Некоторые способы определения коррупционной емкости в рамках антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов Текст научной статьи по специальности «Право»

ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА

о

CJ

о о о

Q.

со

S

н

о

0

1

о я с о т ф vo >s

о *

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

л *

< s

I

н

о ф

со

Некоторые способы определения

коррупционной емкости в рамках антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов

Волынский А. Ф. *, Прорвич В.А. **

One of the reasons offailures in struggle against corruption, from our point of view, is absence of all-round scientific study of a subject of legal regulation and forecasting of possible consequences of action of the accepted normative legal act. Besides the system of the priorities is not fulfilled also, allowing to not spray effort, and to concentrate them on the normative legal acts possessing in the maximal corruption capacity and representing the greatest danger to the state and a society.

Одной из причин неудач в борьбе с коррупцией, как нам представляется, является отсутствие всесторонней научной проработки предмета правового регулирования и прогнозирования возможных последствий действия принимаемого нормативного правового акта. Кроме того, не отработана и система приоритетов, позволяющая не распылять усилия, а сосредоточить их на нормативных правовых актах, обладающих максимальной коррупционной емкостью и представляющих наибольшую опасность для государства и общества.

Существенным шагом, направленным на кардинальное изменение сложившейся ситуации, стало принятие Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Но изучение данных документов показывает, что они далеки от совершенства. Прежде всего обращают на себя

внимание необъяснимые противоречия относительно адресности этих правовых документов. В Правилах (п. 1) определяется порядок проведения антикоррупционной экспертизы, «осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой антикоррупционной экспертизы...». А Методика (п. 1) «.применяется Прокуратурой РФ, федеральными органами исполнительной власти.».

Не менее того озадачивает и содержание Методики уже в уточненной ее редакции. В ней после нескольких общих положений (пп. 1, 2) формулируется определение коррупциогенных факторов и излагается их перечень с кратким описанием отличительных признаков (пп. 3, 4).

Возможно, такая Методика отвечает требованиям «юридической» экспертизы проектов нормативных правовых актов в ее традиционном представлении, которая всегда проводилась и проводится Минюстом России в целях установления формального соответствия предписаний проекта положениям уже действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, содержанию и пределам полномочий субъектов их практической реализации. При этом, естественно, содержание проектов правовых документов при необходимости корректируется с точки зрения логики, грамматики, лингвистики и т.п.

Однако если иметь в виду антикоррупционную экспертизу действующих законов

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

Доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор.

и подзаконных нормативных правовых актов, то в этой Методике отсутствует самое главное — система принципов (кстати, некоторые и наиболее общие из них представлены в ст. 2 упомянутого Закона), методов, приемов, средств выявления, анализа и оценки коррупционных факторов, то есть всего того, что должно составлять ее содержание. А чтобы определить такую систему, необходимо конкретизировать предмет и объект экспертного исследования.

Коррупционная составляющая нормативного правового акта намного сложнее и носит скрытный характер. Поэтому суть антикоррупционной экспертизы, как и любой иной, составляют не только специальные исследования собственно данного правового акта. Такая экспертиза должна затрагивать и все те фактические данные, которые характеризуют организационное обеспечение и технику его разработки, апробации и корректировки (обсуждения, уточнения, дополнения); результаты изучения его авторами предмета правового регулирования, проведения мониторинга его действия и т.д. Очевидно, что такие исследования будут сопряжены с реализацией знаний не только правовых наук, но и в области экономики, математики, лингвистики и т.д.

Говоря о научно обоснованных подходах и методах антикоррупционной экспертизы, важно учитывать, что коррупция и все, что с ней связано, относятся к категории сложнейших социальных явлений, истоки которых кроются не только в умах законодателей и в результатах их законотворческой деятельности, но и в политических решениях. Последние, естественно, имеют свои особенности в зависимости от сферы правовых отношений — например, уголовно-правовых, гражданско-правовых, административно-правовых, судебно-правовых и др. Такие особенности должны учитываться при разработке концептуальных подходов и методик антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, а следовательно, и при ее проведении.

Прежде всего давно назрела необходимость во исполнение названного выше Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ организовать разработку действительно научно обоснованной методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, которая должна носить ярко выраженный комплексный характер. В организационно-методическом плане она должна охватывать весь процесс проведения экспертных исследо-

ваний — от назначения экспертизы (основания, поводы, подготовка исследуемого материала, выбор экспертов и т.д.), производства поэтапного исследования (методы, приемы, средства) собственно нормативного правового акта (проекта) и материалов, характеризующих процедуру его разработки, обсуждения, мониторинга процедур согласования, реализацию поступивших замечаний и т.п., до обоснования выводов экспертами. Очевидно, что методика комплексной экспертизы должна создаваться учеными и специалистами-практиками в области социологии, экономики, права, лингвистики, математики и, конечно, техники законотворчества, судебной экспертизы, криминалистики, где накоплен определенный опыт решения экспертных задач любой сложности и разработки соответствующих методик.

При разработке методик антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, особенно в части способов определения их коррупционной емкости, необходимо также учитывать, что в условиях рыночных социально-экономических отношений решающее значение в предупреждении преступлений, тем более в сфере экономической деятельности, имеет, образно говоря, цена вопроса. Специалисты в области кри-минометрии Дж.М. Бьюкенен, М. Фрид-мен (кстати, нобелевские лауреаты) доказали, что в соответствии с законом рационального выбора преступная, как и любая иная, деятельность совершается теми и тогда, кому и когда это выгодно, прибыльно — в сравнении с риском возможного наказания.

В настоящее время, когда масштабы теневой экономики в нашей стране, по оценкам разных специалистов, достигли почти половины ВВП, очевидно, что риск быть уличенным в преступлении и наказанным за него просто несопоставим с получаемой выгодой. Хотя очевидно, что для реализации этого принципа необходимо политическое решение.

Для того чтобы по результатам антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов могли быть подготовлены и обоснованы предложения по их изменению, то есть политические решения, необходимо развитие методического обеспечения по определению коррупционной емкости нормативных правовых актов. При разработке этой проблемы следует учитывать, что если ущерб по общеуголовным преступлениям, в частности, связанным с физическим или психологическим насилием над человеком, практически одно-

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

О

сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф vo >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

л *

<

S I

н

о ф

со

значно воспринимается обществом, то по экономическим преступлениям в этом отношении зачастую характерна ситуация неопределенности. Преступный бизнес часто маскируется под законный, и различить его многие граждане не в состоянии.

Именно поэтому очень важно найти и законодательно определить не только качественные (как правило, умозрительные), но и количественные, в денежном выражении, критерии оценки общественной опасности экономических преступлений. При этом в контексте методики антикоррупционной экспертизы правовых документов особое внимание следовало бы обратить на необходимость системного подхода к их исследованию (в совокупности с иными смежными правовыми документами), а вместе с тем на возможность реализации при этом методов моделирования и математического анализа.

Неопределенность, размытость ряда правовых норм усугубляются тем, что по действующему уголовному законодательству (примечания к ст. 158, 169, 174, 178, 185 УК РФ и ряда др.) тяжесть экономического преступления поставлена в зависимость от суммы ущерба, незаконного дохода, задолженности. При этом введены ограничения по верхнему уровню санкции для неограниченного по размеру экономического ущерба или иного экономического признака преступления.

К примеру, по наиболее часто совершаемому преступлению, предусмотренному ст. 159 УК РФ, максимальное наказание, предусмотренное ч. 4 данной статьи за мошенничество в особо крупном размере, превышающем 1млн руб., составляет до 10 лет лишения свободы. Но если размер мошенничества измеряется миллиардами рублей, то, отсидев тот же срок, что и за миллион рублей, мошенник вполне может выйти на свободу новым олигархом. Или за незаконное получение государственного целевого кредита, а равно его использование не по прямому назначению, если эти деяния причинили крупный ущерб, превышающий 250 тыс. руб., в соответствии со ст. 176 УК РФ виновное лицо может быть лишено свободы на срок до пяти лет. При этом если нанесен ущерб, измеряемый миллиардами рублей, то максимальный размер санкции остается тем же. Коррупционные факторы более чем очевидны, как и их коррупционная емкость.

Необходимо также учитывать, что коррупционная составляющая нормативных правовых актов по-разному проявляется в

процессе их разработки и в механизме их действия, что должно найти отражение в методике их антикоррупционной экспертизы, начиная от ее назначения. В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ст. 3 п. 1-13) антикоррупционная экспертиза проводится прокуратурой Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области юстиции и органами, организациями, их должностными лицами. В последнем случае, судя по всему, также имеются в виду государственные «органы и организации», коль скоро упоминаются и «их должностные лица».

По нашему мнению, здесь наблюдается два существенных упущения. Во-первых, такую экспертизу должен иметь право (а иногда и обязан) назначать сам законодательный орган, будучи ответственным за антикоррупционную чистоту принимаемых им правовых документов. Во-вторых, просто необъяснимо отсутствие в этом перечне общественных организаций и объединений - в частности, Общественной палаты и ее структурных учреждений на местах.

Положения ст. 5 этого Закона, устанавливающие право «институтов гражданского общества и граждан» проводить независимую экспертизу «за счет собственных средств», не снимают обозначенный вопрос и порождают дополнительные: например, что значит «независимая экспертиза» (от кого или от чего)? Получается, что экспертизы, проводимые органами прокуратуры и юстиции, априори «зависимые»? По меньшей мере некорректно требование п. 2 данной статьи, повторяющее содержание п. 2 ст. 4, о необходимости указывать в заключении экспертов не только выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупцио-генные факторы, но и меры, способы их устранения. Такие способы обязан найти законодатель, если сочтет доводы о наличии указанных факторов состоятельными.

Представляются сомнительными положения п. 1 ст. 5 Федерального закона о том, что независимая антикоррупционная экспертиза проводится «за счет собственных средств», без решения вопроса об их источнике. Как вариант, возможно, следовало бы создать специальный фонд при той же Общественной палате.

Особо следует отметить роль в этом процессе наук уголовно-правового цикла, которая в годы реформ свелась в основном к комментарию того, что предлагается зачастую уже в виде принятых законов, раз-

работанных «умными головами», к сожалению, не лишенными не только субъективизма, но и определенной заинтересованности. Именно поэтому в рамках рассматриваемого вида экспертизы, разумеется, тактично, корректно, но все-таки следует уделять внимание роли личности авторов законопроектов, способствовавшей появлению в них коррупциогенных факторов.

Что же касается коррупционной емкости нормативных правовых актов и их проектов, то в упоминавшихся выше Правилах и Методике по этому поводу не содержится каких-либо подходов. Поэтому необходима организация научных исследований и разработок для создания соответствующего методологического обеспечения. В первую очередь, на наш взгляд, необходимо организовать работы по следующим научным направлениям.

Во-первых, необходимо выделить признаки, определяющие социальную значимость рассматриваемых нормативных правовых актов и возможные последствия для государства и общества в целом от заложенных в них коррупционных возможностей. Далее важно определить основания для группировки нормативных правовых актов по возможному характеру коррупционных проявлений. В качестве таковых, к примеру, могут быть использованы признаки совершения однократных, регулярных, периодических или постоянных действий субъектов экономико-правовой деятельности, связанной с получением средств из бюджетных или иных источников. С другой стороны, такие действия далее могут группироваться и по иным признакам: масштабу экономической деятельности, среднему размеру единичных транзакций, их целевому назначению. Кроме того, может быть выделен ряд признаков, характеризующих особенности управления денежными потоками, степень зависимости управляющих воздействий от усмотрения отдельных должностных лиц.

Безусловно, соответствующие признаки существенно различаются для таких нормативных правовых актов, которые нацелены на сбор денежных средств и администрирование соответствующих мероприятий, и для иных нормативных правовых актов, связанных с расходованием бюджетных и иных средств целевого назначения. При этом часть сгруппированных признаков могут совпадать, а другие — существенно различаться.

Важные группы признаков связаны и с особенностями отражения в документа-

ции не только самих фактов движения денег или иных материальных ценностей, но и отражения персональных данных лиц, принимающих решения и несущих за них персональную ответственность. Необходимо учитывать также статус таких лиц, их отношение или прямое участие в государственных или местных органах власти, государственных или муниципальных учреждениях или унитарных предприятиях.

При проведении такого анализа необходимо иметь в виду, что ряд правовых норм, содержащихся в исследуемом нормативном правовом акте, носит бланкетный характер. Для выявления их сущностных характеристик необходимо проводить не только постатейный анализ данного нормативного правового акта, но и анализ определенных совокупностей положений данного акта, составляющих правовые нормы. Особенно внимательно следует анализировать те из них, которые имеют существенные экономические последствия. Конечно же, такую работу можно проводить на основе специально разработанных и научно обоснованных методик и соответствующего инструментария.

Выявление перечисленных, а также ряда иных признаков, характеризующих коррупционную емкость нормативных правовых актов и их проектов, систематизация их по научно обоснованным критериям позволят создать ряд классификаторов, разрешающих сформировать систему исходных данных для проведения последующих оценок и их обоснования. Естественно, необходимо разработать и соответствующий инструментарий для верификации исходных данных на предмет их полноты и непротиворечивости, а также надежности и достоверности. Желательно также создание соответствующих информационных технологий для обеспечения контроля за проведением соответствующих работ, включая формирование архивов на всех этапах подготовки и проведения экспертных работ.

Обработка системы исходных данных для проведения экспертных исследований и оценок коррупционной емкости конкретного нормативного правового акта должна производиться с использованием специальных методик. Для их разработки вполне можно воспользоваться опытом методического обеспечения су-дебно-экономических экспертиз в уголовном процессе. При этом лучше всего подходит методический аппарат судебно-оценочной экспертизы, а также ряда но-

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со

О

сч

о о о

Q.

со

S

н о

0

1

о я с о т ф vo >s о

о ф

у

S

2

0

1

о *

о

2 ф d

я *

<

S I

н

о ф

со

вых родов и видов судебно-экономичес-кой экспертизы.

При создании частных методик экспертных исследований можно использовать хорошо известную четырехзвенную систему классификации основных методов судебной экспертизы. Конечно же, основные методы антикоррупционной экспертизы имеют соответствующую специфику, с учетом которой и должны ставиться задачи научных исследований. Классификация экспертных методов может использоваться и для разработки алгоритмов экспертных исследований и соответствующих информационных технологий.

Предварительные оценки возможностей практического создания и апробации экспертных методик антикоррупционной экспертизы в части методик оценки коррупционной емкости нормативных правовых актов на основе рассмотренных подходов показали, что их полномасштабная реализация требует консолидации усилий всего экспертного сообщества. Такая работа на уровне Палаты судебных экспертов уже началась, к ней проявил интерес ряд известных ученых и специалистов-практиков.

Но речь идет не только о научных разработках, нацеленных на создание стройной системы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и ее полноценное методическое обеспечение. Уже на первом этапе организации таких работ создаются возможности для апробации разрабатываемых подходов, моделей, классификаторов и экспертных методик на примере наиболее социально значимых нормативных правовых актов и их проектов.

К примеру, авторами проведены подобные предварительные исследования ряда нормативных правовых актов и их проектов, связанных с подготовкой к введению нового налога — налога на недвижимость, а также с формированием его налогооблагаемой базы по результатам государственной кадастровой оценки объектов недвижимости. Прежде всего результаты проведенных исследований показали высочайшую социальную значимость рассматриваемых нормативных правовых актов, поскольку они затрагивают интересы каждого российского гражданина, не говоря уже о каждой фирме, государственном или частном предприятии, на котором работают граждане или члены их семей. Кроме того, выявлен ряд таких особенностей многоэтапного формирования размера данного налога, которые создают неопределенности системного характера, кото-

рые потребуют вмешательства многочисленных чиновников регионального и местного уровней власти и связанных с ними коммерческих организаций.

При этом речь идет не только собственно о размере данного налога для конкретного налогоплательщика, но и о различного рода льготах — размере необлагаемой налогом площади объектов жилой недвижимости или пороговом размере ее стоимости, а также о социальном положении налогоплательщика-льготника и членов его семьи. Наличие столь многочисленных неопределенностей и возможностей для регулирования системы многомиллионных вариантов экономико-правовых отношений является однозначным признаком высочайшей коррупциогенности создаваемой системы формирования налогооблагаемой базы и администрирования данного налога.

Простейшие оценки коррупционной емкости данных нормативных правовых актов показывают следующее. Примерный годовой размер данного налога находится на уровне триллиона рублей. Уровень рассмотренных выше неопределенностей составляет около 50 %, причем имеет тенденцию к увеличению. Поэтому общий уровень коррупционной емкости может измеряться сотнями миллиардов рублей.

Но в процессе исследований был выявлен также и иерархический характер рассматриваемой коррупционной системы, которая к тому же имеет весьма значительный масштаб по количеству вовлекаемых в нее субъектов. Первая часть данной системы связана с организацией работ по государственной кадастровой оценке объектов недвижимости, результаты которой предназначены для формирования соответствующей налогооблагаемой базы. В соответствии с положениями Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» № 135-ФЗ в последней редакции, принятой в 2010 г., государственная кадастровая оценка недвижимости проводится совсем не государственными оценщиками. Закон отдает ее на откуп саморегулируемым организациям оценщиков и их национальному совету — как на уровне разработки стандартов оценки, обучения кадров оценщиков, проведения оценочных работ, так и экспертизы результатов государственной кадастровой оценки.

При столь значительном уровне переданных государством полномочий фактически не установлено сколько-нибудь значительной ответственности за резуль-

таты этой деятельности государственного масштаба. Каждый оценщик отвечает в пределах своего взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации (СРО) оценщиков в размере 30 тыс. руб., а для самих СРО оценщиков и национального совета ответственность вообще не установлена. Эта безответственность проявляется как на уровне организации работ по подготовке стандартов оценки, так и на уровне организации обучения кадров кадастровых оценщиков и организации их практической работы.

Ряд проблем заложен и на уровне финансирования данных работ, распределения заказов и приемки результатов государственной кадастровой оценки. На первом этапе в качестве заказчика запланировано участие Росреестра, который должен организовать распределение заказов за счет бюджетных средств в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Росреестр должен также обеспечить оценщиков всеми необходимыми исходными данными для оценки.

Исходя из трудоемкости и общего объема работ по кадастровой оценке недвижимости, их общую стоимость на ближайшие два года можно оценить в несколько десятков миллиардов рублей. После этого функции заказчика для выполнения новых работ по государственной кадастровой оценке должны перейти к региональным властям. Руководители регионов должны организовать работу по согласованию и утверждению результатов налогооблагаемой базы и установить размер данного налога по всем группам налогоплательщиков.

Но данный Закон уже рассматривается высшими руководителями страны как классический пример коррупционного нормативного правового акта, а оценка его коррупционной емкости достигает триллиона рублей. Организация оценочных работ не составляет исключения в этой системе. Более того, чтобы победить на торгах, некоторые оценочные фирмы предлагают провести работы трудоемкостью в сотни тысяч рублей всего за

3 руб. А окупают свои затраты не за счет средств заказчика оценки, а по договоренности с заинтересованными потребителями результатов оценочных работ.

Таким образом, результаты оценки коррупционной емкости этой системы не могут определяться лишь размерами откатов оценочных фирм, которые в системе заказа работ могут измеряться миллиардами рублей. Значительно масштабнее и опаснее коррупционные проявления на уровне заинтересованных потребителей результатов оценочных работ, особенно по наиболее дорогостоящим объектам недвижимости, рыночная стоимость которых измеряется сотнями миллионов рублей. Коррупционная емкость этой части рассматриваемой системы может измеряться уже сотнями миллиардов рублей.

Для проведения более детальных исследований в рамках антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, связанных с введением налога на недвижимость, необходимо выделение указанных выше признаков, их систематизация и применение научно обоснованных методик экспертных исследований. Но даже самые простые оценки, позволяющие выявить основные коррупцио-генные факторы и оценить коррупционную емкость хотя бы по порядку величины, заставляют обратить внимание на еще одну проблему, которая теснейшим образом связана с рассмотренной в данной статье.

Речь идет о системе практических действий, которые должны последовать за антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов, позволившей выявить их изъяны и высокий уровень коррупционной емкости. Очевидно, что взамен таких нормативных правовых актов должны быть разработаны другие, свободные от выявленных недостатков. Кто и в каком порядке сможет выполнить такую работу, кто будет ее организатором, заказчиком и приемщиком результатов? Без четких ответов на поставленные вопросы и сама антикоррупционная экспертиза, поставленная на научную основу и оснащенная самыми совершенными экспертными методиками, может оказаться никому не нужной.

о сч

о о о о.

с[ со

I-

О

0

1

о я с о т ф ю

О *

О ф

У

2

0

1

о *

о

2

ф

■а

я <

I I-

О ф

со