CC BY
36DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_160 УДК 351/354
НЕМЕЦКАЯ НАУЧНАЯ ШКОЛА ТЕОРИИ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ German Scientific School of Public Administration Theory
ПОНКИН Игорь Владиславович,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. 119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82. E-mail: i@lenta.ru;
БОТНЕВ Владимир Константинович,
доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. 119571, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 82. E-mail: vk.botnev@igsu.ru;
ЛАПТЕВА Алена Игоревна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры спортивного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 123001, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9. E-mail: juriste.ap@gmail.com;
PONKIN Igor Vladislavovich,
Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of State and Municipal Administration Of Institute of Public Service and Management
Of The Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation. 82 Vernadsky Ave., Moscow, 119571, Russia. E-mail: i@lenta.ru;
BOTNEV Vladimir Konstantinovich,
Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of State and Municipal Administration Institute
of Public Service and Management of The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration.
82 Vernadsky Ave., Moscow, 119571, Russia.
E-mail: vk.botnev@igsu.ru;
LAPTEVA Alena Igorevna,
PhD (Law), Associate Professor of the Department of Sports Law of Moscow State Law University named after O. E. Kutafin (MSLA). 123001, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9. E-mail: juriste.ap@gmail.com
Краткая аннотация: Статья представляет собой обзор немецкой научной школы теории государственного управления. Авторы показывают вклад немецких учёных в формирование и развитие общей теории публичного управления.
Abstract: The article is an overview of the German scientific school of the theory of public administration. The authors show the contribution of german scientists to the formation and development of the general theory of public administration.
Ключевые слова: теория публичного управления, история теории публичного управления, государство, публичное управление, Германия.
Keywords: public administration theory, history of public administration theory, state, public administration, Germany.
Дата направления статьи в редакцию: 12.01.2022
Дата публикации: 28.02.2022
Введение
Наука публичного управления1 формировалась и развивалась во всех государствах Европе, и Германия внесла очень существенный вклад в развитие этой науки.
Считается, что в Германии возникла и получила широкое развитие теория камерализма - предшественница теории государ-
2
ственного управления2, предусматривающая подход к систематическому управлению делами государства и систематический же подход к изучению такого управления3.
Со второй половины XIX века научный подход к государственному управлению изменился с категоризации реальных действий органов публичного управления на изучение строго формализованных предписанных административных процедур. В целом, в
1 См.: Понкин И.В. Теория государственного управления: Учебник / Предисл. А. Б. Зеленцова. - М.: ИНФРА-М, 2019. - 529 с.
2 Sakli A.R. The German and Bluntschli Influence on the Establishment of Public Administration // Journal of Public Administration and Governance. - 2013. - Vol. 3. - № 1. - P. 153-167. - P. 154. <https://doi.org/10.5296/jpag.v3i1.3441>.
3 Rong T., Lifang H. An Analysis on Development of Public Administration Study in Western Countries // Canadian Social Science. - 2013. - Vol. 9. - № 2. - P. 21-27. - P. 21. <https://core.ac.uk/download/pdf/270265184.pdf>.
Административное право; административный процесс
немецкой государственно-управленческой науке преобладал юридический подход1. Немалый вклад внесен и в теорию социальности
2
государства2.
В 1960-х годах, с ускорением реализации реформы государственного управления, в Германии начала формироваться тенденция к изучению государственного управления в рамках социальных наук3.
Примерно вторая половина XX века в немецкой науке государственного управления была ознаменована формированием тенденции развития подхода к ее изучению с точки зрения социологии и политологии4.
По мнению Артура Бенца, теоретические концепции, возникавшие в немецкой административной науке и в науке государственного управления, относительно нечасто оказывали существенное влияние на международные исследования в данной области в целом, и тому есть два объяснения. Во-первых, в Германии, как правило, не проводятся радикальные реформы (период 1933-1945 гг. мы не рассматриваем), а происходит постепенное развитие в соответствующих областях. Вторая причина заключается в том, что в силу своего плюралистического характера немецкая административная наука не породила новых парадигм, которые могли бы существенно повлиять на международную научную дискуссию или реформы в этой области5.
Тем не менее, немало немецких учёных внесло существенный вклад в развитие теории государственного управления. В их числе отметим Лоренца фон Штейна, Отто Майера и Томаса Эльвайна, способствовавших развитию административной науки в Германии в Х1Х-ХХ веках. Понятно, что этими персонами круг таких учёных не исчерпывается, но затронуто в настоящей статье наследие именно этих людей.
Лоренц фон Штейн (1815-18906)
Лоренц фон Штейн явился, как отмечает Марк Рутгерс, важным предшественником современной теории государственного управления7.
Научные интересы Лоренца фон Штейна охватывали всю область социальных наук в самом широком смысле. Авторству Лоренца фон Штейна принадлежат работы по государственному управлению, политологии, государственным финансам8.
Лоренц фон Штейн был первым теоретиком, серьезно концептуализировавшим государственное управление и рассматривавшим государство как «живой организм»9.
В основе размышлений фон Штейна о государственном управлении лежат его философские представления о государстве, в частности, с точки зрения его функции, которую оно играет для общества в качестве посредника при разрешении социальных конфликтов и защитника свободы соответствующих субъектов10.
Одной из наиболее известных работ Лоренца фон Штейна является изданный в 1876 году труд «Настоящее и будущее науки о праве и государстве в Германии»11.
Отто Майер (1846-192412)
Флориан Беккер отмечает, что Отто Майер широко известен как один из отцов-основателей современного административного права в Германии13.
Отто Майер писал в своем изданном в 1895 году труде «Немецкое административное право», что «управление - это дея-
14
тельность государства по достижению своих целей»14.
Отто Майер также указывал, что благодаря конституционному носителю верховной власти и под его руководством через раз-
Seibel W. Administrative Science as Reform: German Public Administration // Public Administration Review. - 1996. - Vol. 56. - № 1. - P. 74-81. - P. 74. <https://www.jstor.org/stable/3110057?seq=1>.
2 См. об этом: Аристов Е.В. Социальное государство: исторический аспект. - М.: Юнити-Дана, 2021. - 207 с.
3 Rong T., Lifang H. An Analysis on Development of Public Administration Study in Western Countries // Canadian Social Science. - 2013. - Vol. 9. - № 2. - P. 21-27. - P. 24. <https://core.ac.uk/download/pdf/270265184.pdf>.
4 Seibel W. Administrative Science as Reform: German Public Administration // Public Administration Review. - 1996. - Vol. 56. - № 1. - P. 74-81. - P. 75. <https://www.jstor.org/stable/3110057?seq=1>.
5 Benz A. Public Administrative Science in Germany: Problems and Prospects of a Composite Discipline // Public Administration. - 2005. - Vol. 83. - № 3. - P. 659-668. - P. 659660. <https://doi.org/10.1111/j.0033-3298.2005.00468.x>.
Sakli A.R. The German and Bluntschli Influence on the Establishment of Public Administration // Journal of Public Administration and Governance. - 2013. - Vol. 3. - № 1. - P.
6
153-167. - P. 157. <https://doi.org/10.5296/jpag.v3i1.3441>.
7 Rutgers M.R. Can the Study of Public Administration do without a Concept of the State? // Administration & Society. - 1994. - Vol. 26. - № 3. - P. 395-412. - P. 396. <https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/009539979402600306>.
8 Mengelberg K. Lorenz Von Stein and his Contribution to Historical Sociology // Journal of the History of Ideas. - 1961. - Vol. 22. - № 2. - P. 267-274. <https://www.jstor.org/stable/2707838?seq=1>.
9 Sakli A.R. The German and Bluntschli Influence on the Establishment of Public Administration // Journal of Public Administration and Governance. - 2013. - Vol. 3. - № 1. - P. 153-167. - P. 157. <https://doi.org/10.5296/jpag.v3i1.3441>.
10 Rutgers M.R. Can the Study of Public Administration do without a Concept of the State? // Administration & Society. - 1994. - Vol. 26. - № 3. - P. 395-412. - P. 398. <https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/009539979402600306>.
11 Stein, von L. Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaft Deutschlands. - Stuttgart: Cotta, 1876. - x; 339 s.
12 Becker F. The Development of German Administrative Law // George Mason Law Review. - 2017. - Vol. 24. - P. 453-476. - P. 453. <http://www.georgemasonlawreview.org/wp-content/uploads/24_2_Becker.pdf>.
13 Becker F. The Development of German Administrative Law // George Mason Law Review. - 2017. - Vol. 24. - P. 453-476. - P. 453. <http://www.georgemasonlawreview.org/wp-content/uploads/24_2_Becker.pdf>.
14 Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Band 1. - Leipzig: Verlag von Duncker & Humblot, 1895. - xiv; 482 s. - S. 3. <https://www.deutschestextarchiv.de/book/view/mayer_verwaltungsrecht01_1895?p=1>.
личных служащих и косвенных представителей осуществляется деятельность, ради которой существует государство. Управление - это лишь один из видов такой деятельности1. Томас Эльвайн (1927-19982)
Томас Эльвайн является одним из ярких представителей немецкой научной школы государственного управления XX века. В своих работах Эльвайн был сосредоточен на создании современной теории управления, отдельной от науки конституционного права, а также административного права. В своих работах Томас Эльвайн зачастую в основу закладывал исторические перспективы. Данный подход был связан, в том числе, со сложностью немецкого государства, его конституционных и административных традиций3.
В 1960-х годах Томас Эльвайн часто обращался к теории и практике управления, развитию концепции государственного управления и его классификации4.
Опубликованная в 1963 году работа «Государственная система Федеративной Республики Германии»5 стала первой в своем роде в немецкой политической науке6.
В 1966 году была опубликована книга «Введение в доктрину правительства и управления»7, которая стала началом целой серии работ по проблеме управления и администрирования8.
Библиография:
1. Аристов Е.В. Социальное государство: исторический аспект. - М.: Юнити-Дана, 2021. - 207 с.
2. Понкин И.В. Теория государственного управления: Учебник / Предисл. А.Б. Зеленцова. - М.: ИНФРА-М, 2019. - 529 с.
3. Baden-Württembergische Biographien. Band 6. - Stuttgart: Kohlhammer, 2016. - xxxiii; 646 s. - S. 87-92.
4. Becker F. The Development of German Administrative Law // George Mason Law Review. - 2017. - Vol. 24. - P. 453-476.
5. Benz A. Public Administrative Science in Germany: Problems and Prospects of a Composite Discipline // Public Administration. - 2005. - Vol. 83. -№ 3. - P. 659-668.
6. Ellwein, Thomas // <https://www.leo-bw.de/detail/-/Detail/details/PERSON/kgl_biographien/118825860/Ellwein+Thomas>.
7. Ellwein T. Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. - Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 1963.
8. Ellwein T. Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre. - Stuttgart: Kohlhammer, 1966.
9. Ellwein T. Politische Wissenschaft: Beiträge zur Analyse von Politik und Gesellschaft - Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden, 1987. - 327 p.
10. Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Band 1. - Leipzig: Verlag von Duncker & Humblot, 1895. - xiv; 482 s.
11. Mengelberg K. Lorenz Von Stein and his Contribution to Historical Sociology // Journal of the History of Ideas. - 1961. - Vol. 22. - № 2. - P. 267274.
12. Rong T., Lifang H. An Analysis on Development of Public Administration Study in Western Countries // Canadian Social Science. - 2013. - Vol. 9. -№ 2. - P. 21-27.
13. Rutgers M.R. Can the Study of Public Administration do without a Concept of the State? // Administration & Society. - 1994. - Vol. 26. - № 3. -P. 395-412.
14. Sakli A.R. The German and Bluntschli Influence on the Establishment of Public Administration // Journal of Public Administration and Governance. -2013. - Vol. 3. - № 1. - P. 153-167.
15. Seibel W. Administrative Science as Reform: German Public Administration // Public Administration Review. - 1996. - Vol. 56. - № 1. - P. 74-81.
16. Stein, von L. Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaft Deutschlands. - Stuttgart: Cotta, 1876. - x; 339 s.
References (transliterated):
1. Aristov E.V. Social'noe gosudarstvo: istoricheskij aspekt. - M.: YUniti-Dana, 2021. - 207 s.
2. Ponkin I.V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya: Uchebnik / Predisl. A.B. Zelencova. - M.: INFRA-M, 2019. - 529 s.
3. Baden-Württembergische Biographien. Band 6. - Stuttgart: Kohlhammer, 2016. - xxxiii; 646 s. - S. 87-92.
4. Becker F. The Development of German Administrative Law // George Mason Law Review. - 2017. - Vol. 24. - P. 453-476.
5. Benz A. Public Administrative Science in Germany: Problems and Prospects of a Composite Discipline // Public Administration. - 2005. - Vol. 83. - № 3. - P. 659-668.
6. Ellwein, Thomas // <https://www.leo-bw.de/detail/-/Detail/details/PERS0N/kgl_biographien/118825860/Ellwein+Thomas>.
7. Ellwein T. Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. - Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 1963.
8. Ellwein T. Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre. - Stuttgart: Kohlhammer, 1966.
9. Ellwein T. Politische Wissenschaft: Beiträge zur Analyse von Politik und Gesellschaft. - Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden, 1987. - 327 p.
10. Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Band 1. - Leipzig: Verlag von Duncker & Humblot, 1895. - xiv; 482 s.
11. Mengelberg K. Lorenz Von Stein and his Contribution to Historical Sociology // Journal of the History of Ideas. - 1961. - Vol. 22. - № 2. - P. 267-274.
12. Rong T., Lifang H. An Analysis on Development of Public Administration Study in Western Countries // Canadian Social Science. - 2013. - Vol. 9. - № 2. - P. 21 -27.
13. Rutgers M.R. Can the Study of Public Administration do without a Concept of the State? // Administration & Society. - 1994. - Vol. 26. - № 3. - P.
395-412.
14. Sakli A.R. The German and Bluntschli Influence on the Establishment of Public Administration // Journal of Public Administration and Governance. -2013. - Vol. 3. - № 1. - P. 153-167.
15. Seibel W. Administrative Science as Reform: German Public Administration // Public Administration Review. - 1996. - Vol. 56. - № 1. - P. 74-81.
16. Stein, von L. Gegenwart und Zukunft der Rechts- und Staatswissenschaft Deutschlands. - Stuttgart: Cotta, 1876. - x; 339 s.
Mayer O. Deutsches Verwaltungsrecht. Band 1. - Leipzig: Verlag von Duncker & Humblot, 1895. - xiv; 482 s. - S. 4. <https://www.deutschestextarchiv.de/book/view/mayer_verwaltungsrecht01_1895?p=1>.
2 Ellwein, Thomas // <https://www.leo-bw.de/detail/-/Detail/details/PERSON/kgl_biographien/118825860/Ellwein+Thomas>.
3 Baden-Württembergische Biographien. Band 6. - Stuttgart: Kohlhammer, 2016. - xxxiii; 646 s. - S. 87-92. ^mt. no: Ellwein, Thomas // <https://www.leo-bw.de/detail/-/Detail/details/PERSON/kgl_biographien/118825860/Ellwein+Thomas>).
4 Ellwein T. Politische Wissenschaft: Beiträge zur Analyse von Politik und Gesellschaft. - Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden, 1987. - 327 p. - P. 323.
5 Ellwein T. Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland. - Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften, 1963.
6 Baden-Württembergische Biographien. Band 6. - Stuttgart: Kohlhammer, 2016. - xxxiii; 646 s. - S. 87-92. ^mt. no: Ellwein, Thomas // <https://www.leo-bw.de/detail/-/Detail/details/PERSON/kgl_biographien/118825860/Ellwein+Thomas>).
7 Ellwein T. Einführung in die Regierungs- und Verwaltungslehre. - Stuttgart: Kohlhammer, 1966. <https://catalog.hathitrust.org/Record/007917752>.
8 Baden-Württembergische Biographien. Band 6. - Stuttgart: Kohlhammer, 2016. - xxxiii; 646 s. - S. 87-92. ^mt. no: Ellwein, Thomas // <https://www.leo-bw.de/detail/-/Detail/details/PERSON/kgl_biographien/118825860/Ellwein+Thomas>).
