CC BY
79УДК 343 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10284
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОВЕДЕНИЯ
ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
Ольга Вячеславовна СМИРНОВА, профессор кафедры прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и административном судопроизводстве и арбитражном процессе Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность,
правозащитная и правоохранительная деятельность
Аннотация. Статья посвящена некоторым проблемным вопросам, возникающим у прокуроров при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В частности, при определении такого коррупциогенного фактора, как юридико-лингвистическая неопределенность.
Ключевые слова: прокурор, коррупциогенный фактор, антикоррупционная экспертиза, методика проведения антикоррупционной экспертизы, юридико-лингвистическая неопределенность.
Annotation. The article is dedicated to some problematic issues that arise with prosecutors in carrying out anti-corruption expertise of regulatory legal acts. In particular, in determining such a corruption-related factor as legal and linguistic uncertainty.
Keywords: attorney, corruption-related factor, anti-corruption expertise, methodology for conducting anticorruption expertise, legal and linguistic uncertainty.
Коррупцию часто характеризуют как одну из угроз национальной безопасности.
Международно-правовой основой института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов можно считать положение ч. 3 ст. 5 Конвенции ООН против коррупции, в соответствии с которым каждое государство-участник должно стремиться периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней1.
Меры по профилактике этого негативного явления в Российской Федерации выдвигаются в разряд первостепенных.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 в ст. 6 наряду с другими мерами по профилактике коррупции называет проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов.
Полномочием по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов прокуроры были наделены в июле 2009 г., когда был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-Ф3.
Целью антикоррупционной экспертизы является выявление дефектов норм в нормативных правовых актах и их последующее устранение.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
Следует отметить, что на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2010 г. Д.А. Медведев, занимавший в то время пост Президента Российской Федерации, отметил, что «важно продолжить... экспертизу, которую мы не так давно ввели — экспертизу на коррупциогенную составляющую в нормативных актах. Ее эффективность очевидна. эта работа прокуратуры абсолютно востребована»2.
Антикоррупционная экспертиза проводится прокурорами в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов3 (далее — Методика).
Правоприменители отмечают определенные недостатки данной Методики, которая не содержит правил, методов, приемов обнаружения кор-рупциогенных факторов.
В ней только указано, что она применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Как справедливо отмечает Е.Р. Россинская, «для каждого рода антикоррупционных экспертиз должно быть создано свое методическое обеспечение, а затем и экспертные методики. Имеющаяся общая Методика пока дает только основные направления, цели и задачи экспер-тизы»4 .
Иными словами, существующая Методика далека от тех критериев, которым она должна удовлетворять как инструмент экспертной деятельности.
В ней к числу коррупциогенных факторов, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, отнесена юридико-лингвистическая неопределенность, когда в тексте нормативного правового акта (проекта) употребляются неустоявшиеся, двусмысленные термины и категории оценочного характера.
При проведении антикоррупционной экспертизы возникает вопрос о том, что следует понимать под неустоявшимися, двусмысленными терминами и категориями оценочного характера?
Отсутствие в Методике соответствующих стандартизированных критериев, ориентирующих экспертов на поиск конкретного вида юри-дико-лингвистической неопределенности в тек-
сте нормативного правового акта, существенно затрудняет его обнаружение.
Методика не содержит суждений о том, каким критерием следует руководствоваться эксперту при отнесении того или иного дефекта нормы к тому или иному виду юридико-лингви-стической неопределенности, поскольку данные понятия на сегодняшний день носят оценочный характер.
С учетом имеющихся теоретических суждений в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и практики ее осуществления мы предприняли попытку восполнения пробела методического обеспечения выявления такого коррупциогенно-го фактора, как юридико-лингвистическая неопределенность.
В отсутствие в Методике единых критериев оценки юридико-лингвистической неопределенности хотелось бы обратить внимание правоприменителей на имеющуюся в настоящее время практику установления данного корруп-циогенного фактора.
Небезынтересно в связи с этим обратить внимание на предложения отечественных специалистов, высказывающих свое мнение по формированию рекомендаций с целью выявления в тексте нормативного правового акта юридико-лин-гвистической неопределенности.
Так, Н.П. Алешкова предлагает понимать под неустоявшимися терминами такие, которые не имеют широкого использования в правоприменительной деятельности в силу отсутствия официального толкования или четкого нормативного закрепления общепринятой формулировки (чаще всего это научные категории, не введенные пока в общественный оборот, например, «официальная дата правового акта», «нормативные договоры» и др.).
Под двусмысленными предлагается понимать термины, имеющие в правоприменительной деятельности две и более одновременно используемые формулировки, закрепленные в разных нормативных актах с разным объемом содержания (например, термин «члены семьи» в семейном и жилищном праве) либо термины, используемые в одном правовом акте с разным объемом содержания.
В свою очередь, под категориями оценочного характера подразумеваются неясные, неопределенные формулы, не имеющие четких границ своего содержания и ориентированные на их субъективное восприятие и оценку со стороны субъектов правоприменения (использование та-
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
ких формулировок, как «разумный срок», «эффективность деятельности», «своевременно», «в случае необходимости» и т.п.)5.
В тексте нормативного правового акта также могут встречаться словосочетания следующего порядка:
■ «в случае необходимости», «ненадлежащим образом», «при наличии достаточных оснований» — без пояснения достаточности таких оснований;
■ «согласно установленному порядку (или регламенту)» при его отсутствии;
■ «кадры высокой квалификации», в «исключительных случаях» — при отсутствии их перечня и раскрытия содержания;
■ «серьезный служебный проступок», «обладает иными полномочиями», «рассматривает отдельные вопросы», «значительные повреждения», «причинение существенного вреда» — при отсутствии соответствующего перечня и раскрытия содержания, без перечисления (содержательного описания) их объективных характеристик и др.6.
Следует подчеркнуть, что использование в тексте нормативного правового акта многовариантных по смысловому значению суждений не способствует качеству документа, вследствие чего в правоприменении возможны определенные коррупционные риски.
Выявленные практикой проведения антикоррупционной экспертизы недостатки Методики, связанные с определением коррупциоген-ных факторов, в правоприменении способствуют тому, что двусмысленность, неоднозначность толкования термина, какого-либо положения нормативного правового акта приводят к субъективному их восприятию и оценке со стороны субъектов правоприменения, способствуя широте дискреционных полномочий государственного органа, органа местного самоуправления (их должностных лиц), что, в свою очередь, обусловливает проявление коррупционных рисков.
В связи с этим насущной потребностью, продиктованной практикой правоприменения положений Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов, является необходимость разработки определенных критериев как в области юридической техники, так и юридической лингвистики, с целью эффективного методического обеспечения ее проведения.
1 Конвенция ООН против коррупции (принята в Нью-Йорке 31.10.2003 г. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ) // http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ corruption.shtml
2 http://mydocx.ru/2-115010.html
3 Утверждена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96.
4 Российская Е.Р. Правовые и методологические проблемы антикоррупционной экспертизы // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. М., 2010.
5 Аяешкова Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики // http://topuch.ru/antikorrupcionnaya-ekspertiza-normativnih-pravovih-aktov-i-ih/index.html
6 http://e-notabene.ru/al/article_12055.html
Библиографический список
1. Конвенция ООН против коррупции (принята в Нью-Йорке 31.10.2003 г. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ) // http:// www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/ corruption.shtml
2. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
3. Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ // СПС «Консультант Плюс»
4. Алешкова Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и практики // http:// topuch.ru/antikorrupcionnaya-ekspertiza-normativnih-pravovih-aktov-i-ih/index.html
5. Российская Е.Р. Правовые и методологические проблемы антикоррупционной экспертизы // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов. М., 2010.
ЗАКОН И ПРАВО • 12-2018
