CC BY
189
печивающую развитие использования атомной энергии для решения задач национальной, энергетической и экологической безопасности и вовлечения в хозяйственный оборот вторичного регенерируемого и утилизируемого сырья.
В результате принятия законопроекта должны быть устранены пробелы в правовом регулировании отношений при обращении с ОЯТ, а также создана современная нормативная правовая база, которая позволит:
осуществлять на единой законодательной основе разработку новых нормативных документов и требований, касающихся методов и условий обращения с ОЯТ, его переработки;
унифицировать и гармонизировать национальное законодательство в области обращения с ОЯТ с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, а также использовать многолетний опыт зарубежных стран в области правового регулирования отношений в данной сфере.
А.С. Тютюник
НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА*
Земельное право - самостоятельная отрасль права, которая имеет свой предмет и метод правового регулирования, четкую систему, а также собственные принципы. В юридической литературе вопрос о принципах права исследован достаточно подробно, прежде всего, в курсе теории государства и права. Как справедливо отмечает В.В. Лазарев, под принципами принято понимать закрепленные в действующем законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм какой-либо отрасли права и главные направления
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук О.А. Самончик.
Труды Института государства и права 219
Российской академии наук № 2/2011
государственной политики в области правового регулирования соответствующих общественных отношений1.
В то же время и в законодательстве, и в научной литературе применяется термин «принципы законодательства». Принципы земельного законодательства получили свое развитие благодаря принятию Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года2 (далее - ЗК РФ), ст. 1 которого так и называется «Основные принципы земельного законодательства».
Необходимо отметить, что в юридической литературе при исследовании вопроса о принципах земельного права ученые рассматривают те же принципы, которые закреплены в ст. 1 ЗК РФ. Следует ли из этого, что принципы земельного законодательства и принципы земельного права идентичны?
Как указывает С.Ю. Суменков, «отсутствие законодательного оформления принципов права затрудняет их использование на практике, порождает неоднозначное толкование. Вместе с тем, желательность нормативного закрепления принципов права не означает их отождествления с принципами законодатель-ства»3. Несколько иную позицию занимает И.А. Игнатьева, которая приходит к выводу о том, что «если теоретически и практически не исключается формирование принципа права в любой норме права, то наиболее юридически обоснованным было бы его закрепление именно на уровне закона. Следовательно, понятия принципа права и принципа законодательства в таком, современном понимании, будут практически совпадать...»4. По мнению И.Н. Сенякина, принципы законодательства представляют собой «исходные технико-юридические начала построения как отдельно взятого нормативно-правового акта, так и системы законодательства в целом, посредством которых осуществляется ее эффективное функционирование, обеспечивается наиболее
1 См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2000. С. 134-137.
2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
3 Суменков С.Ю. Принципы права и исключения в праве: аспекты соотношения // Государство и право. 2009. № 5. С. 23.
4 Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. № 9. С. 37.
полное и точное отражение в ней требований правовых принци-пов»5.
Как показывает анализ литературы, в том числе и вышеприведенных положений, проблема соотношения принципов права и принципов законодательства до конца еще не решена и мало изучена. На наш взгляд, рассматривать принципы земельного права и принципы земельного законодательства как тождественные понятия не представляется возможным, поскольку они являются разными категориями. Принципы права представляют собой основные идеи, которые становятся общеобязательными, когда получают свое закрепление в законодательстве. Так, Г.А. Волков отмечает, что «принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами. Вместе с тем нормы-принципы земельного права являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного права»6. По мнению О.И. Крассова, «принципы земельного законодательства -закрепленные в актах земельного законодательства основополагающие земельно-правовые нормы, на которых базируется (или должно базироваться) все действующее земельное законодательство»7. Таким образом, граница между принципами земельного права и принципами земельного законодательства очень тонкая, но она существует.
Нельзя не отметить, что ранее действовавшие земельные кодексы РСФСР 1970 г., 1991 г. не содержали специальной статьи, посвященной принципам. Тем не менее важнейшие принципы земельного права были закреплены в тех или иных нормах кодексов. Так, в Земельном кодексе РСФСР 1970 г.8 было установлено, что земля состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование (ст. 3), тем самым закреплялся принцип исключительной собственности
5 Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 147.
6 Волков Г.А. Принципы земельного права России. М., 2005. С. 18.
7 Крассов О.И., Петрова Т.В., Тарло Е.Г. Толковый словарь земельного права. СПб., 2004. С. 254.
8 Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
государства на землю. В одном из юридических журналов при анализе ЗК РСФСР 1970 г. отмечалось следующее: «даже беглый обзор главы I Земельного кодекса РСФСР 1970 г., показывает, что в ней закреплены основные принципы правового регулирования земельных отношений в СССР. »9.
В литературе по земельному праву принципы земельного права также нашли свое отражение. Так, в работах ученых по земельному праву советского периода назывались такие принципы, как: принцип исключительности права государственной социалистической собственности на землю, ее недра, леса, воды и другие объекты природы; принцип безвозмездности земельных отношений10. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. устанавливалось деление земель в соответствии с целевым назначением
(ст. 4), что соответствует принципу целевого использования зе-
11
мель .
На наш взгляд, введение в ЗК РФ 2001 г. статьи о принципах земельного законодательства было закономерным явлением, поскольку основа для этого была заложена ранее действовавшим законодательством.
Перечень принципов земельного законодательства, содержащийся в ст. 1 ЗК РФ, довольно большой, законодателем раскрываются 11 принципов, еще два принципа только называются: принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель; принцип государственного регулирования приватизации земли. Кроме того, предусмотрено, что федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства.
При рассмотрении вопроса о принципах земельного законодательства полагаем необходимым затронуть вопрос о соотношении этих принципов с принципами смежных отраслей законодательства, таких как лесное, экологическое законодатель-
9 Земельный кодекс РСФСР 1970 года // Правоведение. 1970. № 6. С. 16-23.
10См.: Якушев В.С. Метод и принципы регулирования земельных отношений // Правоведение. 1961. № 4. С. 75-81.
11 Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768. 222
ство, поскольку объектами их регулирования нередко являются земля (земельные участки) и составляющие с ней единое целое объекты окружающей среды. Так, согласно ст. 7 Лесного кодекса РФ12 (далее - ЛК РФ) лесной участок, который представляет собой земельный участок, является объектом лесных отношений. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»13 одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения, истощения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются земли.
На наш взгляд, самыми близкими к принципам земельного законодательства являются принципы лесного законодательства. Это связано с тем, что в отличие от других смежных отраслей законодательства, объектом лесного законодательства, как указывалось, является лесной участок, причем лесной участок включает в себя и земельный участок, их связь постоянная и безусловная. Нельзя не признать, что использование лесных ресурсов неразрывно связано с землей, существовать лесные ресурсы вне земельных участков не могут, а участок лесного фонда - это земельный участок с особым правовым режимом.
Статья 1 ЛК РФ закрепляет 11 принципов лесного законодательства, однако законодатель, в отличие от земельного законодательства, не раскрывает их содержания. При этом, если соотнести принципы земельного и лесного законодательства между собой, то можно найти много общего, например, и в ЗК РФ, и в ЛК РФ заложены такие принципы, как платность использования земли, лесов, подразделение по целевому назначению земли, лесов. Последний принцип является одной из новелл лесного законодательства.
Однако взаимосвязь леса и земли, лесного участка и земельного участка между собой не дает оснований полностью отожествлять принципы данных отраслей законодательства. Судебная практика подтверждает этот вывод. Так, в одном из судебных актов указано, что «правовая природа лесного участка и земельного участка не тождественны. Лесные участки являются
12 СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.
13 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
самостоятельными природными объектами, имеющими специальный правовой режим, определяемый лесным законодательством, ввиду жизненно важной многофункциональной роли лесов и их значимости для общества в целом. Лесное законодательство базируется на других основных принципах, чем земельное законодательство (ст. 1 Лесного кодекса РФ, ст. 1 Земельного кодекса РФ)»14.
Отметим и важность рассмотрения вопроса о соотношении принципов земельного законодательства с основными принципами законодательства об охране окружающей среды.
В ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» указаны такие принципы, как: презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности и другие. Некоторые перечисленные в данной статье принципы конкретизируются в принципах отраслевого законодательства, регулирующего использование конкретных природных ресурсов и объектов в процессе хозяйственной и иной деятельности.
Так, ЗК РФ закрепил принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде (пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Требование по охране окружающей среды является экологическим фактором установления, реализации и ограничения права пользования природными ресурсами. По Конституции РФ свободное осуществление правомочий собственника допускается лишь в том случае, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2
14 Решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2007 г. № ГКПИ007-936 // Справочно-правовая система «Консуль-тантПлюс». 224
ст. 36)15. Что представляет собой «нанесение ущерба окружающей среде»? В земельном и экологическом законодательстве отсутствует определение данного понятия. Полагаем, что «нанесение ущерба окружающей среде» представляет собой «нанесение вреда окружающей среде». В соответствии со ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. В ст. 3 упомянутого закона в качестве одного из основных принципов называется принцип платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде. Каким образом может быть нанесен вред окружающей среде собственниками и другими пользователями земельных участков? Например, при осуществлении такой хозяйственной и иной деятельности на земельном участке, которая будет оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Возмещение вреда, как показывает практика, выражается в денежной форме и взыскивается с субъектов, которые осуществляют такого рода деятельность.
На практике принцип, закрепленный в пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, применяется очень редко. Так, анализ судебных решений арбитражных судов Российской Федерации за 2008 г. показал, что данный принцип нашел отражение только в одном постановлении ФАС Московского округа, в котором суд, исходя из пп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, отказал организации в удовлетворении требования о признании незаконными действий органа, связанных с вынесением заключения о нецелесообразности включения земельного участка, относящегося к землям сельскохозяйственного назначения и находящегося в собственности организации, в границы населенного пункта. Суд указал, что земельным законодательством установлен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве перед использованием земли в
15 СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
качестве недвижимого имущества16. Что касается принципа платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде, закрепленного в ст. 3 ФЗ «Об охране окружающей среды», то он используется довольно часто17. Так, в постановлении ФАС Северо-Кавказского округа суд указал, что вред подлежит взысканию с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду, в пределах нормативов, устанавливаемых в целях ее охраны в соответствии с основным принципом охраны окружающей среды платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде18.
Отдельного рассмотрения заслуживают некоторые дискуссионные вопросы соотношения норм гражданского законодательства с нормами земельного законодательства, в частности, нескольких принципов, которые закреплены в ст. 1 ЗК РФ.
Обратимся к принципу разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель.
В Земельном и Гражданском кодексах РФ не содержится четкого положения о том, в каких случаях нормы какой отрасли законодательства будут применяться. Согласно п. 1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. земельные отношения, которое гражданское законодательство не регулирует. Но поскольку земля является также и предметом гражданско-правового регулирования,
16 См.: постановление ФАС Московского округа от 24 июня 2008 г. по делу № КА-А41/4496-08 // Справочно-правовая система «Консуль-тантПлюс».
17 См.: постановление ФАС Волго-Вятского округа от 14 августа 2007 г. по делу № А29-6876/2006А; определение ВАС РФ от 10 сентября 2008 г. № 10744/08 по делу № А67-3878/07.
18 См.: постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 марта 2006 г. по делу № Ф08-766/2006-333А // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
то согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. В литературе преобладает мнение, что суть разграничения состоит в том, что гражданское законодательство содержит общие нормы регулирования имущественных земельных отношений, а земельное - специальные. Поэтому, если конкретное земельное правоотношение урегулировано специальной нормой, содержащейся в ЗК РФ, то общая норма гражданского законодательства РФ не применяется19. В судебной практике позиция по вопросу соотношения норм гражданского и земельного законодательства не сформировалась. Вероятно, вопрос о применимости данных норм будет решаться в каждом конкретном случае.
Принцип земельного законодательства, закрепленный в пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ о единстве судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, является самым обсуждаемым в литературе. Цивилисты критически отнеслись к включению данного принципа в ЗК РФ, они полагают, что этот принцип является не земельно-правовым, а гражданско-правовым, вытекающим из подходов, известных еще римскому праву. Эти подходы заключаются в признании земельного участка основной (главной) вещью, а находящиеся на нем здания и сооружения -принадлежностью20. В литературе отмечается также, что земельный участок и объект недвижимости, расположенный на нем,
19 См.: Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Е.А. Суховой. М., 2008.
20 См.: Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе РФ // Экологическое право. 2003. № 1.
представляют собой «единый объект»21. Смысл «единого объекта» состоит не в том, что принадлежность следует за главной вещью, а в том, что не может быть разорвана юридическая связь земельного участка и расположенного на нем здания, и они должны переходить от одного лица к другому вместе и одновременно. В Концепции развития гражданского законодательства РФ данное положение нашло свое отражение: «В ГК РФ должна быть реализована модель единого объекта недвижимости, которая возникает при совпадении в одном лице собственника земельного участка и собственника находящегося на нем недвижимого имущества. Дальнейшая эксплуатация земельного
участка без находящегося на нем объекта недвижимости не до-
22
пускается» .
В п. 1 ст. 35 ЗК РФ законодатель формулирует норму, фактически обратную норме, закрепленной в пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. В гражданском законодательстве содержится аналогичное положение в ст. 552 ГК РФ, предусматривающей, что при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец недвижимости. Отметим, что в данных нормах говорится об отчуждении здания, строения, сооружения, находящихся у лица на праве собственности, а не об отчуждении земельного участка, как закреплено в пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ. Из приведенных
21 См.: Довлатова Е.В. Особенности регулирования «единого объекта недвижимости» и объектов недвижимости, связанных «единой судьбой» // Законодательство. 2007. № 8. С. 23.
22 Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2009. № 11 (204). С. 51.
положений возникает вопрос, что за чем следует: земельный участок следует судьбе объекта недвижимости или наоборот? На наш взгляд, это зависит от того, что находится в собственности у лица: объект недвижимости, расположенный на земельном участке, или земельный участок.
Анализ судебной практики подтверждает данный вывод. Например, в постановлении ФАС Поволжского округа от 17 июня 2008 г. суд обязал предоставить заявителю земельный участок, на котором расположены принадлежащие ему на праве собственности здания, сославшись на п. 1 ст. 35 ЗК РФ23. Встречаются судебные решения, в которых положения пп. 5 п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 35 ЗК РФ применяются совместно. Так, президиум Орловского областного суда постановил, что с приобретением права собственности на жилой дом и переходом права пожизненного наследуемого владения земельным участком, на котором расположен дом, к лицу переходит и право на оформление земельного участка в собственность. При этом суд сослался на пп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ и п. 1 ст. 35 ЗК РФ24.
Интересным является положение, закрепленное в п. 4 ст. 35 ЗК РФ, в соответствии с которым отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением случаев отчуждения части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка, или отчуждения здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, изъятом из оборота. На наш взгляд, говорить о единстве судьбы земельного участка и объекта недвижимости в данном случае не представляется возможным, поскольку земельный участок вместе с находящимся на нем зданием, строением, сооружением, принадлежащих одному лицу, отчуждается одновременно. Е.М. Тужи-
23 См.: постановление ФАС Поволжского округа от 17 июня 2008 г. по делу № А55-4757/07 // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».
24 См.: постановление президиума Орловского областного суда от 19 июня 2008 г. (извлечение) // Справочно-правовая система «Консуль-тантПлюс».
лова-Орданская придерживается мнения о том, что «п. 4 ст. 35 ЗК РФ можно толковать обратно: здание определяет юридическую судьбу земельного участка, и оно не может отчуждаться без земли»25.
Следует отметить, что существуют случаи, когда принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ним объектов не действует. Например, при разрешении вопросов, связанных с наследственным правом. В частности, нормы разд. V «Наследственное право» ГК РФ не содержат каких-либо ограничений по распоряжению гражданином земельным участком и строениями на случай смерти. На практике встречаются ситуации, когда земельный участок и расположенное на нем строение завещаны разным лицам. Возникает вопрос: насколько действительно такое завещание и вправе ли нотариус выдать свидетельства о праве на наследство отдельно на земельный участок и отдельно на строение? В юридической литературе в качестве примера приводятся материалы дела, рассмотренного Видновским городским судом по спору между наследниками по закону и завещанию.
После смерти Л. осталось наследство в виде садового участка и возведенного на этом участке строения. Садовый домик был завещан дальней родственнице Н., а земельный участок унаследовала по закону дочь умершей С. Последняя обратилась в суд с иском о признании завещания недействительным, считая, что не может быть завещано строение в отрыве от земельного участка, поскольку это делает невозможным использование как земельного участка, так и строения по своему назначению и ведет к различного рода спорам и конфликтам. Решением городского суда, оставленным без изменения в кассационном порядке, в иске о признании завещания недействительным было отказано. Таким образом, при разрешении настоящего дела суды первой и второй инстанций дали положительный ответ относительно воз-
25 Тужилова-Орданская Е.М. Коттедж как объект недвижимости // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 5. С. 20. 230
можности завещания земельного участка и строения разным ли-
26
цам и действительности такого завещания .
Из вышеизложенного следует, что реализовать принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов возможно только тогда, когда земельный участок и находящаяся на нем недвижимость принадлежат на праве собственности одному лицу.
В заключение отметим, что рассмотрение вопроса о соотношении принципов земельного права и принципов земельного законодательства позволяет сделать вывод о том, что ст. 1 ЗК РФ правильнее было бы назвать «Основные принципы регулирования земельных отношений». Что касается соотношения принципов земельного законодательства и принципов смежных отраслей законодательства, то многие из них взаимосвязаны между собой, что определяет необходимость в тщательном исследовании и доработке во избежание возникновения спорных моментов при реализации их на практике.
26 См.: Псел О.П. Правовые проблемы реализации принципа единой судьбы земельного участка и расположенного на нем строения при их наследовании // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
