CC BY
85
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
Найденова Т.А. ©
Канд. экон. наук, доцент кафедры Банковского дела, Сыктывкарский государственный университет имени Питирима Сорокина
Аннотация
В статье выясняется сущность неналоговых доходов местных бюджетов, рассмотрены вопросы их формирования. Итогом является выявление факторов, ограничивающих рост неналоговых доходов, и предложение мероприятий увеличения поступлений от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, как основного источника неналоговых доходов.
Ключевые слова: бюджет, неналоговые доходы, резервы роста неналоговых доходов. Keywords: budget, non-tax revenues, reserves of growth of non-tax revenues.
Ключевым направлением повышения финансовой устойчивости муниципального образования является обеспечение сбалансированности бюджета. Сбалансированность бюджета определяется, в первую очередь, состоянием доходной базы, на которую оказывают влияние неналоговые поступления, занимающие незначительную долю в общем объеме доходов бюджетов. Это связано с тем, что в настоящее время проблемы формирования и управления неналоговыми доходами в России в целом, и на уровне муниципалитетов, в частности, отошли на второй план на фоне проводимых бюджетной и налоговой реформ. Однако для большей активизации всех имеющихся у муниципалитета ресурсов особое внимание должно быть уделено именно управлению собственными источниками доходов бюджета, в состав которых входят неналоговые доходы.
Российское законодательство использует термин «неналоговые доходы бюджета», но при этом не содержит соответствующего определения. Не имеется устоявшегося понятия и в научной доктрине. В соответствии со ст.41 Бюджетного кодекса РФ неналоговые доходы рассматриваются как составная часть доходов бюджета.
В группу неналоговых доходов включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет различные основания. Всех их объединяет тот факт, что они не являются налогами.
Таблица 1
Сравнительная характеристика налоговых и неналоговых доходов
Налоговые доходы Неналоговые доходы
порядок установления, введения, взимания регламентируется Налоговым кодексом РФ, порядок разграничения между уровнями бюджетной системы -Бюджетным кодексом РФ порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов
безвозмездность возмездность, так как их взимание обусловливается предоставлением плательщику права на занятие определенной деятельностью, получением услуг со стороны государства, пользованием муниципальным имуществом
© Найденова Т.А., 2016 г.
обязательный характер добровольный и принудительный характер
не имеют целевой направленности и расходуются на финансовое обеспечение деятельности государства не определяются конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы
носят систематический характер и, следовательно, четко планируются в доходной части бюджета. некоторые неналоговые доходы не подвергаются планированию и не могут быть твердо закреплены в доходной части бюджета
В целом неналоговые доходы отличаются от налоговых субъектным составом, содержанием прав и обязанностей участников финансовых правоотношений, складывающихся в связи с уплатой и перечислением в бюджет неналоговых доходов.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в соответствии со ст. 62 Бюджетного кодекса РФ за счет:
- доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;
- доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной;
- доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;
- части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;
- платы за использование лесов, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности;
- платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;
- платы по соглашениям об установлении сервитута.
В доходах бюджетов первостепенную роль в настоящее время играют налоги, а неналоговые доходы имеют незначительную долю. Наглядно соотношение налоговых и неналоговых доходов представлено в таблице 1.
Таблица 1
Соотношение налоговых и неналоговых доходов по муниципальным образованиям РФ1
Показатели 2010 2014 2015
Всего доходы муниципальных образований 100 100 100
в т.ч.
налоговые 76,1 76,3 78,2
неналоговые 23,9 23,7 21,8
1 Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2010-2015 гг. [Электронный ресурс]: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/analysis/index.php
Данные таблицы 1 свидетельствуют о том, что налоговые доходы превалируют над неналоговыми. Наблюдается устойчивая тенденция снижения неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджетов.
В структуре неналоговых доходов преобладают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, причем эта статья дохода растет, несмотря на то, что количество объектов муниципальной собственности сокращается в результате приватизации. За анализируемый период рост доходов от использования имущества, находящегося в собственности муниципалитетов составил 7,3% (Таблица 2). Однако этот
источник задействован слабо. В промышленно развитых государствах доходы от использования имущества составляют до 5% ВВП, в России - менее 1% ВВП.
Факторы, ограничивающие рост неналоговых доходов муниципальных бюджетов:
1) раздельное управление землей и другим имуществом и, как следствие, отсутствие четкого представления об объемах муниципального имущества;
2) рост недоимки по рентным платежам, вследствие недостаточности инструментов администрирования неналоговых доходов;
3) отсутствие критериев оценки эффективности управления неналоговыми доходами бюджетов.
Резервы роста неналоговых доходов бюджетов муниципалитетов кроются, прежде всего, в эффективности использования управленческого инструментария.
В качестве управленческого инструментария при формировании неналоговых доходов следует рассматривать условия заключения договоров, размеры арендной платы, стоимость объектов, размер прибыли, подлежащей перечислению в бюджет, размер санкций (Таблица 3).
Таблица 2
Распределение отдельных видов неналоговых доходов по типам муниципальных
образований, процентов1
Показатели 2010 2014 2015
ГО МР Посел ения Всего ГО МР Посел ения Всего ГО МР ГП СП Всего
Доходы от 48,5 43,2 66,8 49,4 58,0 52,9 63,3 57,5 57,7 53,7 66,5 37,3 56,7
использования
имущества,
находящегося в
муниципальной собственности
Платежи за 2,6 6,4 0,0 3,0 2,6 8,1 0 3,5 2,9 6,3 0 0 3,7
пользование
природными
ресурсами
Доход от оказания 15,3 20,9 3,8 15,3 4,2 11,0 3,9 5,7 5,2 11,3 6,3 14,9 7,2
платных услуг и
компенсации
затрат государства
Доходы от 22,9 19,4 26,7 22,7 26,4 18,1 28,4 28,8 23,1 18,8 22 34,3 22,0
продажи
материальных и
нематериальных
активов
Другие 7,1 7,2 2,4 6,6 8,8 9,9 4,4 8,5 11,1 9,9 5,2 13,5 10,4
неналоговые
доходы, в т.ч.
штрафы, санкции,
возмещение
ущерба
Доходы от 3,6 2,8 0,3 3,0 - - - - - - - - -
предпринимательс
кой и иной
приносящей доход
деятельности
Всего 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
неналоговых
доходов
Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2010-2015 гг. [Электронный ресурс]: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/analysis/index.php
Таблица 3
Основные виды неналоговых доходов местного бюджета и управленческий инструментарий их формирования [2]
№ п/п Виды неналоговых доходов Управленческий инструментарий формирования
1. Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земельные участки до разграничения государственной собственности Размеры арендной платы, условия заключения договора
2. Арендная плата и поступления от продажи права на заключение договоров аренды муниципальных земельных участков Размеры арендной платы, условия заключения договора
3. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества Размеры арендной платы, условия заключения договора
4. Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий Размер прибыли, подлежащей перечислению в бюджет
5. Доходы от продажи материальных и нематериальных активов Стоимость объектов, условия организации торгов
6. Административные платежи и сборы Введение платежей в соответствии с действующим законодательством
7. Штрафные санкции, возмещение ущерба Применение санкций и мер претензионной работы
Поскольку основным источником неналоговых доходов выступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, основное внимание при изыскании резервов роста неналоговых доходов должно быть обращено, именно на этот источник.
Рост доходов местных бюджетов от использования имущества, находящего в муниципальной собственности, может быть обеспечен за счет следующих мероприятий.
1. Переход к единому режиму управления недвижимостью в муниципальных образованиях путем системной реорганизации управленческого механизма с использованием единых методических подходов к формированию рентных платежей. В основу методики определения размера арендной платы следует закладывать базовый показатель стоимости объекта. Для различных видов недвижимости за базовый показатель следует принимать стоимость объекта, определенную в соответствии с федеральным стандартом и законом об оценочной деятельности (Таблица 4).
Таблица 4
Базовые показатели стоимости недвижимости для расчета рентных платежей [2]
№ п/п Вид недвижимости Базовый показатель стоимости
1 Земельный участок Кадастровая стоимость
2 Нежилые помещения и жилищный фонд Рыночная стоимость
3 Имущественные комплексы муниципальных унитарных предприятий Инвестиционная стоимость
Для определения размера арендной платы конкретного объекта недвижимости базовый показатель стоимости корректируется с помощью понижающих и повышающих коэффициентов в зависимости от доходности, места расположения, технических характеристик, градостроительных особенностей и других критериев ценности. Например, для социально-значимых объектов размер понижающего коэффициента может быть максимальным, а для арендаторов, осуществляющих высокодоходные виды деятельности, следует применять повышающие коэффициенты; привлечение инвесторов на неосвоенные территории разумно с применением понижающего коэффициента.
Установление единого режима управления недвижимостью, определение обоснованных размеров платежей за пользование имуществом и их дифференциация не представляется возможной без информационного обеспечения процесса управления имуществом на территории муниципалитета. В связи с этим целесообразно принять долгосрочную целевую программу, предусматривающую: а) завершение полной инвентаризации муниципального имущества; б) идентификацию муниципальных унитарных предприятий, точное определение их количества, установление их ведомственной принадлежности и функционального предназначения (сохранение в неизменном виде для выполнения государственных функций, преобразование в казенные предприятия, акционерные общества, ликвидация и др.); в) точное определение имущества, необходимого в качестве экономической базы для выполнения органами власти муниципальных образований возложенных на них расходных полномочий, и установление порядка его формирования. Такое имущество должно находиться только в собственности муниципалитета, и не может быть отчуждено ни в результате приватизации или банкротства, ни в результате исполнительного производства.
Конечный результат целевой программы - формирование реестра муниципальной собственности на уровне муниципалитета, что будет стимулировать привлечение инвесторов, способствовать наведению порядка в пользовании имуществом, обеспечит поступление дополнительных доходов в бюджет муниципалитета.
2. Повышение уровня администрирования полноты и своевременности поступления рентных платежей в бюджет путем задействования таких инструментов как: а) приостановление операций по счетам в банке и переводов электронных денежных средств организаций и индивидуальных предпринимателей в случае несвоевременной уплаты платежей за использование муниципального имущества и несвоевременное предоставление расчетов по уплате таких платежей; б) увеличение размеров пени за несвоевременную уплату платежей за пользование муниципальным имуществом; в) увеличение размеров штрафов за несвоевременное предоставление расчетов по уплате платежей за пользование муниципальным имуществом; г) увеличение размеров штрафов за нарушение условий договора при использовании имущества, взятого в аренду не по назначению, за порчу данного имущества. Использование названных инструментов позволит снизить размер недоимки по платежам в бюджет.
3. Разработать критерии для оценки эффективности использования муниципальной собственности, учитывающие бюджетную и социальную эффективность использования, целесообразность сохранения в собственности отдельных объектов недвижимости Критерии должны отвечать принципам объективности, прозрачности, простоты расчета.
В качестве критериев оценки эффективности управления коммерческой муниципальной собственностью могут выступать:
1. Капитализация - это суммарная оценочная стоимость принадлежащих муниципалитету коммерческих активов. Управление эффективно, если суммарная капитализация увеличивается. Основным методом оценки должен быть анализ результатов деятельности объекта собственности. Финансовый результат оценивается по объему прибыли, сумме уплаченных налогов и размеру заработной платы. Рассчитывается ежегодно для конкретной организации и муниципалитета в целом.
2. Размер налогов, перечисляемых муниципальными унитарными предприятиями в бюджетную систему РФ и доля прибыли, остающаяся после уплаты налогов, перечисляемая в бюджет субъекта в соответствии с законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В данном случае акцент нужно делать на изменении абсолютных показателей фактически выплаченных налогов, перечисленных в бюджетную систему и части прибыли, перечисляемой в бюджет субъекта. Чем выше объем налогов и сумма прибыли, направляемая в бюджет субъекта, тем эффективнее используется муниципальная собственность. Показатель может рассчитываться для конкретной организации, и для муниципальной собственности в целом.
3. Размер фонда оплаты труда и размер страховых взносов, перечисленных во внебюджетные фонды. Увеличение суммарного объема заработной платы и размер страховых взносов, уплаченных с фонда оплаты труда свидетельствуют об эффективности использования муниципальной собственности.
4. Динамика вложенных инвестиций. Чем больше объем вложенных в расширение производства инвестиций, тем эффективнее используется муниципальная собственность. Показатель рассчитывается, как для отдельного предприятия, так и для всех предприятий, находящихся в собственности муниципалитета.
4. Задействование новых форм управления имуществом: трастовое доверительное управление, вклады в уставные капиталы акционерных обществ, выпуск акций под конкретный проект, лизинг. Продавать имущество можно и нужно в крайних случаях, когда его никак невозможно эффективно использовать.
Назрела необходимость в разработке принципиально новой модели управления муниципальным имуществом, что позволит увеличить поступления в бюджет от использования муниципальной собственности, а, следовательно, обеспечит рост неналоговых доходов и, в конечном счете, положительно скажется на устойчивости местных бюджетов.
Литература
1. Комягин Д. Л. Неналоговые и налоговые доходы бюджета: в чем разница? // Реформы и право. -2015. - № 2. - С. 16 - 25
2. Куцури Г.Н. Управление неналоговыми доходами муниципального образования // Управление экономическими системами. - 2012. - № 2. [Электронный ресурс]. // URL: http://uecs.ru/
3. Маргасов Д.В. Критерии эффективности использования государственного имущества в условиях изменения финансовой системы /Российское предпринимательство. - 2011. - № 3-1 (179). [Электронный ресурс]. // URL: https://bgscience.ru/lib/6624/
