Некоторые проблемы правового регулирования административной ответственности за нарушения законодательства в сфере образования на современном этапе Текст научной статьи по специальности «Право»

А.Ю. Назинцева,

аспирант кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии

A. Yu. Nazintseva,

Postgraduate .student of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy Nazinsevaalena@yandex.ru

DOI:

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Аннотация: в настоящее время нормы, устанавливающие административную

1 ответственность в исследуемой сфере, не в полной мере обеспечивают охрану прав § и свобод участников образовательной деятельности. Основные проблемы правового

регулирования административной ответственности за нарушения законодательства

Сс в сфере образования связаны с отсутствием единой главы в Кодексе Российской

00 Федерации об административных правонарушениях, а также недостаточным

§ количеством составов административных правонарушений, которые в полной мере

2 обеспечивали бы охрану прав и свобод участников образовательной деятельности. С Обозначенные в исследовании проблемы не только носят теоретический характер, 5 но и порождают трудности в правоприменительной практике, в том числе в правиль-^ ности юридической квалификации совершаемых правонарушений.

¡5 Ключевые слова: сфера образования, административная ответственность,

проблемы правового регулирования.

§

С

236

<ы

SOME PROBLEMS OF LEGAL REGULATION

g OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY

® FOR VIOLATIONS OF LEGISLATION IN THE FIELD

& OF EDUCATION AT THE PRESENT STAGE

Abstract: currently, the norms establishing administrative responsibility in the field under study do not fully ensure the protection of the rights and freedoms ofparticipants in educational activities. The main problems of legal regulation of administrative (y responsibility for violations of legislation in the field of education are related to the O absence of a .single chapter in the Code of Administrative Offences of the Russian

Federation, as well as an insufficient number of administrative offences that would fully ensure the protection of the rights and freedoms of participants in educational activities. The problems identified in the study are not only theoretical in nature, but also cause difficulties in law enforcement practice, including in the correctness of the legal qualification of the offenses committed.

Keywords: education, administrative responsibility, problems of legal regulation.

В свое время Н.Г. Чернышевский отметил: «Не нужно доказывать, что образование - самое великое благо для человека. Без образования люди и грубы, и бедны, и несчастны» [1]. Действительно, образование является важнейшим благом как для общества, так и для государства. Высокий уровень образованности общества способствует формированию политической и культурной толерантности, формированию демократических ценностей. Наличие эффективной системы образования служит залогом успешного развития государства, что в последующем определяет его место на международной арене. 3

Актуальность исследования обусловлена тем, что административ- 8 |

ная ответственность за нарушения законодательства в сфере образова- 3 ■§

ния представляет собой важный механизм обеспечения конституцион- | |

ного права на образование. Однако сегодня нормы, устанавливающие 8 |

административную ответственность в исследуемой сфере, не в полной | |

мере обеспечивают охрану прав и свобод участников образователь- | §

ной деятельности. В связи с этим изучение правового регулирования 4 §

института административной ответственности позволит выявить тен- Ч

денции развития рассматриваемого института, обозначить проблемы, | 3

возникающие в правоприменительной практике, а также выработать " |

способы их решения. 3 |

Законодательство, устанавливающее административную ответ- о £

ственность за нарушения законодательства в сфере образования, Ц |

прошло определенный путь развития. С 1996 г. основу правового 1 4

регулирования в сфере образования составлял Федеральный закон | |

от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском про- ^ §

фессиональном образовании» [2]. Указанный Закон закреплял права 3 Ч

и обязанности студентов, слушателей, докторантов, аспирантов | Ч

(адъюнктов) и соискателей, регламентировал порядок осуществления § д

образовательной деятельности, а также оказание платных услуг в дан- „ |

ной сфере. Между тем он ограничивался общими формулировками § Ч в части возможной ответственности за допущенные нарушения. Так,

согласно п. 2 ст. 3 данного Закона высшее учебное заведение несет 237

ответственность за свою деятельность перед личностью, обществом а

и государством. Контроль за деятельностью высшего учебного заве- з

дения был возложен на учредителя и на соответствующий федераль- |

« а

ный орган исполнительной власти, который осуществлял контроль |

и надзор в образовательной сфере. Пункт 2 статьи 32 Закона содержал единственное упоминание об административной ответственности для должностных лиц в случае искажения ими государственной отчетности.

Что касается Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее -КоАП РФ), то в его первоначальной редакции отсутствовали специальные статьи, которые предусматривали ответственность за нарушение образовательного законодательства, в том числе в части несоблюдения прав и свобод указанных выше категорий обучающихся.

На основании изложенного можно сделать вывод, что КоАП РФ в первоначальной редакции не обеспечивал охрану правовых норм, содержащихся в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в связи с чем возник пробел, который стал источником злоупотреблений со стороны образовательных учреждений и должностных лиц.

Со временем административное законодательство в части установления ответственности за нарушения и (или) злоупотребления .а в образовательной сфере стало совершенствоваться. Существенные изменения произошли в 2009 г., когда был принят Федеральный за-^ кон от 3 июня 2009 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс № Российской Федерации об административных правонарушениях § в части установления административной ответственности за наруше-§ ние законодательства Российской Федерации в области образования 2 и статью 12 Закона Российской Федерации "Об образовании"» [3], который дополнил КоАП РФ статьями 5.57и 19.30. С этого момента — появились специальные статьи, которые установили ответственность § за нарушения законодательства в сфере образования. Однако продол-^ жает оставаться актуальной потребность совершенствования составов § административных правонарушений в указанной сфере.

Немаловажной проблемой является отсутствие в КоАП РФ главы, закрепляющей составы административных правонарушений в сфере о образования. Закрепленные в нем статьи 5.57, 18.19, 19.30, 19.30.1, ^ устанавливающие административную ответственность за нарушения, С допущенные в образовательном законодательстве, расположены в разных главах. Например, ст. 5.57 «Нарушение права на образование 238 и предусмотренных законодательством об образовании прав и сво-^ бод обучающихся образовательных организаций» находится в главе (V «Административные правонарушения, посягающие на права граж-® дан»; статья 18.19 «Нарушение правил уведомления уполномоченных ^ государственных органов об обучении или о прекращении обучения иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных организациях» расположена в главе «Административные правонарушения в области защиты государственной границы Российской Федерации и обеспечения режимов пребывания иностранных граждан

или лиц без гражданства на территории Российской Федерации»; статья 19.30 «Нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса» и статья 19.30.1 «Нарушение требований к проведению экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства Российской Федерации» расположены в главе «Административные правонарушения против порядка управления».

По мнению К.В. Давыдова, ввиду неоднородности административных правонарушений в сфере образования административную | ответственность за нарушения законодательства в сфере образования 3 в зависимости от закрепленных составов можно разделить на два вида: 8 |

■ «ядро», в которое входят специальные составы администра- Ц 3 тивных правонарушений в сфере законодательства об образовании | | (ст. 5.57 и 19.30 КоАП РФ); Ц |

■ «периферия», к которой отнесены составы, не отражающие | | особенности образовательного законодательства, но субъектами 3 § совершения которых могут выступать образовательные организа- з ции и их должностные лица (ст. 6.7, 18.19, 19.4 КоАП РФ и другие) Е? 1 [4, с. 69]. § 3

Критерием деления Особенной части Кодекса РФ об админи- ? | стративных правонарушениях на главы является объект правового | регулирования, т.е. общественные отношения, возникающие в той о и или иной сфере. Каждая глава Кодекса имеет свой родовой объект, Ц | т.е. группу однородных общественных отношений. 1 з

Однако в настоящее время статьи, устанавливающие админи- | | стративную ответственность за нарушения законодательства в сфере ? 3 образования, имеют разные родовые объекты: отношения в сфере обе- .§ ? спечения прав граждан, общественные отношения в области порядка | " управления или общественные отношения в области безопасности. 3 §

В юридической науке вопрос выделения в КоАП РФ единой главы, „ | посвященной нарушениям законодательства в сфере образования, | | является дискуссионным. Согласно позиции С. В. Барабановой, выделение в КоАП РФ отдельной главы, посвященной административным 239 правонарушениям в сфере образования, нецелесообразно, поскольку ^ в нем уже имеются составы административных правонарушений, 5 которые позволяют правоприменителю дать правовую оценку дей- | ствиям виновного лица [5, с. 26]. Противником указанной точки зре- | ния выступает Н.В. Макарейко. Он считает, что подобное хаотичное § расположение административно-правовых норм не позволяет понять гражданам, в какой мере охраняются их права и свободы, что негативным образом отражается на эффективности правоохранительной

деятельности. В связи с этим административно-правовые нормы, в том числе в сфере охраны прав граждан на образование, целесообразно расположить в единой последовательности, исключив наличие в данном правовом массиве других норм [6].

Отсутствие в КоАП РФ единой главы, посвященной нарушениям законодательства в сфере образования, порождает проблемы в правоприменительной практике. Так, в Верховном Суде РФ была рассмотрена жалоба заведующего муниципальным дошкольным образовательным учреждением «Детский сад "Солнышко"» по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Воскресенского района Саратовской области совместно с Территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав „о потребителей и благополучия человека по Саратовской области просо ведена проверка деятельности указанного дошкольного учреждения на предмет соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям к устройству, содержанию и организации режима работы до-

I

I

С

школьных образовательных учреждений.

О

со По результатам проведенной проверки сделан вывод о том, что

2 в связи с ненадлежащим исполнением заведующим дошкольным учреждением своих обязанностей в части своевременного выявления — и устранения нарушений санитарно-эпидемиологического законо-§ дательства нарушено право граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ [7]. Однако Верховный Суд РФ пришел к выводу о том, что действия заведующего дошкольным учреждением квалифицированы о неправильно. В данном случае образуется состав правонарушения, ^ предусмотренного ч. 1 ст. 6.7 КоАП РФ.

С Согласно п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов 240 при применении Кодекса Российской Федерации об административ-^ ных правонарушениях» в ходе рассмотрения дела об административ-(V ном правонарушении при установлении факта неправильной квалифи-® кации совершенного правонарушения допускается переквалификация ^ действия лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью Кодекса при условии, что состав правонарушения имеет единый родовой объект [8]. В данном случае составы административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.57 и ч. 1 ст. 6.7 КоАП РФ, имеют различные родовые объекты посягательства:

кабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации»,

а:

!

з

■о

и & | |

|

общественные отношения в сфере образования и общественные отношения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В связи с этим на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу прекращено.

В качестве другого примера можно привести постановление Санкт-Петербургского городского суда от 7 апреля 2014 г. № 4а-331/14 [9]. Как следует из материалов дела, в рамках плановой проверки ведущим специалистом отдела государственного контроля качества образования Управления по надзору и контролю за соблюдением законодательства в области образования Комитета по образованию деятельности средней общеобразовательной школы № 467 были допущены нарушения части реализации федерального государственного 0 3 образовательного стандарта основного общего образования, а именно 1 | в учебном плане отсутствовали учебные предметы федерального | |

компонента. а0

3 §

По результатам выявленных нарушений составлен протокол 3 §

об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 5.57 ! 3

КоАП РФ. Однако эта статья не предусматривает ответственность за !1

подобное нарушение, поскольку административная ответственность |

за нарушение порядка реализации образовательных программ пред- ? |

усмотрена ч. 2 ст. 19.30 КоАП РФ. Для квалификации выявленных |

нарушений по ч. 2 ст. 5.57 КоАП необходимо было указать, какие права о ^

обучающихся, закрепленные в ст. 34 Федерального закона от 29 де- Ц ц

3 *

оо с

О) .н ||

в данном случае нарушены. |

Исходя из изложенного, можно констатировать, что отсутствие ? 3

в КоАП РФ единой главы не только не позволяет гражданам понять, .§ !'

в какой мере охраняются их права и свободы, но и не позволяет | !

изменить неправильную квалификацию административных право- 3 §

нарушений при рассмотрении дела ввиду отсутствия единого родо- „ Ц

вого объекта состава правонарушения. В связи с этим в случае, если | * проверяющие органы допустят ошибку в квалификации действий

лица, нарушившего законодательство в сфере образования, послед- 241

нее имеет возможность избежать наступления административной а

ответственности. 5

Кроме того, Кодекс РФ об административных правонарушени- |

ях требует дальнейшей актуализации составов административных 1 правонарушений. В ст. 34 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплены основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования. К числу основных академических прав обучающихся относятся: право на вы-

8

С

бор образовательной организации, формы получения образования, на предоставление возможностей на обучение в зависимости от особенностей психофизического развития и состояния здоровья, на выбор факультативных и элективных курсов и учебных дисциплин, на отсрочку от военной службы, на переход с платной основы обучения на бесплатную и др. В случае нарушения или незаконного ограничения указанных в ст. 34 Закона «Об образовании в Российской Федерации» академических прав обучающихся образуется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ.

Между тем в ст. 44 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплены права родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в сфере образования, к которым относятся следующие: право на выбор формы обучения в зависимости от мнения ребенка и рекомендации психо-„о лого-медико-педагогической комиссии, языка образования, право го на получение начального общего, основного общего, среднего общего образования в семье, право знакомиться с содержанием образования, присутствовать при обследовании детей психолого-медико-педагогической комиссией, право на обсуждение полученных результатов и рекомендаций в ходе обследования и др. Однако диспозиции ч. 1 2 и 2 ст. 5.57 КоАП РФ не включают охрану прав родителей (законных ^ представителей) обучающихся в сфере образования, которые закре-— плены в статье Федерального закона «Об образовании в Российской § Федерации».

5 Следовательно, составы административных правонарушений, § закрепленные в КоАП РФ, не охватывают всего массива правового ^ регулирования сферой образования, хотя законодательство РФ, а также административная правоприменительная практика должны соответ-

99

о ствовать принципу правовой определенности и согласовываться с дей-^ ствующими нормативными правовыми актами. Конституционный С Суд РФ в своих разъяснениях неоднократно обращал внимание на то, что «законодатель должен соблюдать вытекающие из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой

242

^ „ „

(V нормы и ее согласованности с системой действующего правового ® регулирования» [10].

^ В настоящее время разработан проект федерального закона «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором указано на то, что вносимые в КоАП изменения часто не носят системного характера, что приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по своему содержанию

общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативным образом влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц [11]. В указанном проекте в Особенной части появились главы, регламентирующие административные правонарушения в зависимости от родового объекта. Однако составы, связанные с нарушением законодательства в сфере образования, по-прежнему не выделены в отдельную главу, не дополнены необходимыми составами административных право- | нарушений, что свидетельствует о несовершенстве законодательства !3 в исследуемой сфере. I |

Таким образом, административная ответственность за нарушения Ц 3

ч о

законодательства в сфере образования является важным механизмом, | I

I I

К р

О Q1

§ в

§ I

обеспечивающим конституционно закрепленное право на образова- I |

ние. Решение обозначенных проблем позволит повысить эффектив- g |

ность правового регулирования административной ответственности О g

в исследуемой сфере. Ч g

^ "I о- ®

° ч

Список литературы: I р

1. Чернышевский, Н.Г. Мудрые мысли / Н.Г. Чернышевский // " g Биографии, цитаты и афоризмы классиков. - URL: http://www.epwr.ru/ 1 | quotation/txt_399_5.php (дата обращения: 19.07.2022). g 1

2. О высшем и послевузовском профессиональном образовании : фе- 11 деральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ // Собр. законодательства g | Рос. Федерации. - 1996. - № 35, ст. 4135. | р

3. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об админи- I | стративных правонарушениях в части установления административной ответ- с g ственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области g g образования и статью 12 Закона Российской Федерации Об образовании : | 1 федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 104-ФЗ // Собр. законодательства § Ч Рос. Федерации. - 2009. - № 23, ст. 2759. I §

4. Давыдов, К.В. Законодательство об административной ответствен- Ч о ности за правонарушения в сфере образования и защита прав субъектов об- | 1 разовательных отношений / К.В. Давыдов // Вестник Омской государственной юридической академии. - 2016. - № 2(31). 243

5. Барабанова, С.В. Административно-правовое обеспечение конститу- " ционного права граждан на высшее профессиональное образование : автореф. ^ дис. ... д-ра юрид. наук / С. В. Барабанова. - М., 2009. ^

6. Макарейко, Н.В. Проблемы конструирования законодательства об административных правонарушениях / Н.В. Макарейко. - URL: file:///C:/Users/1/ Downloads/problemy-konstruirovaniya-zakonodatelstva-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah.pdf (дата обращения: 22.07.2022).

7. Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 5.57 КоАП РФ, за нарушение предусмотренных законодательством

S £

об образовании прав и свобод обучающихся образовательных организаций : постановление Верховного Суда РФ от 24 июля 2019 г. № 32-АД19-7 // СПС «КонсультантПлюс».

8. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N° 5 // СПС «КонсультантПлюс».

9. Постановление Санкт-Петербургского городского суда от 7 апреля 2014 г. № 4а-331/14 // Архив решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции. - URL: https://sudrf.cntd.ru/rospravo/document/495506793 (дата обращения: 24.07.2022).

10. По делу о проверке конституционности частей 1 и 3 статьи 17 Федерального закона «О гидрометеорологической службе», пунктов 3, 4 и 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Валмакс» : постанов-

„О ление Конституционного Суда РФ от 29 сентября 2021 г. № 42-П // СПС ¡^ «КонсультантПлюс».

§ 11. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Кодекс

* Российской Федерации об административных правонарушениях» (подго-^ товлен Минюстом России 30 января 2020 г.) // сПс «Гарант». 8

§ с

I 8 00

I

244

Я

«V о «V