циогенных факторов.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Методические рекомендации Министерства здравоохранения и социального развития Рос. Федерации от 10 мая 2012 г. «Организация антикоррупционного обучения федеральных государственных служащих» (одобрены Аппаратом Правительства РФ) [Электронный ресурс]. URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/70072726/#ixzz3DdQVTf2F (дата обращения: 12.06.2014).

2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2008 г. № 52, ч. 1. Ст. 6228.

3. Указ Президента Рос. Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // Собрание законодательства Рос. Федерации. 2002. № 33. Ст. 3196.

4. Рекомендация Комитета министров Совета Европы № R(2000)10 от 11 мая 2000 г. «О кодексах поведения для государственных служащих» [Электронный ресурс]. URL: http://mil.ru/anti-corruption/docs/more.htm?id (дата обращения: 12.06.2014).

5. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол № 21)) // Официальные документы в образовании. 2011. № 36.

REFERENCES

Federal'nyy zakon ot 25 dekabrya 2008 goda № 273-FZ «O protivodeystvii korruptsii», Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii, 2008, no. 52, pt. 1, art. 6228. (in Russ.).

Metodicheskie rekomendatsii Ministerstva zdravookhraneniya i sotsial'nogo razvitiya Ros. Federatsii ot 10 maya 2012 g. «Organizatsiya antikorruptsionnogo obucheniya federal'nykh gosudarstvennykh sluzhashchikh» (odobreny Apparatom Pravitel'stva RF), available at: http://www.garant.rU/products/ipo/prime/doc/70072726/#ixzz3DdQVTf2F (accessed 12 June 2014). (in Russ.).

Rekomendatsiya Komiteta ministrov Soveta Evropy № R(2000)10 ot 11 maya 2000 g. «O kodeksakh povedeniya dlya gosudarstvennykh sluzhashchikh», available at: http://mil.ru/ anti-corruption/docs/more.htm?id (accessed 12 June 2014). (in Russ.).

Tipovoy kodeks etiki i sluzhebnogo povedeniya gosudarstvennykh sluzhashchikh Rossiyskoy Federatsii i munitsipal'nykh sluzhashchikh (odobren resheniem prezidiuma Soveta pri Prezidente Rossiyskoy Federatsii po protivodeystviyu korruptsii ot 23 dekabrya 2010 g. (protokol № 21)), Ofitsial'nye dokumenty v obrazovanii, 2011, no. 36. (in Russ.).

Ukaz Prezidenta Ros. Federatsii ot 12 avgusta 2002 g. № 885 «Ob utverzhdenii obshchikh printsipov sluzhebnogo povedeniya gosudarstvennykh sluzhashchikh», Sobranie zakonodatel'stva Ros. Federatsii, 2002, no. 33, art. 3196. (in Russ.).

Sergey V. Kodan, Doctor of Law, full professor, Department of State and Law Theory, Ural State Law University, Honored Jurist of the Russian Federation. Ekaterinburg. Email: svk2005@yandex.ru

anti-corruption training in strategy and practice of combating corruption

Abstract: The article determines the place and role of educational anti-corruption programs in vocational training and retraining of state and municipal employees. The place and role of programs in the formation and implementation of policy in the field of combating corruption, their influence on the nature of the activity and on the prevention of

corruption among state and municipal employees is disclosed. The focus is made on the need not to be limited by the study of anti-corruption legislation and practice of its application. Special attention is given to the necessity of formation of moral and ethical attitudes; to the implementation of anti-corruption standards of conduct into the worldview of the representatives of administration on various levels of state and municipal management; to the understanding the consequences of corruption for the actualization of the rights and freedoms of citizens. General concept of anti-corruption programs is suggested.

Keywords: corruption, prevention of corruption, state and municipal service, standards of anti-corruption service activity, anti-corruption education, anti-corruption education programs.