CC BY
45
С.Е. Чаннов
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
В статье рассматривается современное состояние законодательства о противодействия коррупции в России. На конкретных примерах автор демонстрирует, что увеличение объема и количества антикоррупционных нормативных актов зачастую сопровождается ухудшением их качества, в том числе с точки зрения юридической техники, что негативно сказывается на противодействии коррупции.
Ключевые слова: коррупция; противодействие коррупции; государственная и муниципальная служба; запрет на получение подарков; должностное положение; официальные мероприятия.
S.E. Channov
SOME ISSUES OF DEVELOPMENT OF THE LEGISLATION ON COMBATING CORRUPTION
The article discusses the current state of the law on counteraction to corruption in Russia. Using concrete examples, the author demonstrates that the increase in the volume and number of anti-corruption legislation is often accompanied by the deterioration of their quality, including from the point of view of legal technique, which has a negative impact on combating corruption.
Keywords: corruption; combating corruption; State and municipal service; ban on receiving gifts; the official position; official events.
Противодействие коррупции остается одной из важнейших задач Российского государства. Об это свидетельствует, в частности, принятие очередного Национального плана противодействия коррупции на 2014-2015 годы1. Указанный план предусматривает целый ряд мероприятий в этой сфере и в т.ч. принятие очередного пакета антикоррупционных документов. Не отрицая важность этого процесса, отметим, что, на наш взгляд, развитие законодательства о противодействии коррупции в последние годы характеризуется, с одной стороны, существенным увеличением объема, с другой - стремительным ухудшением его качества. Определенные вопросы в этом плане (причем и с точки зрения юридической техники) вызывал и сам базовый Федеральный закон «О противодействии коррупции»2. Однако многие документы, принятые в развитие его положение, страдают еще большим количеством нечетких, неопределенных норм, а нередко и откровенных лазеек. Это, в частности, можно было сказать о Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (в ред. от 28 июня 2013 г.)3 и в еще большей степени о Федеральном законе от 3 декабря 2012 г. № 230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»4. Последний законодательный акт, принятый в свое время с большой помпой, на практике из-за многочисленных системных недостатков почти не при-меняется5, в частности, не работают заложенные в нем механизмы обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы.
© Чаннов Сергей Евгеньевич, 2014
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой служебного и трудового права (Поволж-52 ский институт управления им. П.А Столыпина РАНХиГС); e-mail: [email protected]
С нашей точки зрения, не будет способствовать решению вопросов противодействия коррупции в государственных и муниципальных структурах, а, напротив, породит ряд новых проблем, и утвержденное относительно недавно Постановлением Правительства РФ от 9 января 2014 г. № 10 Типовое положение о сообщении отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, порядок сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации (далее - Положение).
Начать можно с самих содержащихся в Положении во исполнение поручений президентского указа определений понятий «подарок, полученный в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями», и «получение подарка в связи с должностным положением или в связи с исполнением служебных (должностных) обязанностей».
В соответствии с Положением «подарок, полученный в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями», - это подарок, полученный лицом, замещающим государственную (муниципальную) должность, служащим, работником от физических (юридических) лиц, которые осуществляют дарение исходя из должностного положения одаряемого или исполнения им служебных (должностных) обязанностей, за исключением канцелярских принадлежностей, которые в рамках протокольных мероприятий, служебных командировок и других официальных мероприятий предоставлены каждому участнику указанных мероприятий в целях исполнения им своих служебных (должностных) обязанностей, цветов и ценных подарков, которые вручены в качестве поощрения (награды). ш
Данная формулировка несколько затуманивает, казалось бы, ясную ситуацию н получения подарка в связи с официальными мероприятиями. Присмотревшись С
а
к ней повнимательнее, можно заметить, что таковым подарком предлагается т
о
признавать любой подарок, полученный работником от физических (юридиче- к ских) лиц, которые осуществляют дарение исходя из должностного положения о' одаряемого или исполнения им служебных (должностных) обязанностей. То есть | в самом определении напрямую взаимоувязывание получения подарка с какими- в
либо мероприятиями не произведено, за исключением оговорки о получении в нн
о
рамках таких мероприятий канцелярских принадлежностей, цветов и ценных Ю подарков в качестве поощрений либо наград. |
«Получение подарка в связи с должностным положением или в связи с испол- С
к
нением служебных (должностных) обязанностей» определяется в Положении как а
получение лицом, замещающим государственную (муниципальную) должность, |
служащим, работником лично или через посредника от физических (юриди- и
ческих) лиц подарка в рамках осуществления деятельности, предусмотренной №
должностным регламентом (должностной инструкцией), а также в связи с ис- 99
полнением служебных (должностных) обязанностей в случаях, установленных 22
федеральными законами и иными нормативными актами, раскрывающими 4 особенности правового положения и специфику профессиональной служебной и трудовой деятельности указанных лиц.
Данное определение в отличие от рассмотренного лишено, с нашей точки зрения, таких системных недостатков, однако лишь по той причине, что оно, собственно, ничего не устанавливает. Выделенную его основную мысль можно
обозначить следующим образом: лицо признается получившим подарок в связи с 53
должностным положением или в связи с исполнением служебных (должностных) обязанностей, тогда, когда оно его получает в рамках выполнения своих служебных (должностных) обязанностей. Вряд ли такой тезис может быть подвергнут критике, и также вряд ли он может хоть в чем-то помочь правоприменителям для определения случаев нарушения лицами, на которых распространяется действие Положения, обязанностей, связанных с получением ими подарков.
Между тем проблема определения того факта, что должностное лицо получило подарок именно в связи с должностным положением или в связи с исполнением служебных (должностных) обязанностей является применительно к рассматриваемому запрету, пожалуй, самой острой. Именно она приводит к тому, что в реальной практике наказать чиновника за принятие такого подарка (в случае, если отсутствует либо не доказан состав преступления, предусмотренный ст. 290 УК РФ «Получение взятки») практически невозможно, ибо дарители, как правило, не делают на таких подарках надписи типа «в связи с Вашим должностным положением», и одаряемый всегда может заявить, что получил подарок в силу давних и бескорыстных дружеских отношений с первыми. Иллюстративным в этом плане является пример с заместителем Председателя Правительства РФ Д. Козаком, пресс-служба которого на запрос СМИ о происхождении носимых им наручных часов Ulysse Nardin стоимостью 15900 $ дала официальный ответ, что это подарок друга, полученным им не в связи с исполнением должностных полномочий6.
Приведя в п. 2 Положения определение подарка, полученного в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, и получения подарка в связи с должностным положением * или в связи с исполнением служебных (должностных) обязанностей, авторы не ? озаботились тем, чтобы обозначить какую-либо взаимосвязь между ними. В принципе анализ законодательства да и простая логика подсказывают, что получение | подарка в связи с официальными мероприятиями является одним из случаев по-Ï лучения подарка в связи с должностным положением или с исполнением служеб-| ных (должностных) обязанностей, поскольку в официальных мероприятиях лица, J на которых распространяется рассматриваемое Положение, выступают именно | в своем официальном качестве. Другими словами, «получение подарка в связи с | должностным положением или в связи с исполнением служебных (должностных)
s
i" обязанностей» и «получение подарка в связи с официальными мероприятиями»
° должны рассматриваться как общее и частное. В Положении об этом прямо не
I сказано (хотя и не указано обратное). В то же время при анализе последующего
| текста Положения начинает складываться впечатление, что его авторы не только не
е нашли ответа на данный вопрос, но даже над ним и не задумывались. В результате
° понять, какие обязанности возникают у лица, которому был предложен в рамках
о
° рассматриваемых ситуаций подарок, иногда весьма сложно.
го
§ Так, например, государственный служащий принял подарок от юридическо-
| го лица и, будучи законопослушным, решает в соответствии с п. 4 Положения | уведомить о его получении. Обратившись к п. 5, он выясняет, что уведомление о получении подарка в связи с должностным положением или исполнением служебных (должностных) обязанностей, составленное согласно приложению, представляется не позднее 3 рабочих дней со дня получения подарка в уполномоченное структурное подразделение (уполномоченную организацию) государственного (муниципального) органа, фонда или иной организации, в которых 54 лицо, замещающее государственную (муниципальную) должность, служащий,
работник проходят государственную (муниципальную) службу или осуществляют трудовую деятельность.
Представим теперь следующую ситуацию. Государственный гражданский служащий, являющийся инспектором государственного органа, наделенного полномочиями по контролю и надзору, завершил проверку коммерческой организации. По ее завершении он составляет акт, в котором отражается отсутствие каких-либо нарушений законодательства, и руководитель организации преподносит ему в связи с окончанием проверочных мероприятий недорогой сувенир. Руководствуясь пп. 4 и 5 Положения, служащий сувенир принимает и начинает заполнять уведомление о получении подарка (форма содержится в приложении к Положению). Достаточно быстро он добирается до строки: «Извещаю о получении (дата получения) подарка(ов) на (наименование протокольного мероприятия, служебной командировки, другого официального мероприятия, место и дата проведения). Дату в данном случае заполнить несложно. А вот как быть с наименованием протокольного мероприятия, служебной командировки, другого официального мероприятия? Проверка уже завершена (да и вообще ее вряд ли можно отнести к официальным мероприятиям в смысле Положения), подарок, допустим, преподнесен на следующий день в кабинете самого служащего. Между тем уведомление заполнить необходимо: ведь получение подарка в такой ситуации явно связано с исполнением служебных (должностных) обязанностей.
У гражданского служащего остается три варианта: 1) оставить соответствующую строку незаполненной; 2) указать в ней заведомо ложные сведения; 3) никому ничего не сообщать и надеяться, что о получении подарка никто не узнает.
Тем не менее, рассмотренная - вполне возможная на практике ситуация - возникла из-за того, что авторы Положения, как уже отмечалось, не разграничили, а по сути и отождествили «получение подарка в связи с должностным положением или в связи с исполнением служебных (должностных) обязанностей» и «получение подарка в связи с официальными мероприятиями».
Указанные недостатки, как представляется (вкупе с нерешенными в Положении более общими проблемами коллизий в законодательстве, регулирующем принятие подарков государственными и муниципальными служащими) на практике приведут к тому, что рассматриваемое Положение, как и многие другие антикоррупционные документы, применяться будет далеко не всегда. И это при том, что в Положении в принципе содержится ряд давно необходимых норм, в частности об оценке подарков, их выкупе и т.п. Однако создать документ, действительно полезный для кадровых служб различных государственных и муниципальных структур, его авторам за достаточно большой срок (Положение утверждено Правительством РФ с опозданием почти на полтора года от плана) так и не удалось.
1 См.: Указ Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014-2015 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 15, ст. 1729.
2 Об этих проблемах см., например: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Антикоррупционные барьеры на государственной и муниципальной службе: проблемные аспекты нового закона // Государство и право. 2010. № 3. С. 13-23; Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность за нарушения антикоррупционного законодательства // Кадровик. 2009. № 8. С. 49-54.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48, ст. 6730; 2013. № 26, ст. 3207.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 50, ч. 1, ст. 6953.
5 Подробнее об этом см.: Чаннов С.Е. Закон о контроле за расходами чиновников: вопросы эффективности // Государственный аудит. Право. Экономика. 2013. № 2. С. 102-108.
6 См.: Губский А., Резник И., Говорун Ю. Крупным планом: Часовые родины // Ведомости. 2009. 26 окт.
