CC BY
45
Позиция Конституционного Суда РФ представляется верной. Полагаем, что в данной ситуации вносить поправки в УПК РФ нет необходимости. Целесообразнее внести изменения в ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности», учитывая, что данный Закон является специальным актом, и только он регулирует отношения, связанные с институтом банковской тайны.
Суть предлагаемых изменений заключается в том, что ст. 26 Закона «О банках и банковской деятельности» необходимо дополнить положением, что «производство выемки документов и предметов, в которых содержится информация о вкладах и счетах, в банках и иных кредитных организациях осуществляется органами предварительного следствия только на основании судебного решения».
Представляется, что реализация предложений будет способствовать укреплению института банковской тайны.
Л.Я. Макова,
аспирантка Российской Академии
Государственной Службы при Президенте РФ
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВА) КОММЕРЧЕСКИХ БАНКОВ
Функциональная способность кредитных организаций к накоплению и перераспределению капитала, созданию кредитных денег, организации и осуществлению расчетов обусловливает определяющее значение банковской деятельности для развития рыночной экономики России. Кредитный потенциал банковской системы прямо пропорционален уверенности будущих клиентов и вкладчиков в возврате своих средств в случае несостоятельности кредитной организации. Поэтому обеспечение доверия субъектов гражданского оборота к кредитным организациям служит залогом использования временно свободных денежных средств для финансирования инноваций, кредитования реального сектора экономики, стимулирования предпринимательства, улучшения уровня жизни населения.
Общие для юридических лиц положения законодательства о несостоятельности (банкротстве), не учитывающие специфику хозяйственной деятельности и правового статуса кредитных организаций, оказываются неэффективными при их применении к этой категории должников. Необходимость разработки специальных правил, регулирующих процедуры банкротства кредитных организаций, подтверждается соответствующей тенденцией как русского дореволюционного, так и современного зарубежного права.
Крайне негативные последствия краха отечественных коммерческих банков, наиболее ярко проявившиеся в результате кризиса августа 1998 г., ставят в разряд первостепенных проблему адекватности и достаточности существующего правового регулирования банкротства кредитных организаций для защиты интересов их кредиторов, общества и государства. Сотням тысяч кредиторов причинен имущественный и моральный ущерб, в том числе в результате злоупотреблений органов управления кредитной организации, а также лиц, участвующих в деле о банкротстве, как в преддверии, так и в ходе процедур банкротства. В 1999 г. арбитражными судами принято решение о признании банкротом — 182, в 2000 г. — 136, в 2001 г. — 77, в 2002 г. — 100 кредитных организаций 1. Требования кредиторов, среди которых российские и иностранные граждане, промышленные, торговые, кредитные и иные организации, публично-правовые образования, не удовлетворяются полностью или в большей части, а денежные средства обесцениваются в результате девальвации. Последствием этого являются — неисполнение этими лицами своих обязательств и обязанностей по уплате обязательных платежей, рост задолженности по заработной плате, нарушение работы расчетной системы, несостоятельность иных субъектов предпринимательской деятельности, дестабилизация общей социально-экономической ситуации. Неспособность государства предотвратить расхищение в процессе банкротства привлеченных кредитными организациями денег препятствует в итоге установлению уважительного отношения мирового сообщества к России и урегулированию международных связей.
Несмотря на принятие в последние годы целого ряда нормативно-правовых актов, регулирующих особенности правового регулирования несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, многие теоретические и практические вопросы, возникающие в этой сфере, остаются неразрешенными, законодательные нормы — нечеткими и несогласованными, а существенные особенности правовой природы этого вида должников — неучтенными. Актуальность темы исследования подтверждается разработкой Государственной Думой изменений и дополнений к Федеральному закону «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»2 (далее — Закон о банкротстве кредитных организаций).
Развитию законодательства о банкротстве юридических лиц уделялось большое внимание представителями как дореволюционной, так и совре-
1 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 1. С. 11; 2002. № 4. С. 24; 2003. № 4. С. 29.
2 Проект Федерального закона № 214856-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 1-м чтении 18 декабря 2002 г.
менной правовой мысли. В области правового регулирования банкротства защищены диссертации А.Б. Агеевым, А.А. Дубинчиным, Е.Е. Еньковой, Ю.П. Свит, В.В. Степановым, М. В. Телюкиной, В.Н. Ткачевым и др. В то же время институту несостоятельности кредитных организаций на протяжении всего его существования в отечественном праве уделялось мало внимания. Освещение рассматриваемого института либо затрагивает отдельные общие аспекты 1, либо ее уголовно-правовой, арбитражно-процессуальный, финансово-экономический аспекты 2. Практика предупреждения несостоятельности кредитных организаций и процедур их банкротства также недостаточно анализировалась и обобщалась. По отдельно взятым вопросам опубликовано незначительное количество научно-практических работ такими правоведами, как С.А. Голубев, В.В. Зайцева, Н.Г. Лившиц, И.С. Михайленко, С.В. Сарбаш, М.В. Телюкина и др. Среди попыток наиболее глубокого освещения исследуемой темы необходимо отметить работы Г.А. Тосуняна и А.Ю. Викулина, К.Т. Трофимова.
В мировой практике законодательство о банкротстве изначально развивалось по двум принципиально различным направлениям. Одно из них основывалось на принципах британской модели, которая рассматривала банкротство как способ возврата долгов кредитором, что сопровождалось ликвидацией должника-банкрота. Иное начало было заложено в американской модели. Основная цель законодательства здесь состоит в том, чтобы реабилитировать компанию, восстановить ее платежеспособность. Однако в современных условиях в законодательстве развитых рыночных стран прослеживается линия на сближение, совмещение приведенных начал 3.
Российское законодательство о банкротстве и правоприменительная практика находятся только в стадии становления, что порождает многочисленные проблемы и коллизии, и обусловлено рядом причин.
1. Законодательство о банкротстве предстало абстрактной моделью, которая привнесена как бы извне, не будучи продуктом конкретных условий российского рыночного хозяйства, правоприменительной практики.
1 Зайцева В.В. Правовые проблемы конкурсного производства в процессе банкротства банков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Михайленко И.С. Правовые проблемы предупреждения банкротства кредитных организаций: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Суворов А.В. Банкротство кредитных организаций: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Федоренко Н.В. Особенности правового регулирования отношений в сфере реорганизации и ликвидации банков: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.
2 Зубенко А.В. Механизм банкротства кредитных организаций: мировой опыт и российская практика: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2000; Лунтовский Г.К. Финансовое оздоровление российских коммерческих банков: Дис. ... канд. экон. наук. М., 1998; Федоров С.И. Некоторые проблемы рассмотрения арбитражными судами дел о несостоятельности (банкротстве): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
3 См.: Власов В. Если предприятие — банкрот // Законность. 1999. № 11.
Вследствие этого обновление такого законодательства после его интеграции с хозяйственной практикой стало неизбежной и первоочередной задачей, о чем свидетельствует Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»1 (далее — Закон о банкротстве 2002 г.).
2. Первоначальное накопление капитала новыми частными собственниками, распределение и перераспределение приватизированной собственности существенно влияют на механизмы действия законодательства о банкротстве. А это не в полной мере учтено в нем.
3. Применение процедур банкротства предполагает существенное вторжение в производственно-хозяйственную, финансовую и иную деятельность организации с целью принятия правильного решения. Сложность этой сферы деятельности требует исключительно грамотного и квалифицированного подхода. Подобного наработанного десятилетиями (а то и столетиями) опыта мы не имеем. Поэтому и приходится сталкиваться с такими ситуациями, когда суд принимает решение о признании должника несостоятельным и ликвидации банка, хотя мог и должен был применить функции восстановления деятельности или наоборот.
Эти обстоятельства вызвали необходимость законодательного урегулирования вопросов, связанных с антикризисным управлением, то есть с возможностью предупреждения банкротства, а также с проведением процедур банкротства, направленных на удовлетворение требований кредиторов. Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» был принят 25 декабря 1999 г., он заложил основу таких понятий, как признаки банкротства кредитных организаций, меры по предупреждению банкротства и других.
Несмотря на то, что в последнее время появились работы, посвященные указанной проблеме (в частности Л.П. Белых, А.П. Белякова, В.С. Львова, Т.В. Тазихиной, Г.К. Таля и др.), нельзя считать, что эта тема разработана достаточно полно.
Но следует согласиться с точкой зрения Г.А. Тосуняна, что «целью законодательства о банкротстве кредитных организаций является достижение равновесия в соблюдении интересов кредиторов и кредитной организации в процессе производства по делу о несостоятельности»2.
Достичь этой цели довольно трудно в силу самой природы несостоятельности: с одной стороны, у несостоятельного банка не имеется в наличии достаточного количества средств для удовлетворения требований всех кредиторов, что порождает естественное желание последних разделить
1 См.: Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Рос. газ. 2002. 2 нояб.
2 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю. Несостоятельность (банкротство) кредитных организаций. М.: Дело, 2002. С. 17.
имеющиеся средства как можно раньше; с другой стороны, необходимо продолжать осуществление коммерческим банком банковской деятельности, если это будет способствовать его выходу из проблемного состояния. Возникает парадоксальная ситуация, обусловленная противоречивыми тенденциями, что порождает значительные юридические и практические проблемы. Возможным решением возникшей задачи является внесение изменений в законодательство, суть которых тезисно можно было бы сформулировать следующим образом:
1. Необходимо внести изменения в Закон о несостоятельности кредитных организаций, обязав Банк России, когда он сам является заявителем по делу о банкротстве банка, одновременно с заявлением представлять кандидатуру арбитражного управляющего, удовлетворяющего требованиям законодательства, включая наличие аттестата. Данное предложение фактически учтено при разработке и принятии Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»1 (далее — Закон о банкротстве кредитных организаций). В соответствии с ним ст. 50.11 Закона о банкротстве кредитных организаций дополнена п. 2, где, в частности, указывается: «В случае направления Банком России в арбитражный суд заявления о признании кредитной организации банкротом Банк России в течение 15 дней со дня принятия указанного заявления арбитражным судом обязан представить в арбитражный суд кандидатуру для назначения арбитражным управляющим».
2. Необходимо отказаться от практики выдачи кандидатам в арбитражные управляющие именных аттестатов Банка России, когда в них указывается наименование конкретного коммерческого банка и предполагается, что лицо не может быть назначено арбитражным управляющим в какую-либо кредитную организацию, кроме поименованной в аттестате. Предпочтительнее выдавать аттестаты арбитражного управляющего при банкротстве определенной категории банков, подобно трем категориям лицензий Финансовой службы России по финансовому оздоровлению 2, различающимся по видам должников. Это позволит ускорить процедуру банкротства мелких и средних банков и уменьшить нагрузку на подразделения Центрального банка, занимающиеся аттестацией арбитражных управляющих. Срок действия таких аттестатов обязан составлять не шесть месяцев, а год и более. Практику выдачи индивидуальных аттестатов следует сохранить только в отношении отдельных крупных банков, определив критерии, позво-
1 Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // Российская газета 2002. 2 нояб.
2 См.: Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», функции ФСФО РФ переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.
ляющие отнести ту или иную кредитную организацию к таким банкам. Аттестаты, выдаваемые в отношении остальных банков, среди которых имеются организации с относительно небольшим количеством кредиторов или же лица, подпадающие под признаки отсутствующих должников, носить именной характер не должны. Подобные банки не требуют индивидуального подхода.
Необходимо подчеркнуть, речь может идти лишь о том, насколько действующий порядок аттестации целесообразен. Необходимость аттестации — не единственная причина, влекущая нарушение сроков рассмотрения дел о несостоятельности кредитных организаций, однако она может способствовать такому нарушению именно при банкротстве средних и мелких банков, которым не всегда уделяется достаточно внимания. Полностью исключать аттестацию управляющих Центрального банка не следует ввиду специфики арбитражного управления кредитными организациями.
3. Требуется единообразное и четкое решение проблемы исчисления обязательств коммерческого банка, выраженных в иностранной валюте, либо путем внесения изменений в законодательство, либо путем разъяснений ВАС РФ. Необходимо однозначно определить по курсу, на какую дату следует переводить в рубли обязательства в иностранной валюте для целей расчетов с кредиторами, а на какую — для целей определения количества голосов, принадлежащих тому или иному кредитору на первом собрании. По поводу же валютных вкладов физических лиц необходима выработка совместной позиции Высшего Арбитражного и Верховного Судов по вопросу, можно ли в актах судов общей юрисдикции о взыскании банковских вкладов указывать сумму долга в иностранной валюте, пусть даже с оговоркой, что выплачиваться она должна все равно в рублях по курсу Банка России на определенную дату.
Изменения, которые внесены в Закон «О банках и банковской деятельности» 17 мая 2002 г., 30 июня, 8 и 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2 ноября, 29 и 30 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г., данную проблему не решают. В отношении обязательств банка, выраженных в иностранной валюте, он почти дословно повторяет прежнюю редакцию ст. 20 Закона «О банках и банковской деятельности»1. Данные обязательства и впредь предлагается «учитывать» в рублях по курсу Банка России на дату отзыва лицензии. Курс, по которому их следует оплачивать, не указывается, как и в действующей редакции Закона о банках. Следовательно, сохраняются все проблемы, связанные с обязательствами банков в иностранной валюте.
1 Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от 29 декабря 2006 г.).
4. Изменению следует подвергнуть законодательство таким образом, чтобы сократить период между отзывом у банка лицензии, началом процедуры банкротства и расчетами с вкладчиками — физическими лицами. Существуют два варианта преодоления этой проблемы. Первый состоит в том, чтобы разрешить конкурсному управляющему производить расчеты с этой группой кредиторов еще до того, как конкурсная масса сформирована полностью: конкурсный управляющий при накоплении на его счете средств, составляющих определенную долю от общего размера требований кредиторов первой очереди, вправе начать погашение их требований. Для этого кредитору необходимо согласиться на получение сначала только части причитающейся ему суммы. Естественно, что по мере поступления дальнейших средств выплаты кредиторов первой очереди будут продолжены.
Второй вариант состоит в создании коллективной системы гарантирования банковских вкладов на определенную сумму. И именно этот вариант поддерживается судьями 1.
5. Не раз высказывалось предложение о создании специализированного суда для рассмотрения дел о несостоятельности в связи с большой загруженностью тех составов, которые специализируются на делах о несостоятельности (по крайней мере, в Москве)2. Это связано как с особой сложностью данной категории дел, длительностью производства по ним, так и с тем, что такие дела рассматриваются в соответствии с АПК РФ 3 коллегиально. Создание такого суда неизбежно повлечет за собой выделение необходимого числа судей, работников аппарата, технического персонала, помещений с учетом реального положения дел, сосредоточения внимания руководства специализированного суда исключительно на проблемах, связанных с банкротством. Кроме того, узкая специализация позволит повысить уровень профессионализма судейских составов при рассмотрении дел о банкротстве, что непременно улучшит качество работы суда и снизит вероятность принятия необоснованных решений по делу, в связи с чем сократится число жалоб и протестов на решения суда.
Сразу следует отметить, что предложение о создании специализированных судов для рассмотрения дел о банкротстве поддерживается не всеми. Отрицательными последствиями образования еще одной вертикальной структуры является рост государственного аппарата и расходов федерального бюджета. Однако, чтобы производство по делам о банкротстве эффективно осуществлялось в рамках общей системы арбитражных судов,
1 Шаккум М. Гарантирование банковских вкладов. Новые подходы и решения // Банковское дело в Москве. 2000. № 11 (71).
2 Козлова Н. Тяжела ты, судейская мантия // Российская газета. 2001. 4 апр.
3 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
последние должны обладать материально-техническими ресурсами и числом судей, достаточными для равномерного распределения нагрузки по таким делам. Это, в свою очередь, приведет к более тщательному рассмотрению каждого отдельного дела о банкротстве и, как следствие, соблюдению процессуальных и материальных прав лиц, участвующих в деле и арбитражном процессе. Достаточная практика арбитражных судов в области банкротства позволяет надеяться, что принятые решения будут взвешенными и обоснованными.
Таким образом, можно констатировать, что в современном российском законодательстве изменилась концепция построения процесса банкротства. Законодатель пытается решить ряд сложных как теоретических, так и практических проблем данного правового института, создать справедливый баланс публичных и частных интересов, обеспечить соблюдение прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле о несостоятельности. Но, устраняя одни проблемы, законодатель, как мы видим, одновременно порождает другие. Это лишний раз подтверждает актуальность комплексных исследований вопросов правового регулирования отношений с участием кредитных организаций и, в частности, проблем их несостоятельности.
