CC BY
90
Некоторые проблемы взаимодействия гражданского и земельного законодательства и пути их решения
В. В. Чубаров
Вопросы взаимодействия гражданского и земельного законодательства в переходный к рыночной экономике период. В ходе дискуссии по вопросу о соотношении гражданского и земельного права и законодательства Ю. Г. Жариков отметил, что нормы о праве собственности и иных вещных правах на землю в ГК РФ, возможно, были не нужны1. «Может быть, было бы достаточно и удобнее для практического применения... предусмотреть полноценные и четкие по смыслу нормы о собственности на землю непосредственно в Земельном кодексе РФ. Тогда не пришлось бы «замораживать» всю гл. 17 ГК РФ до принятия Земельного кодекса РФ»2.
В порядке общего возражения на данное предложение необходимо обратить внимание на то, что для этого потребовалось бы создать второй Гражданский кодекс РФ. Однако для того, чтобы понять, почему частноправовые (гражданско-правовые) начала стали преобладать в регулировании правоотношений по поводу земельного участка только после принятия Конституции РФ 1993 г., ГК РФ и ЗК РФ, необходимо проследить пути развития гражданского и земельного законодательства в переходный период. Важно иметь в виду, что земельное законодатель-
Чубарое Вадим Витальевич — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См.: Жариков Ю. Г. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3. С. 41.
2 Там же.
ство к началу 90-х гг. прошлого века, то есть к началу переходного периода, было несколько иным, чем сейчас. Это была совокупность публично-правовых (главным образом, административно-правовых) норм, перешедших по наследству из советского земельного законодательства.
Хорошо известно, что, начиная с первых декретов Советской власти о земле и вплоть до начала 90-х гг. XX в., земля сначала в России, а затем в СССР была из гражданского оборота изъята. В статье 1 Крестьянского наказа, являвшегося составной частью Декрета от 26 октября 1917 г. «О земле»3, говорилось: «Право частной собственности на землю отменяется навсегда; земля не может быть ни продаваема, ни покупаема, ни сдаваема в аренду либо залог, ни каким-либо образом отчуждаема»4. В Конституции РСФСР 1918 г. (ст. 3) земля, леса, недра и воды были объявлены объектом исключительной государственной собственности и общенародным достоянием5. Эта норма, многократно повторенная в последующих советских конституциях (ст. 6 Конституции СССР 1936 г.6, ст. 11 Конституции 1977 г.)7, озна-' чала отказ от признания земли товаром, изъятие ее из оборота и запрет применять в отношении земли универсальные механизмы гражданского права (право соб-
3 См.: СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 3.
4 См.: Там же.
5 См.: Советские Конституции. Справочник. С. 236.
6 См.: Там же. С. 236.
7 См.: Конституция СССР. Политико-пра-
вовой комментарий. М., 1982. С. 61.
ственности, институт сделки, институт наследования и т. п.). Статья 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1968 г. прямо гласила: «Действия, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю, запрещаются»8. В итоге на протяжении более 70 лет в Советском Союзе применялся исключительно публично-правовой (административный) метод регулирования отношений по поводу земельных участков.
Первые признаки появления гражданско-правовых начал в регулировании отношений с землей появились в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде9 и в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле10. В частности, в Основах законодательства о земле речь шла об аренде земельных участков гражданами, колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, совместными предприятиями, иностранными государствами, иностранными гражданами и юридическими лицами. В статье 5 Основ законодательства о земле было введено понятие пожизненного наследуемого владения землей для граждан СССР. Гражданско-правовой следует считать также процедуру изъятия земли для государственных и общественных нужд, которая включала в себя судебный порядок оспаривания акта административного органа об изъятии земли. В остальной части Основы законодательства о земле сохраняли прежний разрешительный режим пользования землей, присущий советскому земельному праву.
Впервые частная собственность на землю была закреплена в ст. 1
8 ВВС СССР. 1968. № 51. Ст. 485.
9 См.: Ведомости СССР. 1989. № 25. Ст. 481.
10 См.: Ведомости СССР. 1990. № 10. Ст. 129.
Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хо-зяйстве»11 и в ст. 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»12. Характерно, что на момент их принятия нормы этих законов о праве собственности противоречили Конституции РСФСР 1978 г. Однако 15 декабря 1990 г. в нее были внесены изменения, но утверждать, что право частной собственности на землю после этого приобрело всеобъемлющий характер, не приходилось. Возможность предоставления земельных участков в собственность хотя и была предусмотрена ст. 12 Конституции РСФСР, но была ограничена десятилетним с момента приобретения права собственности мораторием на куплю-продажу земельных участков13.
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. также предусмотрел право частной собственности граждан на землю (ст. 7), назвал пожизненное наследуемое владение граждан правом (ст. 7), подтвердил право аренды в качестве правового титула на землю для граждан и юридических лиц (ст. 7, 13), ввел в качестве права на землю бессрочное (постоянное) пользование земельными участка-; ми (ст. 12), предусмотрел ряд иных' элементов гражданско-правового регулирования к отношениям по по-' воду земельных участков. Вместе с тем, говоря, например, о праве собственности, ЗК РСФСР 1991 г. практически не предусмотрел возможности совершения сделок с землей. Как справедливо отмечается в ли-
11 См.: Ведомости РСФСР. 1990. № 26. Ст.; 324.
12 См.: Ведомости РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327. Признан утратившим силу Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ и Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287.
13 См.: Конституция (Основной Закон) Рос-
сийской Федерации — России. М.: Извес-
тия, 1992.
тературе, им были предусмотрены два случая, причем в обоих сделки могли совершаться только с местным Советом народных депутатов14 .
Аналогичным образом применяли действующее законодательство и судебно-арбитражные органы. Государственное предприятие «Лен-торф» предъявило иск о взыскании с Ленинградского кооперативного комплекса «Технолог» недоплаченной последним суммы за проданное тор-фопредприятие «Соколиный мох». В стоимость передаваемых кооперативу основных средств была включена и стоимость полей добычи торфа, находящихся в государственной собственности и предоставленных объединению во временное пользование. Однако, как подчеркнул Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области, согласно ст. 11 ЗК РСФСР продажа или отчуждение земельных участков регулируются в соответствии со ст. 12 Конституции РСФСР. В силу ст. 12 Конституции РСФСР продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В соответствии со ст. 52 ЗК РСФСР землепользователям вообще не было предоставлено право отчуждения земельных участков. Поэтому Госарбитраж г. Санкт-Петербурга и области в иске о взыскании стоимости торфяных полей отказал, признав, что договор в этой части является не-
действительным
15
14 См.: Козырь О. М. Особенности регулирования сделок с землей земельным законодательством // Экологическое право. 2003. № 4.
15 См.: Пункт 11 Обзора практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности. Приложение № 1 к письму ВАС РФ от 31 июля 1992 г. № С-13/ОП-171 // Вестник ВАС РФ. 1992. № 1. С. 101—102.
Законом РФ от 9 декабря 1992 г. в ст. 12 Конституции РСФСР были внесены изменения, согласно которым полученные и приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены их собственниками без изменения целевого назначения земель и независимо от сроков поступления в собственность. Но и здесь оставались ограничения: собственник вправе был продать участок либо местным Советам народных депутатов на тех же условиях, на которых участок был предоставлен; либо по договорной цене физическим и юридическим лицам, но только для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного или жилищного строи-тельства16. В остальном сохранялся десятилетний мораторий на продажу земельного участка третьим лицам, если участок был предоставлен в собственность бесплатно, и вводился пятилетний мораторий для лиц, приобретших земельный участок за плату17.
Сразу же после внесения изменений в Конституцию РСФСР был принят Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строи-тельства»18. Последний хотя и сузил, как верно утверждается в литературе, круг лиц, участвующих в сделке, гражданами РФ19, однако ввел в гражданско-правовой оборот существенную часть земельных участков. В соответ-; ствии с п. 9 ст. 3 Вводного закона
16 См.: РГ. 1993. 4 янв.
17 См.: Там же.
18 См.: Ведомости РФ. 1993. № 1. Ст. 26 (в настоящее время в связи с принятием ЗК РФ данный закон признан утратившим силу).
19 См.: Козыьрь О. М. Указ. соч.
к ЗК РФ свидетельства о праве собственности на эти участки, выданные по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. № 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного на-значения»20 либо Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»21, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Сдерживание гражданско-правового оборота земель с помощью различных политико-правовых инструментов, в том числе публично-правовых ограничений, продолжалось и в дальнейшем. Речь идет не об изъятии либо об ограничении в обороте тех земельных участков (res extra commercium), которые действительно должны быть из него изъяты либо ограничены (ст. 27 ЗК РФ), и не о разумном применении иных публично-правовых средств при регулировании имущественных отношений с землей (целевое использование земли и т. п.). Речь идет о сознательной политике Российского государства, которая на протяжении 90-х гг. XX в. вынуждена была балансировать на грани между существовавшими в обществе полярными взглядами по поводу права частной собственности на землю. Это, в свою очередь, влияло на содержание земельного законодательства. Соответственно, имущественные отношения по поводу земли, складывающиеся в обществе, были не во всем «рыночны-
20 См.: РГ (спецвыпуск). 1992. 15 апр.
21 См.: САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
ми». Так, 27 октября 1993 г. был принят важный для внедрения частноправового регулирования земельных отношений Указ Президента РФ № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы». Согласно п. 1 Указа земельные участки и все, что прочно с ними связано, были названы недвижимостью. Совершение сделок с земельными участками подлежало регулированию гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и норм самого Указа. Пункт 3 Указа предусматривал государственную регистрацию права собственности на земельный участок как обязательный элемент правового режима недвижимой вещи. Последняя должна была производиться местными комитетами по земельным ресурсам и землеустройству.
Указом был определен целый ряд разрешенных сделок с участками, в числе которых: купля-продажа, передача по наследству, дарение, залог, передача земельного участка или его части в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранным участием. Здесь же (п. 4) говорилось о гарантиях государства по обеспечению неприкосновенности права частной собственности на землю. Изъятие земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд могло производиться только путем выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков. Однако применение данного Указа вновь ограничивалось не только содержанием действовавшей ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., но и реальными общественными отношениями и противостоянием
в обществе по вопросу о частной собственности на землю.
12 декабря 1993 г. была принята ныне действующая Конституция РФ, которая заложила реальную основу для регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка нормами частного гражданского права (ст. 8, 9, 35, 36, 55 и 71). Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федера-ции»22 были отменены нормы целого ряда законов о земле и, прежде всего, многие нормы ЗК РСФСР 1991 г., сдерживавшие земельный оборот. Однако прошло более семи лет, прежде чем сначала был принят Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации»
который ввел в
действие главу 17 ГК РФ (за исключением норм главы 17 ГК РФ по регулированию сделок с сельскохозяйственными угодьями), а затем 25 октября 2001 г. новый Земельный кодекс РФ24. При этом безусловное достоинство последнего, а также Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ Об обороте земель сельскохозяй-
заключа-
«
ственного назначения»2 ется в том, что они, во-первых, рассматривают право частной собственности на земельный участок как органически присущее рыноч-
22 См.: САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
23 См.: СЗ РФ. 2001. № 17. Ст. 1644. Вступил в силу с 28 апреля 2001 г.
24 Вступил в силу с момента его опубликования, то есть с 30 октября 2001 г.
25 См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018. Вступил
в силу через шесть месяцев со дня его офи-
циального опубликования 27 июля 2002 г. в
«Российской газете».
ной экономике и, во-вторых, в значительной части включают в себя нормы гражданского права. Что же касается главы 17 ГК РФ, то она изначально была построена на указанных частноправовых (гражданско-правовых) принципах.
В это же время гражданское законодательство, в том числе регулирующее оборот недвижимости, развивалось весьма активно. Деление имущества на движимое и недвижимое, которое, как справедливо отмечает О. М. Козырь, в советском гражданском праве отсутствовало26, было восстановлено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик27. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 14 июля 1992 г. № 3301-1 «О регулировании гражданских правоотношений в период проведения экономической ре-формы»28 последние применялись в Российской Федерации как кодифицированный гражданско-правовой акт вплоть до принятия Гражданского кодекса РФ. Пункт 2 ст. 4 Основ гражданского законодательства определял, что недвижимым имуществом являются земельные участки и то, что прочно с ними связано.
В части первой ГК РФ, которая вступила в силу с 1 января 1995 г., было дано более подробное определение недвижимого имущества с включением в него его основной составляющей — земельного уча- ■ стка (ст. 130). Она же заложила основу правового режима недвижимости, введя в ст. 131 ГК РФ норму о государственной регистрации перехода прав на недвижимость и сделок с ней. В разделе II
26 См.: Козырь О. М. Понятие недвижимого имущества в российском гражданском праве. Сделки с недвижимостью // Закон. 1995. № 4. С. 19.
27 См.: Ведомости СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
28 См.: Ведомости РФ. 1992. № 30. Ст. 1800.
23
ГК РФ «Право собственности и другие вещные права», по существу, была выстроена вся система вещных прав на недвижимость, включая вещные права на земельный участок. Отдельные из этих прав, хотя до этого в земельном законодательстве и перечислялись, но в качестве вещных прав не рассматривались. В главе 15 ГК РФ были закреплены основные гарантии, связанные с принудительным прекращением права собственности, в том числе на земельный участок, главная из которых состоит в исчерпывающем перечне оснований такого прекращения и в соблюдении установленной законом процедуры прекращения права собственности (ст. 235).
В этой ситуации введение в действие главы 17 ГК РФ «Право собственности и другие вещные права на землю» могло существенно помочь либерализации правового регулирования и включению в гражданско-правовой оборот большого количества земельных участков. Тем не менее на тот момент вступление в силу главы 17 ГК РФ было отложено до введения в действие Земельного кодекса РФ (ст. 13 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федера-ции»)29. Соответственно, все эти годы в гражданско-правовой оборот вовлекались, главным образом, иные объекты недвижимости: здания, сооружения, жилые и нежилые помещения и др.
Раскрывая причины подобного шага, С. А. Хохлов (один из разработчиков ГК РФ) пишет: «Это следствие компромисса, который был достигнут в процессе принятия Гражданского кодекса между представителями различных социальных и политических сил, представленных в Государственной Думе... Аграрники считали, что нельзя вводить гражданско-право-
29 См.: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.
вые нормы, касающиеся права собственности на землю: ведь право собственности — это право относительно свободно распоряжаться тем, что тебе принадлежит. Эти правила нельзя вводить, пока не будут созданы специальные нормы, которые ограничивают собственника земли. В Кодексе на возможность таких ограничений указано, но сами ограничения не определены.
...Нельзя не согласиться с необходимостью отсрочить применение этих положений. Ведь собственник может делать все с землей, поскольку эта земля не изъята из оборота или не ограничена в обороте. А никаких норм об изъятии земель из оборота, никаких ограничений для них в обороте у нас пока нет. Поэтому глава 17 не будет действовать, пока не будет введен в действие новый Земельный кодекс»30.
Собственно, в этом и состоит основной ответ на высказанное Ю. Г. Жариковым предложение. С одной стороны, глава 17 ГК РФ не могла быть введена в действие в силу объективных причин, одна из которых — неготовность к этому российского общества; с другой стороны, не готовым оказалось и само земельное законодательство, 1 причем именно в части существо- | вания публично-правовых ограни- | чений права частной собственнос-^ ти на землю, которые являются | едва ли не главным содержанием ° земельного законодательства в « рыночной экономике. |
За период, отделяющий вступ- | ление в силу части первой ГК РФ ч (1 января 1995 г.), глави 17 ГК РФ £, (28 апреля 2001 г.), а вслед за ней £ и ЗК РФ (30 октября 2001 г.), отпали не только объективные причины, но и была проделана большая работа по устранению субъективных причин отсрочки введения
30 Хохлов С. А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. № 8. С. 130.
в действие главы 17 ГК РФ. Были приняты: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»31, Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадаст-ре»32, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве»33 и другие, которые легли в основу создания либо реформирования целой сети государственных органов (органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, органов, осуществляющих ведение земельного кадастра), обеспечивающих оборот земельного участка как недвижимой вещи.
Кроме того, при подготовке Земельного кодекса РФ были учтены, во-первых, указания п. 2 и 3 ст. 129 и ст. 260 ГК РФ о том, что должны быть определены вещи (земельные участки), полностью либо ограниченно изъятые из оборота (ст. 27 ЗК РФ)34; во-вторых, на уровне федерального закона, а не актами субъектов РФ, как это предлагалось отдельными представителями
31 См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
32 См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 149.
33 См.: СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.
34 На момент принятия части первой ГК РФ перечень объектов, изъятых из оборота либо ограниченных в обороте, включая земельные участки, содержался, главным образом, в по-
становлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в
составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (Ведомости РСФСР. 1992. № 3. Ст. 89) и в разделе 4 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утв. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 (СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1478).
науки земельного права35, названы виды земельных участков, отличающиеся самостоятельным правовым режимом; в-третьих, вскоре после принятия и вступления в силу ЗК РФ принят Федеральный закон от 27 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Хорошо известно, что отдельное регулирование режима сельскохозяйственных земель является отличительной особенностью стран с рыночной экономикой. При этом рыночный оборот земель сельскохозяйственного назначения (как и прочих земель) строится на основе норм частного (гражданского) права, для которого характерно большее количество публично-правовых ограничений. Объяснение этому простое — сельскохозяйственные земли составляют главную ценность среди прочих категорий земель.
Так в чем же состояло взаимодействие гражданского и земельного законодательства на протяжении более чем семи лет, о котором было сказано выше? Как представляется, оно осуществлялось по нескольким направлениям.
Первое. Изменения в составе норм земельного законодательства в сторону включения в них норм частного права происходили не только под влиянием объективной реальности, но и норм гражданского права. Достаточно прочитать текст выступления на одном из «круглых столов» по вопросам земельного права заместителя руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Н. И. Калинина36, чтобы понять, что Гражданский кодекс был тем главным законом,
35 Цит. по: Клюкин Б. Д. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3. С. 38.
36 См.: Калинин Н. И. О некоторых проблемах развития земельного законодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3. С. 33—35.
с которым законодатель согласовывал свои действия при разработке Земельного кодекса РФ.
Второе. В этот период, как справедливо отмечает В. В. Витрян-ский, законами и иными правовыми актами в имущественный оборот продолжали вводиться отдельные категории земельных участ-ков37. К числу таких актов, помимо уже упоминавшегося Закона РФ от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства», автор относит Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»38 и Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территории городских и сельских поселений, или права их аренды»39 (сейчас все утратили силу). В. В. Витрянский справедливо отмечает, что складывающаяся в эти годы ситуация была во многом парадоксальной: не был принят Земельный кодекс РФ, а иные общие правила об ограничении оборота земельных участков отсутствовали. Вместе с тем отдельные категории земельных участков все же вовлекались в оборот, причем оборотоспособными можно было признать лишь те из них, которые уже принадлежали на праве собственности гражданам и юридическим лицам40. Они ста-
37 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 198.
38 См.: РГ. 1992. 28 марта.
39 См.: РГ. 1997. 12 янв.
40 См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В.
Указ. соч. С. 199.
новились объектами гражданского права и на них начинали распространяться нормы ГК РФ41 , а также нормы наследственного права.
К сожалению, довольно большое количество земельных участков в это время было вовлечено в оборот с нарушением норм природоохранного, земельного, водного, лесного законодательства. Но поскольку участок, вовлеченный в оборот (пусть и с нарушением установленных законом правил), также становится объектом гражданского права, защита прав на него либо восстановление нарушенных прав на него третьих лиц также становятся возможными с помощью норм гражданского права. Практика показывает, что к числу основных гражданско-правовых споров по поводу земельных участков, вовлеченных в оборот с нарушением норм природоохранного, водного, градостроительного и иного законодательства, можно отнести: о недействительности ненормативного акта государственного органа либо органа местного самоуправления (ст. 13)42; о недействительности сделки, лежащей в основе прав на земельный участок (ст. 1б6—168)43; о самовольной постройке на собственном либо чужом земельном участке 1 (ст. 222)44 и некоторые др. |
Третье. В переходный к рыноч-1 ной экономике период земельное £
ей
- а
к
41 Часть вторая ГК РФ вступила в силу с о 1 марта 1996 г. (ФЗ РФ от 26 января 1996 г. £ № 15-ФЗ «О введении в действие части вто- 'к рой Гражданского кодекса Российской Фе- о дерации» // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 411). ч
42 См., например: Постановление ФАС Во- £ сточно-Сибирского округа от 30 сентября % 2003 г. // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 3. С. 590—596.
43 См.: Постановление ФАС РФ Московского округа от 13 февраля 2002 г. // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2. С. 83.
44 См.: Постановление ФАС РФ ВосточноСибирского округа от 25 ноября 2002 г. // Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2. С. 690.
законодательство испытывало значительный дефицит норм гражданского права. Поэтому взаимодействие двух отраслей законодательства проходило путем восполнения нормами гражданского права пробелов, имевшихся в земельном законодательстве. Показательным в этом смысле является Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства, являющийся приложением к Информационному письму ВАС РФ от 27 февраля 2001 г. № 6145. Вот одно из таких дел.
Акционерное общество обратилось в арбитражный суд с иском о признании недействительным постановления главы администрации района, в соответствии с которым занимаемый истцом земельный участок предоставлен ответчиком третьему лицу по договору аренды. Истец считал, что заключенный им ранее договор на право временного пользования земельным участком остается действующим, поскольку по истечении определенного договором срока он продолжал им пользоваться на оговоренных условиях. Арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказал по следующим основаниям.
Земельный участок передан акционерному обществу по договору на праве временного пользования. На момент заключения договора вопросы передачи земельного участка и прекращения прав на него регулировались ст. 14 и 39 ЗК РСФСР, которые в дальнейшем Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» признаны недействую-
45 См.: Вестник ВАС РФ. Информационные письма Президиума ВАС РФ. Ч. 1. М., 2003. С. 153—165.
щими. Согласно ст. 39 ЗК РСФСР истечение срока, на который предоставлен земельный участок, являлось основанием прекращения прав на него. Земельное законодательство не устанавливало, что продолжение пользования земельным участком по истечении предусмотренного законодателем срока является основанием считать договорные отношения возобновленными.
Суд кассационной инстанции решение отменил, указав, что поскольку возвращение земельного участка по окончании срока договора обратно собственнику не производилось, то он не вправе был передавать его в аренду третьему лицу. По существу, суд кассационной инстанции применил по аналогии п. 2 ст. 621 ГК РФ, согласно которой в случае продолжения арендатором по истечении срока аренды пользования имуществом договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок. И хотя одно из условий возобновления договора отсутствовало (арендодатель своего согласия на его продление не выразил), суд, как нам кажется, поступил правильно, защитив права лица, добросовестно вы- § полнявшего свои обязательства ^ по договору и намеревавшегося | продлить договор на будущее. Кро- я ме того, суд внес ясность в квалификацию тех договоров, которые о предусматривались ЗК РСФСР46. £
Правовые последствия парал- | лельного регулирования имуще- ^ ственных отношений по поводу ^ земельного участка гражданским ® и земельным законодательством. ^ Тот факт, что принадлежность земельного участка к объектам гражданского права либо его полноправность как объекта гражданских прав не всегда признавались
46 См.: Вестник ВАС РФ. Информационные письма Президиума ВАС РФ. Ч. 1. С. 157— 158.
законодателем, не мог не повлечь за собой определенные негативные последствия. Одним из них стал образовавшийся разрыв в режиме земельного участка как недвижимой вещи и расположенной на нем недвижимости. Если здание, сооружение, иная расположенная на земле недвижимость давно и прочно стали объектами гражданского права, а их правовой режим определяется, главным образом, в соответствии с ГК РФ, то режим земельного участка, во-первых, формируется под воздействием норм и земельного, и гражданского законодательства (и уже в силу этого факта не всегда согласован), а, во-вторых, на земельный участок оказывает существенное влияние режим расположенной на нем недвижимости.
Факт присутствия разных правовых режимов для двух неразрывно связанных между собой вещей, каковыми являются здания, сооружения и земельный участок, влечет большую опасность для гражданского оборота. Возьмем достаточно распространенный пример. Унитарное предприятие пользуется, владеет и в ограниченной мере распоряжается закрепленной за ним недвижимостью на праве хозяйственного ведения. До введения в действие ЗК РФ такое предприятие владело земельным участком, на котором расположено здание, как правило, на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ).
В этой связи возникает ряд вопросов. Например, почему унитарное предприятие вправе продать, руководствуясь ст. 295 и 296 ГК РФ, а также ст. 18 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения здание, но не вправе сделать то же самое в отношении расположенно-
го под этим зданием земельного участка? Ведь эти две недвижимости, как уже отмечалось, в силу объективных причин неразрывно связаны между собой. Но если здание все же будет продано, то почему в соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ покупатель должен переоформлять вещное право постоянного бессрочного пользования, которым пользовалось унитарное предприятие, на право аренды или приобрести участок на праве собственности? Данной нормой ЗК РФ не только нарушается постулат римского права «Nemo prus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet» (Никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам), но и ставится под сомнение постоянный и бессрочный характер вещного права на землю, который провозгласило ранее само государство.
Примеры подобного рода можно приводить и далее, поскольку количество вариантов соотношения прав на здание (собственность, хозяйственное ведение, оперативное управление) и прав на земельный участок (собственность, пожизненное наследуемое владение, постоянное бессрочное пользование, сервитут, аренда, безвозмездное срочное пользование) по российскому праву насчитывает не менее 11. Трудность решения таких коллизий заключается в том, что в действующем гражданском и земельном законодательстве хотя и провозглашены, но в полной мере не проводятся в жизнь два других римских правила, действовавших применительно к земельному участку: а) «superficies solo cedit» (все, что на поверхности земли, следует за землей); б) «acce-sorium sequitur principale» (придаточная вещь следует за главной). Первый из этих принципов действовал в отношении расположенных на земельном участке зданий, иных
сооружений, водоемов, растений и т. п., которые рассматривались в качестве составной части земельного участка. Второй принцип действовал в отношении группы вещей, которые являлись движимыми и составляли принадлежности земельного участка (сельскохозяйственный инвентарь, скот и иные вещи). В обоих случаях земельный участок признавался вещью главной (доминирующей) над остальными, что в целом соответствовало соотношению земли и расположенных на ней предметов в природе и в обществе.
Представляется, дальнейшее развитие земельного и гражданского законодательства о недвижимом имуществе должно быть сосредоточено на последовательной реализации двух этих принципов. Один из них — принцип «единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов» (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) провозглашен и даже начал реализовываться в судебной практике в виде признания сделок по отдельному отчуждению зданий, строений, сооружений и земельного участка, принадлежащих на праве собственности одному лицу, ничтожными47 , но требует дальнейшего осмысления и разработки с позиций частного (гражданского) права. Необходимо в законодательном порядке определить, что следует рассматривать в качестве «существенной составной части» земельного участка, в каких случаях возможны отступления от этого принципа и т. п.
Что же касается второго, то, поскольку понятия «главная вещь» и «принадлежность» в ГК РФ определены, этот принцип нуждает-
47 См.: Пункт 11 постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» // Вестник ВАС РФ. 2005. № 5.
ся в адаптации применительно к земельному участку. В этом смысле уже сейчас можно поддержать высказанное в литературе предложение об изменении ст. 135 ГК РФ путем признания принадлежностью только движимой вещи, не являющейся прочно связанной с главной вещью (в данном случае с земельным участком)48.
Хотелось бы предостеречь кого-либо от поспешных действий в этом направлении. Как известно, недвижимость (прежде всего, земельный участок) является основой как хозяйственной, так и обычной жизнедеятельности общества. Менять правила регулирования оборота недвижимости таким образом, что права, провозглашенные государством вещными, то есть, как правило, бессрочными, в одночасье могут поменять свою природу, едва ли правильно. Подобные преобразования должны носить взвешенный характер и быть максимально подготовленными.
В качестве еще одного негативного последствия параллельного регулирования имущественных отношений по поводу земельного участка гражданским и земельным законодательством следует считать неоднократно предпринимавшиеся за последние годы попыт- ; ки применить к гражданским правоотношениям несвойственные им юридические конструкции. Так, ст. 8—10 ЗК РСФСР предусматри- , валась возможность иметь земельные участки в коллективной совместной и коллективно-долевой собственности. По этому поводу Е. А. Суханов справедливо отме-' тил, что «.в случае коллективной собственности собственником имущества, выступающим в каче-
48 См.: Баранова Е. А. Оборот недвижимости в российском и германском праве: сравнительное исследование: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19.
стве стороны в отношениях, должен являться некий коллектив. Но есть ли у него хоть какое-то имущество, которое принадлежит именно коллективу, а не каждому конкретному лицу?»49. Поскольку довольно скоро выяснилось, что при подобном подходе либо физическое лицо, либо коллектив (юридическое лицо — колхоз, другое кооперативное сельскохозяйственное предприятие, акционерное общество) свое право собственности на земельный участок теряет, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. эти статьи ЗК РСФСР были признаны недействующими.
К сожалению, данная ошибочная конструкция успела «дать всходы» при приватизации земель сельскохозяйственного назначения, имущества бывших государственных сельскохозяйственных предприятий и реорганизации колхозов. Согласно п. 8 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 70850, при реорганизации колхозов и приватизации совхозов должны были быть определены имущественные паи и земельные доли. При этом правовое содержание земельной доли долгое время вызывало как в теории, так и на практике споры. Одни полагали, что земельная доля в том виде, в каком она представлена в действующем законодательстве, не может считаться объектом права собственности и недвижимым имуществом. Они указывали на то, что при наличии отношений по поводу земельных долей отсутствует непосредственный объект права собственности — конкрет-
49 Суханов Е. А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции // Законодательство. 2003. № 9. С. 64.
50 См.: САПП РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
ный земельный участок. Соответственно, распоряжение земельной долей — это распоряжение обя-
51
зательственными правами51.
В то же время действующее на тот момент законодательство прямо говорило о праве собственности на земельную долю52. На наш взгляд, земельная доля по законодательству о приватизации в сельском хозяйстве как раз и была той долей в коллективно-долевой собственности, о которой говорилось выше и которая никак не вписывалась в гражданско-правовое понимание прав на вещи.
С одной стороны, за работником колхоза, совхоза, другого сельскохозяйственного предприятия, а также приравненными к ним лицами (п. 9) признавалось право собственности на земельную долю, с другой — они не могли его реализовать, поскольку землей реально продолжало владеть акционерное общество, созданное этими же работниками в порядке реорганизации колхоза, совхоза, другого бывшего сельскохозяйственного предприятия. Кроме того, как справедливо отмечалось в литературе, границы земельного участка не были реально определены и описаны. Таким обра- 1 зом, в лучшем случае владелец ^ земельной доли либо вносил ее в % качестве вклада в уставный капи- « тал акционерного общества (това- в рищества), что, с точки зрения оп- 1 ределения субъекта права соб-^ ственности, лишь запутывало си- ^
о
_ а
51 См.: Крассов О. И. Право частной соб- и
а
ственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 99—100; Сыродоев Н. А. Нотариальное удостоверение сделок с земельными долями // Бюллетень правовой информации «Земля и право». 1997. № 3. С. 6.
52 См., например: Постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» // СЗ РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
туацию, либо отчуждал ее тре- щихся в общей долевой собствен-тьему лицу53. Единственным выхо- ности54. В этих Рекомендациях
дом из создавшейся ситуации могло стать признание права на земельную долю правом на долю в общей собственности на земельные участки, что в конечном итоге и было сделано в главе III и IV ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В результате использования гражданско-правовой конструкции общей долевой собственности многое в правовом режиме земельной доли стало понятным, в частности: а) право на земельную долю стало подчиняться режиму недвижимого имущества; б) в связи с необходимостью государственной регистрации возникновения, перехода и прекращения права на долю в общей собственности на земельный участок сельскохозяйственного назначения возникла потребность в описании границ этих земельных участков. Согласно п. 4 ст. 18 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст. 6 ЗК РФ и ст. 1 Федерального закона «О государственном земельном кадастре» земельный участок, право на который подлежит государственной регистрации, должен быть описан и внесен в государственный земельный кадастр. В связи с этим Федеральной службой земельного кадастра РФ 26 января 2004 г. утверждены Методические рекомендации по составлению проектов территориального землеустройства в случае перераспределения сельскохозяйственных угодий, используемых сельскохозяйственными организациями и (или) находя-
53 По состоянию на 1 сентября 1996 г. было передано: в уставные фонды (капиталы) сельскохозяйственных предприятий — 1 610 000 долей, в аренду — 1 040 000, от-чуждено (дарение, продажа, обмен на имущественный пай) 715 000 долей (см.: Калинин Н. И. Указ. соч. С. 34).
дается описание состава и содержания работ по оформлению проекта территориального устройства — проекта перераспределения сельскохозяйственных угодий и иных земель сельскохозяйственного назначения, который составляется с целью упорядочения использования сельскохозяйственных угодий организациями и гражданами, переданных им на различном праве, и упорядочения процесса образования новых земельных участков в счет долей в праве общей собственности на земли сельхозназначения; в) ситуация, при которой собственник земельной доли (права на долю в общей собственности) отчуждает ее путем внесения в уставный (складочный) капитал юридического лица, созданного в процессе реорганизации колхоза или совхоза. Логичным выглядит и распространение на случай возмездного отчуждения земельной доли правил ст. 250 ГК РФ о преимущественной покупке доли другими участниками общей долевой собственности либо государственными или муниципальными органами (ст. 12 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»); г) появилось юриди-; ческое обоснование праву на выдел доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 13 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»), которое едва ли было объяснимым при понимании земельной доли как обязательственного права.
Параллельное регулирование правоотношений по поводу земельного участка земельным и гражданским законодательством, а также
54 См.: Организация землеустройства и кадастрового учета: Справочное пособие. Уфа, 2004. С. 186—199.
все еще незначительный процент земельных участков, принадлежащих на праве собственности гражданам и юридическим лицам, привели к тому, что в гражданском законодательстве РФ практически полностью отсутствуют нормы так называемого соседского права. Речь идет об ограничениях права собственности на земельный участок, закрепленных в законе, но направленных не на защиту публичных интересов, а на защиту интересов собственников соседних земельных участков.
Необходимо отметить, что в силу упомянутых причин в настоящее время количество судебных споров из «соседских» отношений еще невелико. Даже в тех случаях, когда спор был вызван нарушением прав соседей посредством, например, пристройки к жилому дому другого многоквартирного дома, иск был подан о признании недействительным постановления главы администрации, предоставившего этот участок, а не из нарушения норм гражданского пра-ва55 . Однако то, что споры между собственниками земельных участков о запрещении воздействия газа, дыма, пара, запаха, копоти, тепла, шума, иных вредных воздействий, происходящих с соседнего участка; о запрещении возведения на соседнем участке здания или сооружения, в отношении которого есть основания предполагать, что оно угрожает соседнему земельному участку; о за-
55 См.: Постановление ФАС Восточно-Си-
бирского округа от 22 августа 2002 г. //
Судебная практика по земельным спорам. Ч. 2. С. 488—491.
прещении углублять соседний участок таким образом, чтобы участок самого собственника потерял необходимую подземную опору; о праве общей долевой собственности на общую между участками стену и о порядке пользования ею; о праве на те ветки, корни и плоды деревьев и кустарников, которые простираются над соседним земельным участком, и т. п., будут иметь место, является бес-спорным56.
Как показывает опыт применения Гражданского уложения Германии, нарушение норм «соседского» права может повлечь за собой подачу собственником соседнего участка негаторного иска об устранении нарушений57. Таким образом, значение этой группы норм носит двоякий характер. С одной стороны, они способствуют формированию цивилизованных начал во взаимоотношениях между соседями, а с другой — служат мерилом противоправности действий ответчика при подаче нега-торного иска. Поэтому, на наш взгляд, было бы целесообразно расширить главу 17 ГК РФ за счет введения в нее норм «соседского» права.
- о
о
56 Предвидя в свое время появление боль- ^ шого количества таких споров, авторы проекта Гражданского уложения Российской я
со
Империи включили в него главу III «Огра- ™ ничения на пользу соседей» (см.: Проект ^ Гражданского Уложения. Вотчинное право. g Кн. 3. Т. 1. СПб., 1905. С. 177—257). |
57 См. об этом, в частности: Жалинский А, g Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: ^ Спарк, 2001. С. 414; Шапп Я. Основы граж- ® данского права Германии. М.: Бек, 1996. уС. 59.
