CC BY
72
5.3. НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ НАЦИОНАЛИЗАЦИИ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ, ИМЕЮЩИХ СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ
Хасанов Ринат Максутович, аспирант кафедры гражданского права юридического факультета Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации
Аннотация: Статья посвящена исследованию ряда доктринальных и прикладных аспектов национализации хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение, по основаниям, предусмотренным законодательством России, и выработке предложений по его совершенствованию.
Ключевые слова: национализация, частная собственность, государственная собственность, имущество, иностранные инвестиции, хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение.
SOME THEORETICAL-PRACTICAL ASPECTS NATIONALIZATION OF THE ECONOMIC SOCIETIES HAVING STRATEGIC VALUE
Hasanov Rinat Macsutovich, post-graduate student of the department of civil law of faculty of law of the All-Russian state tax academy of Ministry of finance of Russian Federation
Annotation: The article is devoted number research theoretical and applied aspects of nationalization of the economic societies having strategic value, on the bases provided by the legislation of Russia, and development of offers on its perfection.
Keywords: nationalization, private property, state ownership, property, foreign investments, the economic societies having strategic value.
На основании Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»1, под хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение, понимается хозяйственное общество, созданное на территории России и осуществляющее хотя бы один из видов деятельности, имеющих стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно Указу Президента России «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ»2, под стратегическими предприятиями понимаются федеральные
государственные унитарные предприятия (ФГУПы), осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России, а под стратегическими акционерными обществами - открытые акционерные общества (ОАО), акции которых находятся в федеральной собственности и участие России в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России.
1 Федеральный закон Российской Федерации от 29 апреля 2008 г. №57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (действующая редакция) //Российская газета. - 2008. - 7 мая; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
2 Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. №1009 «Об утверждении Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (действующая редакция) //Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). -2004. - №32. - Ст.3313; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
Среди различных аспектов правового регулирования отношений с участием хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение, особый научный и практический интерес вызывает вопрос о возможности их национализации, то есть, в частности, доведения доли государства в уставных капиталах таких субъектов (если речь идет об их разновидности в форме ОАО) до 100%3 Следует отметить, что в настоящее время в литературе сформировано четкое представление о содержании национализации. Например, как отмечает Э.В.Талапина, «во всем мире национализация рассматривается в качестве нормального процесса, чередующегося с приватизацией и представляющего собой способ смены формы собственности»4. В свою очередь, В.Е.Чиркин акцентирует внимание на том, что национализация - это реализация публичной (государственной) властью права на осуществление социально-экономических
преобразований общества специальными мерами, посредством которых имущество, находящееся в частной собственности физических и юридических лиц, трансформируется в собственность государства .
Анализ действующего Перечня стратегических предприятий и
стратегических акционерных обществ, утвержденного Указом
Президента России №1009, показывает, что в уставных капиталах большинства таких субъектов доля государства составляет менее 50%. К примеру, доля Российской Федерации в уставном капитале стратегического ОАО «Газпром» равна 38,37%.
4 Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. -М., 2011. - С.430.
5 И далее: «Во многих конституциях уже нет прежних
формулировок о "священной и неприкосновенной" частной собственности, вместо этого говорится о ее социальных функциях, о том, что она "обязывает" (Бразилия, ФРГ, Италия и др.), может быть изъята для государственных и общественных нужд. Возможна национализация отдельных отраслей хозяйства, обслуживающих общественные потребности (электроэнергетика, вода, газ, нефть, автомобильные заводы), впрочем, на практике это положение толкуется весьма расширительно:
Указанное право непосредственно вытекает из принципа суверенитета государства, что зафиксировано в ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН6. Гарантии при национализации имущества, находящегося в частной собственности, главным образом, иностранных физических и юридических лиц, предусмотрены многочисленными (более тысячи) двусторонними и многосторонними международными договорами, участниками которых стали 140 государств, в том числе Россия. Они поименованы по-разному: соглашение о поощрении и взаимной защите капиталовложений, соглашение о содействии осуществлению и взаимной защите инвестиций и т.п.
Разрозненные правовые нормы о национализации содержатся и в ряде законодательных актов России, однако они носят, скорее, декларативный характер.
Так, Федеральный закон «О государственном регулировании развития авиации»7 устанавливает, что государство «в целях обеспечения своих интересов в области развития авиации вправе на основании федерального закона национализировать (обратить в государственную собственность) имущество, находящееся в собственности физических и юридических лиц» (ст.13). Федеральный закон «Об охране окружающей среды»8, в свою очередь, устанавливает, что при «национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде» (ст.53). «Гарантия компенсации при национализации и реквизиции» в отношении иностранных инвестиций предусмотрена нормами, закрепленными ст.8 Федерального закона Российской Федерации «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»9: имущество иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями не подлежит принудительному изъятию, в том числе «национализации, реквизиции, за исключением случаев и по основаниям, которые установлены федеральным законом или международным договором Российской Федерации»; при национализации иностранному инвестору или коммерческой организации с иностранными инвестициями «возмещаются стоимость национализируемого имущества и другие убытки. Споры о возмещении убытков разрешаются в порядке, предусмотренном статьей 10 настоящего Федерального закона».
Отметим, что последние положения заметно отличаются от положений статей 6-11 действовавшего до принятия данного законодательного акта Закона
национализация самых различных объектов происходила в Великобритании, Египте, Италии, Франции, Мексике и пр.» //Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997. - С.68.
6 См., например, п.«с» ст.2 Хартии экономических прав и обязанностей государств (принята 12 декабря 1974 г. Резолюцией 3281 на 29-й сессии ГА ООН) //Международное право. Сб. документов /Отв. ред. А.Н.Талалаев. - М., 2000. - С.425.
7 Федеральный закон Российской Федерации от 8 января 1998
г. №10-ФЗ «О государственном регулировании развития
авиации» (действующая редакция) //СЗ РФ. - 1998. - №2. - Ст.226; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
8 Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (действующая редакция) //СЗ РФ. - 2002. -№.2 - Ст.133; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
9 Федеральный закон Российской Федерации от 9 июля 1999 г.
№160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской
Федерации» (действующая редакция) //СЗ РФ. - 1999. - №.28 -
Ст.3493; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР»10, закреплявших не гарантию компенсации при национализации и реквизиции, а гарантии на случай национализации в отношении иностранных инвестиций. В соответствии с ними, иностранные инвестиции не подлежали национализации и не могли быть подвергнуты реквизиции или конфискации, кроме как в исключительных, предусмотренных законодательными актами случаях, когда «эти меры принимаются в общественных интересах». При осуществлении национализации иностранному инвестору
предусматривалась выплата «быстрой, адекватной и эффективной компенсации».
Отмеченное обстоятельство сложно признать техническими погрешностями законодателя. На наш взгляд, оно демонстрирует наметившийся отход государства не только от им же установленных правил11, но и от обязательств, закрепленных нормами международного права, в соответствии с которыми, как верно отмечает В.А.Канашевский, национализация признается правомерной при соблюдении двух условий: 1) она должна проводиться в общественных интересах; 2) она должна
сопровождаться выплатой быстрой, адекватной и эффективной компенсации12.
О национализации говорится и в ряде статей Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)13, регламентирующих способы, порядок прекращения права собственности. Однако исследование их содержания показывает, что здесь имеют место явные недоработки.
Ст.235 ГК РФ гласит: «Обращение в
государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация) производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке установленном статьей 306 настоящего Кодекса» (абз.3 п.7 ч.2). В свою очередь, ст.306 ГК РФ гласит: «В случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом». Но закрепленное ст.306 ГК РФ правило, возлагающее на
10 Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. №1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (утратил силу) //КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
11 Речь о том, что «участвуя в имущественных (частноправовых) отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные самой природой регулируемых отношений. Оно не должно использовать свои властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы или навязывать контрагентам свою волю в конкретных правоотношениях, иначе рыночный (имущественный) оборот не сможет нормально функционировать, а необходимая ему частноправовая форма будет разрушена» //Гражданское право: В 4 т. Т.1. Общая часть /Отв. ред. Е.А.Суханов. - М., 2005. - С.374.
12 Канашевский В.А. Международное частное право. - М., 2006. -С.210.
13 ражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (действующая редакция). Часть первая от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ. Часть вторая от 26 января 1996 г. №14-ФЗ. Часть третья от 26 ноября 2001 г. №146-ФЗ. Часть четвертая от 18 декабря 2006 г. №230-ФЗ //СЗ РФ. - 1994. - №32. - Ст.3301; 1996. - №5. - Ст.410; 2001. - №49. - Ст.4552; Российская газета. - 2006. - 30 декабря; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
государство обязанность возмещения убытков, противоречит правилу, закрепленному п.3 ст.35 Конституции Российской Федерации14:
принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. И далее: никто не может быть лишен своей собственности иначе как по решению суда.
Ст.306 ГК РФ возлагает на государство обязанность возместить убытки, причиненные принятием акта о прекращении права собственности. Содержанием обязанности здесь является возмещение убытков, а не осуществление возмещения, что принципиально меняет характер обязанности государства. Законодатель использует цивилистическую категорию возмещения убытков, что обусловливает отсылку к другим статьям ГК РФ, прежде всего, ст.15 ГК РФ, допускающей, кстати, неполное возмещение убытков.
Из п.3 ст.35 Конституции Российской Федерации, напротив, недвусмысленно следует, что на государстве лежит обязанность предоставить возмещение, равноценное имуществу, которое предполагается изъять для государственных нужд. Таким возмещением должны быть охвачены и денежные суммы, и движимые вещи, и недвижимость, и ценные бумаги. Возможны иные формы возмещения, например, предоставление государством имущественного права, налоговых скидок, таможенных льгот и т.п. При осуществлении рассматриваемой обязанности государство также должно установить круг субъектов, имеющих право на возмещение. Наконец, само исполнение обязанности государства путем предоставления тех или иных материальных благ предполагает совершение ряда распорядительных действий: перевода из казначейства денежных сумм на счета частных лиц, издания актов о предоставлении таким лицам льгот и т.п.
Не соответствует ст.306 ГК РФ Конституции России и в решении вопроса о времени исполнения государством своей обязанности. Согласно Конституции Российской Федерации, государство обязано исполнить ее ранее принятия акта о принудительном отчуждении имущества частных лиц. А ст.306 ГК РФ устанавливает, что сначала должен быть принят акт о прекращении права собственности, затем наступают его имущественные последствия, вслед за этим у государства возникает обязанность и лишь после этого наступает момент ее исполнения15.
Итак, в России нет специального закона о национализации, «зато существует несколько
законопроектов, дискуссии по которым больше происходят не в юридической, а в политической плоскости»16. Однако если соответствующий закон будет принят, и если его действие распространится на зарубежное имущество российских физических и юридических лиц, в том числе хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение, тогда решение вопроса о переходе такого имущества в собственность
14Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием (референдумом) 12 декабря 1993 г. Официальный текст. Издание Администрации Президента Российской Федерации. - М., 2008.
15Представляется, что коллизия норм, закрепленных ст.306 ГК РФ и п.3 ст.35 Конституции Российской Федерации, может быть разрешена только в пользу Конституция России, предусматривающей, что именно она «имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» (п.1 ст.15).
16Талапина Э.В. Указ. соч. - С.430.
государства будет поставлено в зависимость от усмотрения иностранных государств, на территории которых это имущество находится. Часть стран признает такой переход, а часть - не признает.
В первом случае основанием признания послужит действие классического принципа международного частного права, в соответствии с которым если имущество по законам одного государства перешло из собственности одного лица в собственность другого, такой переход, по общему правилу, должен признаваться в других государствах. Признание последствий национализации на своей территории означает также признание экстерриториальности действия иностранного закона о национализации и, следовательно, его квалификацию (по духу, букве и форме) в качестве частноправового акта (так как публично-правовые акты, например, конституция, уголовный кодекс одного государства на территории другого государства применяться не могут).
Во втором случае основанием непризнания могут послужить ссылка на публичный порядок, «карательность» иностранных актов о
национализации17.
Сегодня, с одной стороны, от ряда крупных частных компаний (в недавнем прошлом - хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение) в адрес государственных властей поступают просьбы их национализировать18. С другой стороны, при
национализации таких субъектов следует точно
просчитать политические риски и финансово-
экономические последствия.
Ключевой аргумент противников принятия специального закона о национализации - ссылка на п.3 ст.35 Конституции России, в силу которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Однако, ст.55 Конституции России допускает возможность ограничения прав частных лиц федеральным законом в случаях, когда
соответствующие ограничения необходимы для
достижения определенных общественно значимых целей. Более того, ст.56 Конституции России гласит, что в условиях чрезвычайного положения для
обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с
федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Из этих конституционных положений следует вывод о допустимости, целесообразности и правомерности национализации, в том числе в отношении хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение, при наличии определенных условий, а также при надлежащем правовом регулировании самого процесса изъятия частной собственности физических и юридических лиц и обеспечения максимальных гарантий соблюдения прав, законных интересов граждан и организаций. Более того, в чрезвычайных ситуациях это может стать единственным цивилизованным средством обеспечения, как прав, законных интересов частных лиц, так и суверенитета,
17Morris J. The Conflict of Laws. - L., 1993. - P.45.
18Например, еще 7 февраля 2006 г. крупнейшая в Европе частная российская судоходная компания попросила государство ее национализировать //Зыкова Т., Соларев А. Купите хоть даром. Впервые частная компания просит ее национализировать //Российская газета. - 2006. - 8 февраля.
территориальной целостности, обороноспособности и национальной безопасности России.
В связи со сказанным совершенствованию механизма правового регулирования соответствующих отношений, на наш взгляд, способствовало бы ускоренное рассмотрение и принятие законодателем внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации еще в 2006-м году Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации
(национализации)»19. При этом было правильным, в частности, подкорректировать его название заменой фразы «в собственности граждан и юридических лиц» на фразу «в частной собственности граждан и юридических лиц», а также, используя известные гражданско-правовые дефиниции (например, «имущество, изъятое из оборота» и пр.), более
подробно прописать, что представляет собой продукция, необходимая для обеспечения обороноспособности и безопасности государства (стратегическая продукция), производство которой может служить основанием национализации. Изменения целесообразно внести и в ст.306 ГК РФ, указав в ней, что возникновение у Российской Федерации права собственности на имущество,
изъятое при национализации из частной собственности физических и юридических лиц, происходит только после уплаты прежним собственникам «предварительного и справедливого возмещения, совершения иных действий, предусмотренных законом "Об обращении имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской
Федерации (национализации)"».
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным голосованием (референдумом) 12 декабря 1993 г. Официальный текст. Издание Администрации Президента Российской Федерации. - М., 2008.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) (действующая редакция). Часть первая от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ. Часть вторая от 26 января 1996 г. №14-ФЗ. Часть третья от 26 ноября 2001 г. №146-ФЗ. Часть четвертая от 18 декабря 2006 г. №230-ФЗ //СЗ РФ. - 1994.
- №32. - Ст.3301; 1996. - №5. - Ст.410; 2001. - №49. -Ст.4552; Российская газета. - 2006. - 30 декабря; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 8 января 1998 г. №10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (действующая редакция) //СЗ РФ. -1998. - №2. - Ст.226; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 29 апреля
2008 г. №57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (действующая редакция) //Российская газета. - 2008. - 7 мая;
КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 9 июля 1999 г. №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской
19Левчук А.С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С.5.
Федерации» (действующая редакция) //СЗ РФ. - 1999. - №.28 -Ст.3493; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
6. Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (действующая редакция) //СЗ РФ. - 2002.
- №.2 - Ст.133; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
7. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. №1545-1 «Об
иностранных инвестициях в РСФСР» (утратил силу) //КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
8. Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 г. №1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (действующая редакция) //СЗ РФ. - 2004. - №32. - Ст.3313; КонсультантПлюс. - 2011. - 20 мая.
9. Гражданское право: В 4 т. Т.1. Общая часть /Отв. ред. Е.А.Суханов. - М., 2005.
10. Зыкова Т., Соларев А. Купите хоть даром. Впервые частная компания просит ее национализировать //Российская газета. - 2006. - 8 февраля.
11. Канашевский В.А. Международное частное право. - М., 2006
12. Левчук А.С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - М., 2006.
13. Международное право. Сб. документов /Отв. ред. А.Н.Талалаев. - М., 2000.
14. Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. - М., 2011.
15. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. -М., 1997.
16. Morris J. The Conflict of Laws. - L., 1993.
РЕЦЕНЗИЯ
Как известно, недавно Президент Российской Федерации Д.А.Медведев подверг жесточайшей критике деятельность отечественной «оборонки» и Минобороны России за прошлогодний срыв государственного оборонного заказа и потребовал наказать виновных в том лиц. На разных уровнях публичной власти и в обществе поднят и дискутируется вопрос о возможной национализации предприятий, организаций оборонно-промышленного комплекса, иных хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обороны страны и национальной безопасности в целом.
В связи с этим представленная на рецензию статья посвящена проблеме, имеющей особую теоретическую и практическую значимость. Автор не только точно определил суть национализации, раскрыл содержание ее комплексной регламентации нормами международного, конституционного, гражданского права, но и убедительно продемонстрировал конкуренцию указанных норм на примере возможной национализации базового элемента отечественного ОПК -открытых акционерных обществ, часть акций которых находятся в федеральной собственности и участие Российской Федерации в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы, обороноспособность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России.
Положительным моментом статьи является и то, что, вскрыв проблемные аспекты в правовом регулировании соответствующих отношений, Хасанов Р.М. смог предложить разумные и оригинальные решения, в значительной степени нивелирующие возможные негативные международноправовые, политические, экономические, социальные последствия национализации хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение.
Таким образом, автор обладает необходимыми качествами исследователя, а его работа имеет научную и прикладную ценность, отвечает требованиям, предъявляемым к статьям по соответствующей проблематике, и может быть рекомендована к опубликованию в ведущих научных журналах страны.
Кандидат философских наук, доцент,
капитан I-го ранга запаса
Хмелевский С. В.
