CC BY
157УДК 349.4 (477)
Т. В. Лисовая,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет “ Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого ”, г. Харьков
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
Статья посвящена комплексному анализу актуальных вопросов правового обеспечения управления в сфере использования и охраны земель в условиях современной земельной реформы. Всесторонне обосновывется необходимость как усовершенствования действующих нормативно-правовых актов, так и разработки и принятия новых с целью эффективного использования земельных ресурсов.
Ключевые слова: управление, земельная реформа, функции управления, Государственный земельный кадастр, землеустройство, землеустроительная документациия.
Реализация современной земельной реформы в Украине требует новых форм и методов государственного регулирования земельных отношений. Решение проблемы внедрения современного стабильного землепользования зависит от усиления действенности государственного управления в сфере использования и охраны земель, что порождает сегодня вопросы, требующие безотлагательного разрешения.
Проблема правового обеспечения управления в этой области рассматривалась в работах таких ученых, как Д. В. Бусуёк, Е. А. Галиновская, Д. С. Добряк, О. С. Дорош, Е. Б. Кондратец, А. Г. Мартин, А. М. Мирошниченко [См.: 2; 3; 5 - 7; 9 - 11] и др. Однако большинство этих публикаций касается освещения лишь отдельных её вопросов; комплексного же её анализа фактически не существует.
Цель данной статьи - углубленное изучение спектра вопросов правового регулирования использования и охраны земель, а также разработка предложений относительно их решения.
Рыночное реформирование выявило значительные противоречия в развитии земельных отношений, вызванные монополией исключительной государственной собственности на землю. Это обусловило необходимость их коренных изменений путем проведения земельной реформы, что требует новых форм их государственного регламентирования, иной формулировки понятия и содержания распоряжения и управления землей. В условиях ликвидации названной монополии роль государственного руководства земельным фондом становятся все более актуальной, что объясняется: (а) несовершенством
государственного управления земельными отношениями, (б) неразвитостью автоматизированной системы ведения Государственного земельного кадастра, (в) отсутствием соответствующего механизма экономического стимулирования использования и охраны земель. Важное значение приобретает установление пределов государственного вмешательства в упорядочивание отношений собственности на землю.
Сложная ситуация вызвана тем, что в Украине недостает комплексного подхода к развитию земельного законодательства, последовательности относительно финансирования мероприятий по землеустройству, государственной системы регистрации вещных прав на недвижимое имущество и на их ограничение. Стоит акцентировать внимание на том, что стремительное развитие рыночной экономики и дальнейшее реформирование земельных отношений обусловливают особую роль Государственного агентства земельных ресурсов Украины как специально уполномоченного органа исполнительной власти по вопросам землепользования, касающихся социально-экономического развития государства. Современная институциональная структура государственного управления этими ресурсами характеризуется нечеткостью ведомственных обязанностей и широким кругом ответственных за принятые решения. К тому же функции управления землями государственной собственности в данное время распылены между государственными органами по вопросам земельных ресурсов, органами государственной исполнительной власти и органами местного самоуправления, что приводит к многочисленным нарушениям земельного законодательства, а также к понижению уровня эффективности использования этих земель. Совершенно не способствует стабилизации отношений в этой сфере и нынешняя тенденция относительно реорганизации Государственного комитета Украины по земельным ресурсам в Государственное агентство земельных ресурсов Украины, а последнего - в Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, и -наконец - снова же в Государственное агентство земельных ресурсов Украины.
Остается неразрешенной и потребность размежевания земель государственной и коммунальной собственности, причинами торможения которого является нехватка не только материальных ресурсов, но и, как замечает А. М. Мирошниченко, соответствующих стимулов [11, с. 58]. До проведения этой процедуры полномочия по распоряжению землями (кроме переданных в частную собственность) в пределах населенных пунктов осуществляют городские, сельские и поселковые советы, не всегда компетентная деятельность которых объединена с невыполнением определенных мероприятий по установлению границ населенных пунктов, с денежной оценкой и инвентаризацией земель, что влечет за собой многочисленные нарушения земельного законодательства и вызывает негативные экологические последствия. Распоряжение земельными участками государственной собственности различными органами, не образующими единой системы, никак не способствует комплексности и системности управления земельными ресурсами. А вот предоставление таких полномочий специально уполномоченному органу исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов позволит поднять профессиональный уровень принимающихся решений, повысить ответственность за их содержание, сократить срок разрешения назревших проблем и обеспечить компетентность управления землей в целом.
В нынешних условиях землеустроительные работы фактически сведены исключительно к разработке проектов отвода земельных участков и подготовки документов, удостоверяющих права на них. Как отмечают специалисты, речь идет о самых примитивных видах землеустроительной документации, которой сопровождаются процедуры предоставления и изъятия земельных участков, оформления правоустанавливающих бумаг на них и др. [9, с.15]. Главной причиной указанного следует считать в первую очередь недостаток надлежащего государственного внимания к землеустройству, его роли и значению для обеспечения устойчивого развития территорий, ограниченность государственного финансирования мероприятий по землеустройству. Ведь именно от последнего зависят: (а) формирование структуры административно-территориального устройства, (б) сохранение и охрана земель и (в) обеспечение отраслей экономики земельными ресурсами. Именно землеустройство является основным элементом управления земельными ресурсами государства, реальным механизмом в сфере надлежащего регулирования земельных отношений [14, с. 11]. Его проекты, касающиеся эколого-экономического обоснования севооборота и упорядочения угодий, должны: (а) обеспечить рациональное и эффективное использование последних, (б) создать условия для повышения производительности труда на них, (в) решить вопрос приостановки эрозийных процессов, (г) определить площади земель, пользование которыми является экономически неэффективным и экологически опасным.
Возникает острая необходимость в ближайшее время подготовить проект Общегосударственной программы использования и охраны земель как одного из мероприятий землеустройства, цель которой -определение состава и объемов первоочередных и перспективных мер в сфере использования и охраны земель, а также объемов и источников ресурсного обеспечения их реализации. Такая программа позволит пересмотреть существующую структуру земельных угодий: во-первых, из пахотных площадей будут исключены деградированные и малопроизводительные земли; во-вторых будет уделено внимание необходимости увеличения площади несельскохозяйственных категорий земель для природоохранного и лесохозяйственного назначения, а также для градостроения и развития промышленности. По мнению некоторых специалистов, необходимым является завершение формирования единой землеустроительной службы, которая не только осуществляла бы ведение кадастра и реестра земель, планирование территорий и землеустройство, но и формировала государственную политику управления земельными ресурсами, а также земельными отношениями в целом [15, с. 8, 9].
По данным директора Департамента землеустройства и земель сельскохозяйственного назначения, в Украине насчитывается 20805 населенных пунктов, в 16675 из которых по состоянию на 1 июля в 2010 г. установлены границы, что представляет 56 % от их общего числа [8, с. 5]. Основные проблемы возникают по причине того, что не существует ни закона “Об административно-территориальном устройстве”, ни генеральных планов населенных пунктов. Среди большинства правоведов есть мнение, что установление границ административно-территориальных образований следует не удостоверять государственными актами, а фиксировать в земельно-кадастровой документации [11, с. 60].
На сегодняшний день позитивные сдвиги относительно внедрения Автоматизированной системы ведения централизованного Государственного земельного кадастра (дальше - АС ДЗК) уже состоялись. Этой системой предусматриваются различные уровни доступа к информации отдельных категорий пользователей. В рамках проекта Мирового банка планируется воплотить ее в жизнь до 2012 г. Уже начались работы по корректировке и разработке индексно-кадастровых карт. Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 декабря в 2010 г. был утвержден Порядок составления и утверждения индексных кадастровых карт (планов) и кадастровых планов земельных участков, требования к их оформлению [12; 2010. - № 94. - Ст. 3347].
Вступление в силу с 1 января в 2011 г. постановлений Кабинета Министров Украины от 9 сентября 2009 г., № 1021 “Об утверждении порядков ведения Поземельной книги и Книги записей о государственной регистрации актов на право собственности на земельный участок и на право постоянного пользования земельным участком, договоров аренды земли” [12; 2009. - № 75. - Ст. 2557], и от 18 августа 2010 г., № 749
“Об утверждении Временного порядка присвоения кадастрового номера земельному участку” [12; 2010. - № 65. - Ст. 2263] должно способствовать внедрению так называемого “принципа единого окна” при присвоении кадастрового номера земельному участку, его регистрации и выдаче документов, удостоверяющих права на него, а также регистрации ограничений (обременений) относительно его использования. Конечным этапом создания АС ДЗК, по словам представителей Департамента государственного земельного кадастра Государственного комитета по земельным ресурсам (в настоящее время - агентства), будет обеспечение защиты информации от несанкционированного вмешательства [1, с. 17].
С принятием 7 июля в 2011 г. Закона Украины “О государственном земельном кадастре”, который можно считать основой развития земельных отношений, получило определенный толчок усовершенствование системы управления земельными ресурсами [12; 2011. - № 60. - Ст. 2405]. Следует отметить, что длительное время Украина оставалась единственной страной на постсоветском пространстве, где не существовало подобного Закона. По словам первого заместителя Министра аграрной политики и продовольствия Украины Н. Д. Безуглого, этот Закон предусматривает упрощенную процедуру регистрации земельного участка физическими и юридическими лицами в течение 14 рабочих дней с момента предоставления всех необходимых документов [4, с. 4]. К тому же в нем отражены несколько важных социальных аспектов, он содержит нормы относительно обязательного отображения информации Государственного земельного кадастра в сети Интернет и свободного доступа к нему. В то же время, по убеждению С. М. Тимченко - председателя Государственного агентства земельных ресурсов Украины, недавно принятый Закон имеет 2 существенных недостатка [13, с. 4]: во-первых, речь идет о существовании собственного кадастра г. Киева, который, в отличие от прозрачного общеукраинского, является абсолютно закрытым; во-вторых в нем говорится о регистрации органами Министерства юстиции Украины вещного права на земельный участок и параллельно о выдаче ими свидетельства о собственности, что в данном случае нарушает “принцип единого окна” в данной сфере. Кроме того, из содержания указанного нормативно-правового акта остается невыясненной правовая природа платы (размер которой, к слову, в ближайшее время должен установить Кабинет Министров Украины) за предоставление сведений из кадастра, поскольку она не является ни налогом, ни сбором, что также создает условия для определенных злоупотреблений.
Опираясь на изложенное, можем сделать некоторые выводы и предложения. Основу установления правового статуса и закрепления полномочий соответствующих органов управления земельными ресурсами должен составлять углубленный анализ уровня развития общества и земельных отношений. Именно на этом основании надлежит разработать концептуальные принципы реализации государственной земельной политики. Следует обратить внимание на эффективность государственного управления и усилить контроль в области использования и охраны этих ресурсов. В условиях реформирования земельных отношений надо как можно быстрее усовершенствовать систему принципов управления в рассматриваемой сфере, что будет способствовать действенности и прозрачности последнего. С этой целью целесообразно в ближайшее время завершить формирование механизма государственного управления земельными ресурсами -землеустройства, Государственного земельного кадастра.
По нашему убеждению, Земельный кадастр в Украине должен быть только государственным, поскольку содержащиеся в нем сведения и документы являются государственным информационным ресурсом, фундаментом для регистрации права собственности на землю и недвижимость. Видится целесообразным также предотвращение дублирования полномочий государственных органов земельных ресурсов органами местного самоуправления в исследуемой области. В ближайшее время следует создать организационно-правовую основу для обеспечения полноценного оборота земельных участков. Необходимо способствовать формированию полноценного рынка земель путем скорейшего завершения разработки закона “О рынке земель”, в котором детально определить механизм купли-продажи земли, т.е. проведения торгов. Напомним, что в июле 2011 г. в Верховной Раде Украины уже был зарегистрирован этот законопроект, имеющий чрезвычайно важное значение для жителей села, председателей сельских и районных советов и всех аграриев. В ближайшее время ожидается его принятие. Подчеркнем, что данный законопроект является одним из наиболее жестких и наиболее регулируемых в Европе. Ведь в собственность землю смогут приобрести лишь 3 категории - физические лица, являющиеся гражданами Украины, фермерские хозяйства и непосредственно государство. После введения такого рынка граждане получат возможность полностью реализовать свое конституционное право на землю.
Внедрению в Украине рынка земель должна предшествовать широкомасштабная разъяснительная работа. Его регулирование (в особенности земель сельскохозяйственного назначения) должно осуществляться через систему землеустройства законодательными актами с минимальным применением подзаконных нормативных. Для эффективного использования земельных ресурсов целесообразно принять и иной закон - “О государственном земельном (ипотечном) банке”. Такое учреждение должно быть специализированным государственным банком, созданным для развития системы кредитования агропромышленного комплекса под залог недвижимого и другого имущества. Ему должно быть предоставлено исключительное право на осуществление кредитных операций под залог земель
сельскохозяйственного назначения, прав на них и ряда банковских операций относительно отчуждения и аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности. Такой банк должен функционировать в форме открытого акционерного общества, доля государства в котором составит не менее б0 %.
Остается дискуссионным и вопрос о законопроекте “О зонировании земель”, что объясняется некоторыми факторами: во-первых, зонирование земель частично урегулировано градостроительными законами; во-вторых, по убеждению правоведов, перед принятием такого закона нужно определиться, что является первичным - зонирование земель, зонирование их использования и охраны или планирование территорий. Есть смысл в ближайшее время подготовить и законопроект “О государственной инвентаризации земли”, а также разработать Государственную целевую программу развития земельных отношений в Украине до 2015 г. Есть надежда и на закон “О порядке установления и изменения границ административно-территориальных единиц”, проект которого был представлен Верховной Раде Государственным комитетом Украины по земельным ресурсам. Следует обеспечить подготовку землеустроительной документации по установлению границ населенных пунктов, районов, областей, Автономной Республики Крым, городов Киева и Севастополя.
Считаем необходимым как можно скорее закрепить на законодательном уровне форму государственного акта на право коммунальной собственности на землю, внести изменения в Закон Украины “О размежевании земель государственной и коммунальной собственности” [12; 2004. - № 28. - Ст. 1849] в отношении упрощения процесса размежевания и подготовить проект Общегосударственной программы использования и охраны земель. Целесообразно поддержать и существующую позицию правоведов-экологов относительно неотложной потребности разработки и реализации Общегосударственной программы управления землями государственной собственности [10, с. 13]. Требуют корректировки общегосударственные и региональные программы использования и охраны земель как составляющие землеустройства. Пришло также время обеспечить прозрачную регистрацию права собственности на землю, подготовку и утверждение проектов землеустройства в отношении формирования и размежевания земель государственной и коммунальной собственности.
Список литературы: 1. Автоматизована система державного земельного кадастру запрацює до 2012 року ^ Землевпоряд. вісн. - 2010. - № 3. - С. 17. 2. Бабміндра Д. І. Сучасний землеустрій - основоположний державний механізм управління в галузі використання і охорони земельних ресурсів України / Д. І. Бабміндра, Д. С. Добряк // Вісн. нац. аграр. ун-ту. - 2003. - Вин. 67. - С. 235242. 3. Бусуйок Д. В. До питання нро правове регулювання процедури здійснення державного управління у сфері використання і охорони земель / Д. В. Бусуйок // Актуальні проблеми правового регулювання аграрних, земельних, екологічних відносин і природокористування і Україні та країнах СНД (10 - 11 вер. 2010 р., м. Луцьк). - Луцьк: РВВ ЛНТУ, 2010. - С. 179 - 1В2. 4. В Україні значно спрощено процедуру реєстрації земельної ділянки // Земельне право. - 2011. - N° 7. - С. 4. 5. Галиновская Е. О развитии законодательного регулирования земельных отношений I Е. Галиновская // Хоз-во и нраво. - 2009. - № 12. - С. 30 - 35. 6. Дорош О. С. Принципи управління земельними ресурсами I О. С. Дорош // Землевпорядкування. - 2002. - № 4. - С. 58-б2. 7. Кондратець Є. Б. Проблеми приватизації земель в контексті Земельного кодексу України I Є. Б. Кондратець // Вісн. Київ. Нац. ун-ту: Юр. науки. - 2003. -Вин. 52 - 53. - С. 38 - 42. 8. Лисенко І. Наповнення бюджету - справа всіх і кожного зокрема. Дбати нро це треба щодня, вишукуючи додаткові резерви I І. Лисенко ^ Землевпоряд. вісн. - 2010. - № 9. - С. 3 - 5. 9. Мартин А. Сучасна документація із землеустрою. Які проектні рішення повинна містити вона? I А. Мартин // Землевпоряд. вісн. - 2010. - № 9. - С. 15 - 19. 10. Мартин А. Управління земельними ресурсами: пріоритетні завдання на сучасному етапі реформ I А. Мартин II Земельне право України. - 2009. - № 11. - С. 9 -1б. 11. Мірошниченко А. М. Проблемні питання правового забезпечення управління у галузі земельних відносин / А. М. Мірошниченко // Бюл. М-ва юстиції України. - 2005. - № 7. - С. 55 - бб. 12. Офіційний вісник України. 13. Тимченко С. Моє головне завдання від президента - до 1 січня 2012 року навести порядок у земельній сфері I С. Тимченко ^ Землевпоряд. вісн. - 2011. - № 7. - С. 1 - 4. 14. Третяк А. Сформульовано нову парадигму землеустрою в земельній політиці України, визначено його сутність та роль у державному регулюванні земельних відносин і управлінні земельними ресурсами I А. Третяк, О. Дорош, Н. Третяк // Землевпоряд. вісн. - 2011. - № 1. - С. 10 - 1б. 15. Шарий Г. Державне управління земельними ресурсами: стратегія і перспективи контролю та охорони земель / Г. Шарий // Землевпоряд. вісн. - 2011. - № 1. - С. 8 - 9.
ДЕЯКІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ ВИКОРИСТАННЯ Й ОХОРОНИ ЗЕМЕЛЬ
Лісова Т. В.
Статтю присвячено комплексному дослідженню актуальних питань правового регулювання управління у сфері використання й охорони земель в умовах сучасної земельної реформи. Всебічно обґрунтовується необхідність як удосконалення чинних нормативно-правових актів, так і розробки та прийняття нових з метою ефективного використання земельних ресурсів.
Ключові слова: управління, земельна реформа, функції управління, Державний земельний кадастр, землеустрій, землевпорядна документація.
SOME ISSUES OF LEGAL REGULATION OF MANAGEMENT IN SPHERE OF USE AND PROTECT OF LANDS
Lisova T. V.
The article focuses on the analysis of actual issues of legal regulation of management in sphere of use and protect of lands. The necessity of the improvement of the legislation in force and adoption of new legal rules with the purpose of effective use of land resources is thoroughly grounded in this article.
Key words: management, functions of management, organization of land exploitation, documentation of organization of land exploitation.
nocmynum e peda^um 29.10.2011 г.
