CC BY
23Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 7(7)
ПРАВО
УДК 342.8 © Е.М. Денисенко, 2022
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ СУБЪЕКТИВНЫМИ ПРАВАМИ В АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Евгений Михайлович Денисенко - соискатель кафедры теории и истории государства и права Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского, г. Омск, Россия, e-mail: zhenia10121988@mail.ru
Аннотация: На основе анализа научной доктрины, действующего законодательства, решений Конституционного Суда РФ, правоприменительной практики, складывающейся в Российской Федерации, исследуются актуальные вопросы злоупотребления правом в административных правоотношениях. Автор приходит к выводу о том, что злоупотребления субъективными правами в административных правоотношениях связаны в первую очередь с несоблюдением должностными лицами установленного порядка, халатным отношением к выполнению служебных обязанностей, бюрократизмом. Все это ведет к принятию неправомерных управленческих решений, которые в силу характера необходимости всеобщего усмотрения могут повлечь серьезные последствия не только в области защиты прав и интересов граждан, но также более тяжкие результаты, например, причинение вреда здоровью или наступление смерти.
Ключевые слова: действующее законодательство; правоприменительная практика; злоупотребления; административные правоотношения; должностные лица; бюрократизм; общественные отношения.
Для цитирования: Денисенко Е. М. Некоторые проблемы злоупотребления субъективными
правами в административных правоотношениях // Вестник Университета «Кластер». Электронный научный журнал. 2022. № 7(7). С. 8-21.
SOME PROBLEMS OF ABUSE OF SUBJECTIVE RIGHTS IN ADMINISTRATIVE LEGAL RELATIONS
Evgeniy Mikhailovich Denisenko - Candidate of the Department of Theory and History of State and Law of Omsk State University named after F.M. Dostoevsky, Omsk, Russia, e-mail: zhenia10121988@mail.ru
Annotation: Based on the analysis of scientific doctrine, current legislation, decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation, law enforcement practice emerging in the Russian Federation, topical issues of abuse of law in administrative legal relations are investigated. The author comes to the conclusion that the abuse of subjective rights in administrative legal relations is primarily due to non-compliance by officials with the established procedure, negligent attitude to the performance of official duties, bureaucracy. All this leads to the adoption of illegal managerial decisions, which, due to the nature of the need for universal discretion, can entail serious consequences not only in the field of protecting the rights and interests of citizens, but also more serious results, for example, injury to health or death.
Keywords: current legislation; law enforcement practice; abuse; administrative legal relations; officials; bureaucracy; public relations.
Злоупотребление правом в сфере публично-правовых отношений носит межотраслевой характер. Как показывает практика, субъекты административно-правовых отношений не всегда используют предоставленный им комплекс полномочий в рамках, очерченных законом. Это можно объяснить множеством причин, таких как человеческий эгоизм, правовой нигилизм, низкий уровень правовой культуры.
Как известно, императивный метод правового регулирования общественных отношений характерен для всех отраслей публичного права, поэтому в рамках административно-правовых отношений субъект, которым выступает представитель государственного органа, наделен значительным объемом полномочий, направленных на достижение определенного социального блага.
Административное право, являясь одной из отраслей публичного права, отвечающей за отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций, подверглась влиянию негативных тенденций. Так, регулируя порядок отношений между органами государственной власти и гражданами, данная отрасль регламентирует одну из важнейших сфер общественных отношений, от эффективности функционирования которой зависит не только устойчивость
всей системы общественный отношений, но и уровень доверия гражданского общества к органам власти.
Статистика, которая существует в настоящее время, не может дать ясной картины масштабов злоупотребления субъективными правами представителей органов власти, в связи с чем весьма проблематично учесть все случаи подобных проявлений. Но даже существующие данные указывают на серьезные проблемы в данной сфере.
В ходе проведения исследования нами были выявлены следующие формы злоупотребления правом в сфере административных правоотношениях:
1. Издание правоприменительных актов, содержащих признаки злоупотребления правом.
2. Осуществление юридически значимых действий в целях злоупотребления правом в процессе взаимодействия с гражданами, а также судебном процессе.
3. Непредставление, предоставление неполной или искаженной информации.
4. Административный произвол, который заключается в поверхностном отношении к делу должностных лиц и государственных служащих органов исполнительной власти.
Сама суть правоотношений в области административного права предполагает наделение представителей органов власти широким кругом полномочий с целью реализации прав третьих лиц. Соответственно субъектом злоупотребления может быть только должностное лицо органа власти, которое в силу своего правового положения обязано действовать в интересах обладателя права. При этом данное деяние (действие или бездействие) может совершаться лично или по указанию, распоряжению или приказу, отданному подчиненному сотруднику.
Неоднозначным является вопрос о возможности злоупотребления правом в сфере административно-правовых отношений со стороны гражданина. С одной стороны, такая форма злоупотребления, как право подачи заявлений,
возникающих из публичных правоотношений, в органы государственной власти и местного самоуправления имеет место быть, но ограничение в подаче таких заявлений запрещено ст. 33 Конституции РФ. На практике возникают ситуации, когда такое ограничение необходимо. Как правило, в случаях необоснованной подачи заявлений по делам, возникающим из публичных правоотношений. Примерами могут служить желание получения выгод и преимуществ, на которое лицо не имеет права претендовать в соответствии с законом или иными нормативными актами, а также освободиться от определенных обязательств или ответственности, либо подачи жалоб без реального нарушения интересов заявителя. К ним можно отнести заявления, направленные на защиту заведомо противоправных или юридически безразличных интересов заявителя.
На наш взгляд, как особую форму злоупотребления правом можно рассматривать искажение кадровой политики в органах государственной и муниципальной власти. К ним можно отнести «кумовство», «протекционизм», «фаворитизм».
Юридическим итогом любой деятельности органов государственной власти по реализации права является правоприменительный акт. В нем закрепляется и находит свое оформление решение, принятое по итогам правоприменительной деятельности.
Универсального определения термина правоприменительный акт в теории не существует. В наиболее общем представлении правоприменительный акт представляет собой письменный документ, который имеет соответствующие реквизиты. В тоже время, к ним можно отнести устные приказы и распоряжения, например приказ начальника подчиненному, а также в бессловесном виде так называемые конклюдентные действия (например, жесты сотрудника полиции по регулировке дорожного движения, и др.).
Таким образом, под правоприменительным актом понимается государственно-властный индивидуально-определенный документ,
совершаемый компетентным субъектом права по конкретному юридическому
делу с целью определения наличия или отсутствия субъективных прав и юридических обязанностей, а также определения меры на основе соответствующих правовых норм и в интересах их нормального осуществления1.
В настоящее время успех деятельности всей государственной системы напрямую зависит от успешной деятельности органов государственной власти. Характерной чертой российской системы государственного и муниципального управления является высокая степень бюрократизации. Огромный массив правоприменительных актов, который создается в результате работы этой системы по конкретизации, уточнению и дополнению федеральной нормативной базы, искажает суть закона, а часто напрямую ему противоречит.
Одной из причин, объясняющих подобные проявления, является злоупотребление правом со стороны органов власти. Наиболее ярким примером, который иллюстрирует подобное, можно считать издание правоприменительных актов, которые нарушают права граждан на проведение собраний и митингов.
Так, 21 марта 2019 года администрация муниципального образования городского округа «Сыктывкар» отказала гражданке В.Н. Терещенко в митинге на площади собора. Основанием для отказа послужили положения Закона Республики Коми «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми»2, который определяет императивным образом запрет на проведение в вышеуказанном месте собраний, митингов, шествий и демонстраций. Гражданку уведомили о возможности проведения мероприятия в местах, которые определены постановлением Правительства Республики Коми от 2012 года.
По смыслу правоприменительного акта, происходит фактический запрет на проведение массового мероприятия, ссылаясь исключительно на закон
1 Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 1999. С. 262.
2 Закон Республики Коми от 29 ноября 2012 г. № 91 РЗ «О некоторых вопросах проведения публичных мероприятий в Республике Коми» / Доступ из справочно -правовой системы «КонсультантПлюс».
субъекта Российской Федерации, что напрямую затрагивает конституционные права граждан.
Данная позиция подтверждается Конституционным Судом РФ, который признал противоречащим положения закона, на основании которого вынесен запрет. В своем постановлении от 1 ноября 2019 года Конституционный Суд РФ указал на два положения, противоречащие Конституции, а именно «общий» запрет на проведение по конкретным адресам и «общий» запрет вокруг органов власти. Кроме того Конституционный Суд РФ отметил, что не должны накладываться «абстрактные» запреты, то есть территориальный запрет без указания на конкретные обстоятельства.
Подобная ситуация характерна и для других регионов нашей страны. Так, правозащитники насчитали порядка 44 регионов нашего государства, где приняты законы, которые напрямую нарушают федеральное законодательство и указанное постановление Конституционного Суда1.
Стоит также упомянуть о наличии размытых формулировок в тексте законов, что ведет к необоснованному привлечению к ответственности лиц за нарушения правил проведения митингов. В частности, в законодательных актах ряда регионов не указано точное расстояние от соответствующего объекта, территории, на которых нельзя проводить митинги, а расплывчатая формулировка «на прилегающей территории» зачастую приводит к необоснованному привлечению к уголовной ответственности.
Данную ситуацию разрешил Верховный Суд РФ в Постановлении от 28 июня 2018 года, рекомендовав нижестоящим судам не привлекать к ответственности лиц, если границы не утверждены в соответствующем порядке2.
В основном подобные запреты не случайны, так как нормативная база подгоняется под нужды органов местного самоуправления, чтобы
1 URL: https://www.kommersant.ru/doc/4163631 (дата обращения: 14.06.2022).
2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. № 28 «О некоторых вопросах возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с законодательством о проведении публичных мероприятий» / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
минимизировать политическую активность граждан, а также утаить проблемы от общественной огласки. Достигается данная цель путем запрета митингов вокруг зданий органов местного самоуправления, органов государственной власти. На практике присутствуют и «абстрактные запреты», такие как в 200 метрах от пляжа в республике Марий Эл1, в 100 метрах от редакций средств массовой информации в Курганской области2, около кафе и ресторанов в Мордовии3, рядом с хлебопекарнями в Нижегородской области4, и др.
Данные формулировки не случайны, поскольку помимо объектов, запрещенных Федеральным законодательством, органы местной власти стремятся к минимизации количества мест и территорий, на которых возможно свободное волеизъявление граждан.
Правозащитные организации составили символическую карту мест, на территории которых разрешено проведение собраний с учетом требований федерального и местного законодательства. Данная работа показала интересные данные. По состоянию на август 2018 года, под запретом оказалось более 73 % площади Нижнего Новгорода, более 58 % Новосибирска, более 47 % Кирова, более 36 % Йошкар-Олы и Казани, более 30 % Екатеринбурга5.
Таким образом, принимаемые решения о запретах, ограничениях либо привлечении к ответственности лиц зачастую носят характер злоупотребления, поскольку направлены не на защиту прав и создания условий для их реализации, а на защиту личного спокойствия чиновников.
1 Закон Республики Марий Эл от 01 октября 2004 г. № 36-3 «О регулировании отдельных вопросов, связанных с проведением публичных мероприятий на территории республики Марий Эл» / Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
2 Закон Курганской области от 03 октября 2006 г. № 179 «Об отдельных положениях организации и проведения публичных мероприятий на территории Курганской области» / Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
3 Закон республики Мордовия от 19 декабря 2012 г. № 87-3 «О регулировании отношений в сфере публичных мероприятий на территории Республики Мордовия» / Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
4 Закон Нижегородской области от 27 декабря 2007 г. № 196-3 «О публичных мероприятиях, проводимых на территории Нижегородской области» / Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
5 иКЬ: https://ovdinfo.org/reports/regionalnye-zaprety#5 (дата обращения: 14.06.2022).
Под юридически значимыми действиями Б.В. Волженкин предлагал понимать предоставленные должностным лицам права принимать решения, способные порождать, прекращать или изменять правовые отношения. Обосновывая свою позицию, автор указывал, что они имеются у тех лиц, которые выдают от имени государственного или муниципального учреждения документы, подтверждающие определенный юридический факт [1, с. 96-97]. По мнению автора, характерной чертой юридически значимых действий является обязательность, то есть признание гражданами и организациями.
В целом юридически значимые действия как форма организационно-распорядительных функций должностных лиц заключается в виде полномочий по наделению, прекращению прав или обязанностей у других лиц, или изменению их объема [2, с. 15-19]. К таким действиям можно отнести выдачу документов, удостоверяющих юридический факт, занесение записи в реестр, выдачу разрешений, лицензий, государственной регистрации юридических и физических лиц, и др.
Указывая признаки юридически значимых действий, А.В. Бриллиантов настаивает на том, что они подразумевают наличие правовых последствий, которые:
1) связывают субъекта (или третьих лиц) с правом, обязанностью или возможностью действовать определенным образом или воздержаться от действий;
2) могут носить обязательный или вероятностный характер;
3) могут иметь место непосредственно после совершений действий, а могут носить отсроченный характер [2, с. 16].
Таким образом, под юридически значимыми деяниями, совершенными в целях злоупотребления правом, понимаются действия (бездействие) должностных лиц по возникновению, изменению или прекращению прав и обязанностей у заинтересованного субъекта, обусловленные личными мотивами, корыстной заинтересованностью либо безразличным отношением, и повлекшим нарушения прав и законных интересов личности.
Организационно-распорядительная деятельность органов власти неразрывно связана с принятием управленческих решений, которые обязательны для исполнения и влекут за собой юридически значимые последствия.
Внеправовые средства, такие как протекционизм, корпоративизм, в настоящее время осложнили современную систему государственного управления. Основная проблема здесь заключается в слабой регламентации подобных действий со стороны норм права, что в конечном итоге приводит к неэффективности и деградации всей системы.
В конце марта 2018 г. после пожара в торговом центре «Зимняя вишня», повлекшего массовую гибель людей, задержана по подозрению в совершении преступления бывший руководитель стройнадзора Кемеровской области, согласовавшая проект строительства этого капитального объекта, принятый ее родственницей - сотрудницей городского комитета строительного контроля. По версии следствия, она не пресекла эксплуатацию самовольно возведенного здания без разрешения на строительство, что в итоге повлекло особо тяжкие последствия1.
Необходимость строительного контроля возникает при необходимости постройки любого здания. Одна из его основных задач заключается в подтверждении факта, что постройка отвечает всем требуемым стандартам безопасности. Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ2 определяет полномочия органов местного самоуправления в области строительства. Так, п. 5 ст. 1 этого документа регламентирует право на выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений; п. 7 ст. 1 определяет проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями
1 URL: http:// sledcom.ru/news/item/1213926/ (дата обращения: 15.06.2022).
2 Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений.
Изложенное позволяет констатировать, что в действиях должностного лица, обязанности которого включают в себя контроль за соблюдением предписанных стандартов и правил, усматриваются признаки злоупотребления правом. Лицо, будучи представителем органа муниципальной власти, имея право и обязанность не выдавать разрешения на ввод в эксплуатацию здания, не отвечающего требованиям безопасности, не сделало этого.
Известный ученый-административист Д.Н. Бахрах одним из первых отметил, что источником насилия внутри страны нередко являются злоупотребления ее властных структур, некомпетентность, халатность должностных лиц, то есть административный произвол1.
В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой: произвол - своеволие, самовластие, необоснованность; в административном порядке - распоряжением исполнительной властью 2.
Суммирование двух понятий дает нам дефиницию административного произвола: своеволие, самовластие и необоснованное распоряжение исполнительной властью. К сожалению, подобные случаи нередки в процессе государственного и муниципального управления.
Административный произвол в литературе характеризуется как проявление своеволия и деспотизма при выполнении руководителем или любым другим должностным лицом своих служебных обязанностей. Проявляется он в форме бюрократического управления посредством издания приказов или устных распоряжений и др. 3
Произволу всегда свойственна подмена понятий, нравственных ориентиров, что влечет за собой нарушение прав «невластных» субъектов
1 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2002. С. 317.
2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 601.
3 URL: http://psyfactor.org/personal/personal (дата обращения: 15.06.2022).
правоотношений. Это конкретная деятельность должностных лиц, направленная на поверхностное, формальное отношение к делу. Зачастую они демонстративно, под мнимым или несуществующим предлогом, не прилагают усилий по движению дела. Бюрократический аппарат, занимающийся рассмотрением возникшего спора или дела, не ведет работу по выяснению его предмета и темы, не проявляет интереса к деталям возникшего правоотношения. У субъекта, обратившегося в органы власти, возникает ощущение безнадежности, а результаты рассмотрения заранее предрешены. Административный произвол также проявляется в проявлении авторитаризма, демонстративном проявлении силы государственного аппарата и подавлении воли гражданина.
В результате подобной деятельности государственных служащих происходит неправильная оценка фактов, нежелание принятия доводов сторон. Все это ведет к многочисленному количеству негативных последствий. Подобное отношение к рассмотрению дела ведет не только к нарушению прав и законных интересов граждан, но и к разрушению государственной и правовой жизни, снижению доверия к органам государственной власти, обрекает общество на унижение и страх.
В своей статье К.Б. Волик и Г.А. Мартыненко говорят о том, что аморальна практика, в соответствии с которой закон не работает до тех пор, пока не обрастет узковедомственными и директивными документами, нередко искажающими исконное значение законов, в результате чего формируется атмосфера злоупотреблений, наблюдается рост злодеяний со стороны чиновничества, что, в конечном счете, ведет к циничному нарушению прав человека и гражданина [3, с. 111-113]. Нельзя не согласиться с этим высказыванием, так как повсеместная бюрократизация, формализм и погоня за статистикой привели к плачевной ситуации, когда «отписка» по факту обращения в органы власти, продиктованная сроками, становится куда важнее, чем решение вопроса по существу.
Можно выделить следующие черты, характерные для административного произвола:
1. Субъектом деяния может выступать лицо, наделенное государственно-властными полномочиями (представители государственной или муниципальной власти).
2. Административный произвол связан с принятием управленческого решения, нарушающего права третьих лиц.
3. Административный произвол вступает в противоречие с общественным интересом.
В свою очередь Жеребцов А.Н. и Чабан Е.А. связывают административный произвол исключительно с нарушением правовой нормы при принятии управленческих решений [4, с. 53-58]. На наш взгляд, в рамках рассмотрения вопроса о злоупотреблении правом подобная интерпретация не совсем корректна. Так, при «попустительском» или формальном отношении к материалам дела фактически не происходит нарушения норм права, должностного регламента, либо инструкций. При этом отсутствуют основания для привлечения должностного лица к ответственности. Но подобное отношение к выполнению служебных обязанностей может повлечь серьезные нарушения прав и свобод личности.
Специфика деятельности органов власти заключается в ее бюрократизации, сложной иерархии, что вполне уместно с точки зрения системы управления, но не сочетается с принципами демократического общества. Подобная ситуация вызывает многочисленные негативные процессы среди населения страны. Возрастает роль скептического отношения к принимаемым решениям, которое приводит к росту недоверия к системе управления. В целях противодействия принимаются многочисленные меры, такие как личные встречи с руководителями, информационные стенды, прямые линии, освещение работы в средствах массовой информации.
Несмотря на все это, восстановление доверия невозможно без открытого и честного диалога между властью и народом. Стоит добавить, что
предоставление своевременной и правдивой информации играет ключевую роль при реализации данной задачи.
Одной из причин, порождающих подобный порядок вещей, является деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по злоупотреблению правами на предоставление полной информации гражданам, непосредственно затрагивающей их права и законные интересы.
Наиболее ярко иллюстрирует такие проявления информирование населения о санитарно-эпидемиологической обстановке в регионе проживания. Зачастую органы власти злоупотребляют данным правом, предоставляя искаженную, а порой и недостоверную информацию.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» одной из основных задач в ч. 1 ст. 2 определяет обязанность по формированию и ведению открытых и общедоступных федеральных информационных ресурсов, направленных на своевременное информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях1.
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения вышеуказанный закон определяет, как состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредоносное воздействие факторов среды обитания на человека, и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности2.
Таким образом, своевременное и полное информирование населения обо всех нарушениях, связанных с ухудшением состоянии окружающей среды, а также принятие мер по ее минимизации является прямой обязанностью органов власти.
1 Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ / Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Там же.
Злоупотребления субъективными правами в административных правоотношениях связаны в первую очередь с несоблюдением должностными лицами установленного порядка, халатного отношения к выполнению служебных обязанностей, бюрократизму. Все это ведет к принятию неправомерных управленческих решений, которые в силу характера необходимости всеобщего усмотрения могут повлечь серьезные последствия не только в области защиты прав и интересов граждан, но также более тяжкие последствия, например, причинение вреда здоровью или наступление смерти.
Список литературы
1. Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. 365 с.
2. Бриллиантов А.В. Юридически значимые действия и юридические последствия как признак должностного лица // Российский следователь. 2010. № 9. С. 15-19.
3. Волик К.Б., Мартыненко Г.К. Административный произвол и коррупционное насилие: грани корреляции // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 4(34). С. 111-113.
4. Жеребцов А.Н., Чабан Е.А. Административное усмотрение, административный произвол и административное (чиновничье) обыкновение: теоретические и практические вопросы соотношения // Административное право и процесс. 2014. № 4. С. 53-58.
References
1. Volzhenkin B.V. Official crimes. St. Petersburg, 2005. 365 p.
2. Brilliantov A.V. Legally significant actions and legal consequences as a sign of an official // Russian investigator. 2010. No. 9. pp. 15-19.
3. Volik K.B., Martynenko G.K. Administrative arbitrariness and corruption violence: facets of correlation // Bulletin of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2016. No. 4(34). pp. 111-113.
4. Zherebtsov A.N., Chaban E.A. Administrative discretion, administrative arbitrariness and administrative (official) custom: theoretical and practical issues of correlation // Administrative law and process. 2014. No. 4. pp. 53-58.
