CC BY
146
УДК 656.087:347.82
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОИСКОВО-СПАСАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЛЕТОВ
С.С. ЮРЬЕВ
В статье проводится анализ основных нормативных правовых актов, регулирующих аэронавигационное обслуживание и авиационно-космический поиск и спасание. Автор приходит к выводу, что к осуществлению дежурства поисково-спасательных сил и средств в системе авиационного поиска и спасания могут привлекаться организации любых видов авиации, имеющие в наличии соответствующие воздушные суда.
Ключевые слова: поиск и спасание, аэронавигационное обслуживание, административный регламент, пользователи воздушного пространства.
Поисково-спасательное обеспечение полетов является важным элементом авиационной деятельности. Вместе с тем, в теории и на практике возникают вопросы, связанные с указанной деятельностью, в связи с чем представляется целесообразным проанализировать существующую нормативную базу.
1. Поиск и спасание при аэронавигационном обслуживании и его отличие от поиска и спасания как самостоятельного вида авиационной деятельности по Воздушному кодексу Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 69 («Обеспечение полетов воздушных судов») главы Х («Полеты воздушных судов») Воздушного кодекса Российской Федерации аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов включает в себя организацию и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание, предоставляемые «на всех этапах полета воздушных судов».
По пункту 2 названной статьи правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются Федеральными авиационными правилами.
Таким образом, поиск и спасание является составной частью аэронавигационного обслуживания и осуществляется на всех этапах полета воздушных судов. Содержание поиска и спасания закон не раскрывает.
Кроме того, регулированию отношений по поиску и спасанию посвящена специальная глава XIII («Поиск и спасание») Воздушного кодекса Российской Федерации.
Из содержания главы XIII Воздушного кодекса Российской Федерации видно, что она регулирует отношения, возникающие при поиске и спасании воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие. Данные обстоятельства отличают поиск и спасание, регулируемые главой XIII Воздушного кодекса Российской Федерации, от поиска и спасания, упомянутого в статье 69 («Обеспечение полетов воздушных судов») главы Х Воздушного кодекса Российской Федерации.
Из анализа вышеуказанных норм Воздушного кодекса Российской Федерации следует, что поиск и спасание как часть аэронавигационного обслуживания осуществляется на всех этапах полета воздушного судна, тогда как поиск и спасание как особый вид авиационной деятельности осуществляется только в случаях бедствия.
2. Правовое регулирование поиска и спасания в Административном регламенте Федеральной аэронавигационной службы по предоставлению государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации.
«Административный регламент Федеральной аэронавигационной службы по предоставлению государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного
пространства Российской Федерации», утвержденный приказом Росаэронавигации от 14 декабря 2006 г. № 100 (зарегистрировано Минюстом России 30 марта 2007 г. № 9191) содержит ряд норм, регулирующих отношения по поиску и спасанию при аэронавигационном обслуживании.1
Так, в подпункте 2 пункта 4 названного Административного регламента со ссылкой на подпункт 5 пункта 2 Федеральных авиационных правил поиска и спасания в государственной авиации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2003 г. № 65, для целей данного Административного регламента используется, в частности, понятие «авиационный поиск и спасание», определяемое как «составная часть аэронавигационного обслуживания, заключающаяся в оказании своевременной помощи пассажирам и экипажам воздушных судов при возникновении аварийных ситуаций».2 Следует иметь в виду, что Федеральные авиационные правила поиска и спасания в государственной авиации утратили силу в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2008 г. № 530, утвердившим Федеральные авиационные правила поиска и спасания в Российской Федерации.
Действующие Федеральные авиационные правила поиска и спасания в Российской Федерации не содержат понятия «авиационный поиск и спасание», в связи с чем определение данного понятия, имеющееся в указанном Административном регламенте, в настоящее время может применяться постольку, поскольку оно не противоречит иным нормативным актам.
Согласно пункту 23 данного Административного регламента «государственные услуги по аэронавигационному обслуживанию (по организации воздушного движения, радиотехническому обеспечению полетов и авиационной электросвязи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации, поиску и спасанию) предоставляются на всех этапах полета воздушного судна, а также на площади маневрирования аэродрома всем воздушным судам, совершающим в установленном порядке полеты в воздушном пространстве Российской Федерации».
Часть пятая пункта 9 данного Административного регламента при описании полномочий территориальных органов Росаэронавигации определяет, что они в части оказания государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации «организуют поиск и спасание пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие в зоне ответственности».
Согласно пункту 10 Административного регламента в предоставлении государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации участвуют ряд организаций, ранее находившихся в ведении Федеральной аэронавигационной службы, а в настоящее время находящиеся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта:
- Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации»;
- Федеральное государственное унитарное предприятие «Центр аэронавигационной информации гражданской авиации»;
- Федеральное государственное учреждение «Служба единой системы авиационнокосмического поиска и спасания».
Пунктом 14 Административного регламента установлено, что «Федеральное государственное учреждение «Служба единой системы авиационно-космического поиска и спасания» в части предоставления государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации организует:
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 22. Здесь и далее указан официальный источник публикации нормативного правового акта без учета актов, вносящих изменения в первоначальную редакцию нормативного правового акта.
2 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 6. - Ст. 527.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 29. - Ч. 2. - Ст. 3525.
- обеспечение дежурства поисково-спасательных сил и средств в системе авиационнокосмического поиска и спасания;
- обеспечение проведения работ по поиску и спасанию пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие».
В соответствии с подразделом «Административная процедура по поиску и спасанию при предоставлении государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации» раздел III «Административные процедуры» названного Административного регламента (пункты 119-128), основанием для начала осуществления этой процедуры является получение пользователями воздушного пространства Российской Федерации разрешения на использование воздушного пространства Российской Федерации; заканчивается административная процедура по поиску и спасанию после заруливания воздушного судна на стоянку и окончания радиосвязи с экипажем, а при необходимости после выполнения поисково-спасательных работ (с окончанием эвакуации пострадавших в лечебные учреждения, на ближайший аэродром (в населенный пункт) или с момента установления факта гибели экипажа и пассажиров воздушного судна).
3. Специальные нормативные правовые акты в сфере поиска и спасания.
3.1. Федеральные авиационные правила поиска и спасания в Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2008 г. № 530, устанавливают общий порядок организации поиска и спасания терпящих или потерпевших бедствие воздушных судов, их пассажиров и экипажей, взаимодействия органов и служб единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации (далее - единая система), а также этих органов и служб с федеральными органами исполнительной власти.
Согласно пункту 5 и подпункту «а» пункта 6 Федеральных авиационных правил поиска и спасания в Российской Федерации для целей поиска и спасания руководителями организаций, находящихся в ведении Федерального агентства воздушного транспорта, на которые возложено осуществление поиска и спасания авиационных предприятий и организаций государственной и экспериментальной авиации организуется поисково-спасательное обеспечение, включающее в себя, в том числе, «организацию дежурства сил и средств, органов обслуживания воздушного движения (управления полетами)».
Пункт 13 Федеральных авиационных правил поиска и спасания в Российской Федерации устанавливает: «Авиационные поисково-спасательные службы авиационных предприятий и организаций государственной и экспериментальной авиации организуют и обеспечивают проведение поисково-спасательных операций (работ). Поисково-спасательные операции (работы) осуществляются несущими дежурство экипажами поисково-спасательных воздушных судов, спасательными парашютно-десантными группами и наземными поисково-спасательными командами авиационных предприятий и организаций государственной и экспериментальной авиации».
Согласно пункту 14 Федеральных авиационных правил поиска и спасания в Российской Федерации «план дежурства в соответствующей зоне авиационно-космического поиска и спасания сил и средств авиационных предприятий и организаций государственной и экспериментальной авиации, привлекаемых к проведению поисково-спасательных операций (работ), составляется на сутки авиационным координационным центром поиска и спасания (далее - координационный центр) и утверждается соответствующим территориальным органом Федерального агентства воздушного транспорта».
3.2. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.08.2007 г. № 538 утверждено Положение о единой системе авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации, определяющее порядок создания, организации и функционирования единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации.4
4 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 35. - Ст. 2341.
Согласно пункту 2 названного «Положения» единая система авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации создается в целях организации и проведения поиска и спасания терпящих или потерпевших бедствие воздушных судов всех видов авиации, их пассажиров и экипажей, поиска и эвакуации космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов с места посадки.
По пункту 3 данного «Положения» в состав единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации входят органы, службы, авиационные силы и средства поиска и спасания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти. Ответственность за обеспечение функционирования органов и служб единой системы возлагается на федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых они находятся.
В соответствии с пунктами 6 и 7 «Положения» организация функционирования единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации осуществляется ее руководящими и оперативными органами; руководящими органами единой системы являются: на федеральном уровне - Федеральное агентство воздушного транспорта (федеральный руководящий орган), на региональном уровне - территориальные органы Федерального агентства воздушного транспорта (региональный руководящий орган).
Региональный руководящий орган в границах зоны авиационно-космического поиска и спасания организует дежурство авиационных сил и средств поиска и спасания (подпункт «в» пункта 9 «Положения») и осуществляет контроль готовности дежурных авиационных сил и средств поиска и спасания к проведению поисково-спасательных работ (подпункт «в» пункта 12 «Положения»).
Согласно пункту 15 «Положения», региональные руководящие органы единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации осуществляют организацию авиационного поиска и спасания во взаимодействии с организациями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
В силу пункта 20 «Положения» финансирование функционирования и развития единой системы авиационно-космического поиска и спасания в Российской Федерации осуществляется в установленном законодательством Российской Федерации порядке за счет средств федерального бюджета, предусмотренных федеральным органам исполнительной власти, органы и службы которых входят в состав единой системы и средств внебюджетных источников.
3.3. Приказом Росаэронавигации от 14 декабря 2006 г. № 98 утвержден Административный регламент Федеральной аэронавигационной службы по оказанию государственных услуг по авиационно-космическому поиску и спасанию в Российской Федерации (зарегистрировано в Минюсте России 30 марта 2007 г. № 9190), который определяет сроки и последовательность действий (административные процедуры) Росаэронавигации, порядок взаимодействия между ее структурными подразделениями и должностными лицами, а также ее взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при организации поиска и спасания пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиске и эвакуации с места посадки космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов (за исключением космических объектов военного назначения).5
Согласно пункту 4 данного Административного регламента в оказании государственных услуг по авиационно-космическому поиску и спасанию участвуют территориальные органы Росаэронавигации, Федеральное государственное учреждение «Служба единой системы авиационно-космического поиска и спасания», региональные поисково-спасательные базы Росаэро-навигации, Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения».
5 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 21.
Пунктом 7 названного Административного регламента определено, что Федеральное государственное учреждение «Служба единой системы авиационно-космического поиска и спасания» создано с целью обеспечения реализации федеральным органом исполнительной власти в установленной сфере деятельности комплекса мер по организации единой системы авиационнокосмического поиска и спасания, оказания услуг по организации поиска и спасания пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиску и эвакуации с места посадки космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов (за исключением космических объектов военного назначения), обеспечения выполнения международных и внутренних полетов в части поисково-спасательного обеспечения, а также оказания помощи авиационными средствами при чрезвычайных ситуациях и стихийных бедствиях.
Пункт 13.5 данного Административного регламента устанавливает, что авиационный поиск и спасание включает:
- организацию дежурства поисково-спасательных сил, средств и органов ОВД (управления полетами) в системе авиационного поиска и спасания;
- аварийное оповещение соответствующих поисково-спасательных служб о воздушных судах, терпящих или потерпевших бедствие;
- организацию и проведение поисково-спасательных работ в отношении воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие;
- управление поисково-спасательными силами и средствами.
Пункт 13.6 названного Административного регламента регулирует организацию дежурства. В частности, подпунктом 13.6.6 установлено, что для осуществления поиска и спасания пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, на территории Российской Федерации организуется дежурство поисково-спасательных воздушных судов, спасательных парашютно-десантных групп, наземных поисково-спасательных команд, личного состава Главного координационного центра поиска и спасания Единой системы авиационно-космического поиска и спасания, координационных центров поиска и спасания, органов обслуживания воздушного движения (управления полетами), пунктов приема информации космической системы «КОСПАС-САРСАТ» и Международного координационно-вычислительного центра.
Основанием для организации дежурства является поступление в территориальный орган Росаэронавигации заявок (расписаний, графиков) на использование воздушного пространства, поданных пользователями воздушного пространства (подпункт 13.6.1).
Согласно подпункту 13.6.7 Административного регламента оказание услуги по поиску и спасанию осуществляется с использованием поисково-спасательных воздушных судов, оснащенных поисковой аппаратурой, аварийно-спасательным имуществом и снаряжением, приведенным в приложении № 4 к названному Административному регламенту. Вертолеты, кроме того, должны быть оборудованы поисковыми фарами и устройствами для подъема потерпевших бедствие на борт. При поиске и спасании используются поисково-спасательные воздушные суда, которые способны поддерживать связь на авиационных аварийных частотах, на частотах, выделенных в районах поисково-спасательных работ, а поисково-спасательные воздушные суда, выделенные для проведения поисково-спасательных работ над акваторией морей и океанов, кроме того, способны вести радиосвязь с торговыми морскими судами на частоте 2182 кГц.
Пунктом 10.2 данного Административного регламента определено, что оказанная государственная услуга по поиску и спасанию в конечном счете заключается в проведении поисковоспасательной операции, в ходе которой место бедствия воздушного судна обнаружено, а пострадавшие из состава экипажа и пассажиров после оказания им первой медицинской или иной помощи доставлены в ближайшие медицинские учреждения. Услуга считается выполненной также в случае, если полет воздушного судна, выполненный в соответствии с планом, указанным в заявке на использование воздушного пространства Российской Федерации, «проходил над территорией, обеспеченной дежурством поисково-спасательных сил и средств, готовых к немедленному проведению поиска и спасания».
3.4. Приказом Федеральной аэронавигационной службы от 29 декабря 2008 г. № 234 «Об обеспечении дежурств воздушных судов и экипажей» обеспечение авиационного поиска и спасания в части дежурства воздушных судов и экипажей возложено на ФГУП «Г оскорпорация по ОрВД», организацию данного обеспечения рекомендовано осуществлять на основании договоров по поисково-спасательному обеспечению полетов. Сведений об отмене названного нормативного акта либо об утрате им юридической силы в ином порядке не имеется.
3.5. Следует отметить, что в соответствии с подпунктом 5.2.53.8 пункта 5.2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, Министерство транспорта Российской Федерации самостоятельно принимает определенные нормативные правовые акты, в частности, акт, устанавливающий «перечень авиационных предприятий и организаций, привлекаемых в установленном порядке к проведению поисково-спасательных работ».6 Вместе с тем, в силу части первой пункта 5.2 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности Министерство транспорта Российской Федерации принимает «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации». Однако в настоящее время отсутствуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, на основании и во исполнение которых Минтранс России был бы обязан принять нормативный правовой акт, устанавливающий перечень авиационных предприятий и организаций, привлекаемых к проведению поисково-спасательных работ.
Таким образом, из анализа нормативных правовых актов, регулирующих аэронавигационное обслуживание и авиационно-космический поиск и спасание, усматривается, что к осуществлению дежурства поисково-спасательных сил и средств в системе авиационного поиска и спасания могут привлекаться организации любых видов авиации (гражданской авиации, государственной авиации, экспериментальной авиации), имеющие в наличии поисково-спасательные воздушные суда, соответствующие установленным требованиям.
SOME QUESTIONS OF THE LEGAL REGULATION THE SEARCHING AND RESCUING OPERATIONS OF THE FLIGHT’S ENSURANCE
Yurev S.S.
There are given the analysis of the main legal acts in the sphere of air navigation services and search - rescuing operations. The author concludes, that aviation organizations of any kind can be involved to duty in this sphere, if they have appropriating aircrafts.
Key words: search and rescue, air navigation services, administrative order, users of air space.
Сведения об авторе
Юрьев Сергей Сергеевич, 1958 г.р., окончил Калининский государственный университет (1984), доктор юридических наук, профессор Российской академии адвокатуры и нотариата, президент Национальной ассоциации воздушного права, почетный юрист г. Москвы, автор более 130 научных работ, область научных интересов - теоретико-правовые аспекты демократии, государства и права в современном мире, правовые вопросы использования воздушного пространства, организация оказания правовой помощи.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. - № 32. - Ст. 3342.
