CC BY
20différence Patrimoine familial, Pension, Garde. — URL:http://www.newadvent.org/cathen (data obrashhenija: 13.01.2014).
11. Qui Christi Domini. Bullarii romani continuatio, Tomo XI / Q.C. Domini. — Romae, 1845. — 249 p.
12. Lateranskie soglashenija : Dogovor Svjatogo Prestola i Italii (11 fevralja 1929 g.) — URL: http://vaticancitystate.ru (data obrashhenija: 20.01.2014).
13. Lewy, G. The Catholic Church and Nazi Germany / G. Lewy. — DaCapoPress, 2000. — 416 p.
14. Akty i gramoty o ustrojstve i upravlenii Rimsko-katolicheskoj cerkvi v imperii Rossijskoj i Carstve Pol'skom. — SPb. : Tip. 2-go otd. sobstvennoj E. I. V. kanceljarii, 1849. — 240 s.
15. Hvostova, G.I. Gosudarstvenno-konfessional'nye otnoshenija v Volgogradskoj oblasti v 1975-1990 gg. / G.I. Hvostova. — Volgograd, 2010. — 225 s.
16. Cypin, V.A. Cerkovnoe pravo. Chast' I. Istochniki cerkovnogo prava na zapade / V.A. Cipin. — URL: http://azbyka.ru/dictionary (data obrashhenija: 20.01.2014).
17. Lagoda, E.A. Konkordatnaja sistema kak model' pravovogo regulirovanija gosudarstvenno-cerkovnyh otnoshenij // Obshhestvo: politika, jekonomika, pravo. — 2010. — № 2. — S. 57-60.
л x
со
с
о
IZ
к <
m О m <C
А.П. Жуков, A.P. Zhukov,
кандидат юридических наук, Candidate of Law,
< доцент кафедры административного и associate professor of the administrative О финансового права, and financial law,
<C Юридический институт Северо- Legal institute of the North Caucasian
c Кавказского федерального federal university
университета ui@urinst.ru
К вопросу о системе законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере образования
Аннотация: актуальность статьи обусловлена важностью административно-правовой защиты образовательных правоотношений, которые занимают центральное положение в системе государственного управления социокультурной сферой жизни общества. Цель статьи — проанализировать систему законодательства Российской Федерации и ее субъектов, устанавливающего права, обязанности и административную ответственность участников образовательных правоотношений.
144 Реализация поставленных задач была достигнута при помощи общенаучных (диалектический, анализ,
- синтез) и частнонаучных методов (формально-юридический, сравнительно-правовой). Автор делает
выводы, что административная ответственность участников образовательных правоотношений ^ представляет собой комплексный правовой институт, включающий в себя как законодательство q Российской Федерации и ее субъектов об административных правонарушениях, так и нормативно 0J правовые акты, законодательные и подзаконные, устанавливающие правила поведения и основания ^ ответственности участников образовательных правоотношений. Несмотря на то что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что систему законодательства об административных правонарушениях составляет как сам Кодекс, так и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, автор, опираясь на устоявшиеся в науке административного права понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» делает обоснованный вывод, что система законодательства об административной ответственности шире, чем система законодательства об административных правонарушениях.
Проводимая реформа системы образования ставит перед ин-
т
Законодательство Российской Федерации и ее субъектов об образовании устанавливает права, свободы, обязанности участников образовательных правоотношений, наиболее важные из которых административно-деликтное законодательство России и субъектов Российской Федерации берет под свою защиту. В этом проявляется единство системы законодательства об административной ответственности за административные правонарушения в сфере образования.
Ключевые слова: административная ответственность, образование, участники образовательных правоотношений, система законодательства, административное правонарушение.
On the question of the system of legislation on administrative responsibility for offenses in the sphere of education
Abstract: the relevance of the article due importance administrative remedies educational relationships that occupy a central position in the system of governance of social and cultural spheres of society.
The purpose of the article — to analyze the legislative system of the Russian Federation and its subjects,
establishing the rights, duties and administrative responsibilities of participants of educational relations. S
Accomplish the task was achieved by means of general scientific (dialectical, analysis, synthesis) and ш
special scientific (formal-legal, comparative legal). The author concludes that the administrative responsibility а
of the participants of educational relations is a complex legal institution, including both legislation of the §
Russian Federation and its subjects of the administrative offenses and regulatory legal acts, legislation §
and regulations, establishing rules of conduct and basis of liability of participants of educational relations. §
Despite the fact that the Offences Code of Russia determines that the system of legislation on administrative л
violations of the Code itself as well as the laws of the Russian Federation on Administrative Violations , §
the author , based on established science of administrative law concept of "administrative offense" and $ g
"administrative responsibility" makes reasonable conclusion that the system of legislation on administrative р §
responsibility is broader than the system of legislation on administrative offenses. The legislation of the в $
Russian Federation and its subjects on Education establishes the rights, freedoms , duties of participants ° g
of educational relations, the most important of which are the administrative tort law in Russia and the р I
Russian Federation subjects takes under his protection. This reflects the unity of the law on administrative ш С
responsibility for administrative violations in the field of education. н р
Keywords: administrative responsibility, education, educational, participants of legal relations, the 1 §
system of legislation, administrative offense. ш H
СФ 0
-в- s< ®
р Q
о ее
ститутом административной ответственности новые задачи по охране об- рр § щественных отношений в этой важнейшей сфере государственного управ- 0 H ления, обеспечения прав, законных интересов и исполнения обязанностей H 0 всех участников образовательных отношений. 1 1
Система законодательства, регулирующая административную ответственность и тем самым охраняющая правоотношения в сфере образования, 145
представлена многочисленными нормативными правовыми актами, среди -
которых стоит особо отметить следующие:
1. Конституция Российской Федерации. ^
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ^ от 30 декабря 2001 г. (в ред. от 4 ноября 2014 г.). ^
3. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании ® в Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2014 г.) [1].
4. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации.
5. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Конституция РФ как Основной Закон нашего государства выстраивает
фундамент для законодательства, в том числе устанавливающего администра-
тивную ответственность в сфере образования. Устанавливая нормы-принципы (ст. 43) и разграничивая компетенцию между Российской Федерации и ее субъектами (п. «е») ч. 1 ст. 72), Конституция тем самым закрепляет основу для развития и охраны правоотношений в сфере образования. Например, принцип обязательности основного общего образования, устанавливаемый ч. 4 ст. 43 Конституции РФ, выступает конституционной основой административной ответственности родителей за невыполнение обязанностей по воспитанию и обучению своих детей, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях запрещает те или иные деяния в сфере образования под страхом административного наказания и регулирует порядок привлечения к административной ответственности участников образовательных отношений за совершение административных правонарушений.
К основным статьям Особенной части КоАП РФ, устанавливающим административную ответственность за правонарушения в сфере образования, можно отнести следующие: ст. 5.35. Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних; ст. 5.57. Нарушение права 3: на образование и предусмотренных законодательством об образовании прав ^ и свобод обучающихся образовательных организаций; ст. 6.7. Нарушение к санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения; ст. 19.30. Нарушение требований к ведению § образовательной деятельности и организации образовательного процесса. □Е Все перечисленные административные правонарушения имеют в качестве объекта охраняемые законом правоотношения в сфере образования. Однако проведенный нами анализ административных правонарушений в сфере образования показал, что это далеко не все правонарушения, где субъектами могут выступать участники образовательных правоотношений [2, с. 3]. ° Несмотря на то что ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ к системе законодательства к об административных правонарушениях относит собственно сам Кодекс и т принятые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации ш об административных правонарушениях, мы считаем, что система зако-[3= нодательства об административной ответственности в сфере образования представлена и другими нормативными правовыми актами. 146 Во-первых, как указывалось выше и в соответствии с ч. 2 ст. 1.1 КоАП РФ,
- законодательство об административных правонарушениях основывается на
Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного ^ права и международных договорах Российской Федерации, что уже расширяет круг правовых источников административной ответственности. Конституция РФ в силу своей особой правовой природы является нормативным правовым актом прямого действия и в случаях, когда в самом Кодексе не учтены те или иные положения Конституции РФ, это не означает, что они (эти положения) не применяются в административно-юрисдикционном процессе.
Во-вторых, под административным правонарушением, понятие которого дает законодатель в ст. 2.1 КоАП РФ, понимается противоправное, виновное
с
с
о
сч
действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Административная ответственность законодательно не определяется, но и при анализе понятия административного правонарушения понятно, что оно соотносится с административной ответственностью как причина и следствие. Не ставя перед собой цели самостоятельного определения административной ответственности в рамках данного исследования, для полной ясности используем мнение А.Б. Агапова, ко- ^ торый под административной ответственностью понимает меры принудительного о воздействия, применяемые к лицу, виновному в совершении административного 8 правонарушения, ограничивающие имущественные (неимущественные) права ° нарушителя либо устанавливающие его дополнительные обязанности [3, с. 13]. ° Соглашаясь с данным понятием, обратим внимание на следующие моменты: |
1) автор не уточняет, каким именно законодательством установлены меры м принудительного воздействия, т. е. предполагается, что меры принуждения 3 за совершение административного правонарушения устанавливаются не О только КоАП РФ, но и соответствующими законами субъектов Федерации; О
2) административная ответственность не сводится только к применению е мер административной ответственности и обеспечительных мер принуждения, ь предусмотренных гл. 27 КоАП РФ, но может находить свое выражение в возникло- и в вении дополнительных обязанностей правонарушителя и иных ограничительных р О мерах принуждения. Примером может стать возникновение обязанности образо- 8 ? вательного учреждения, в случае признания его лицом, виновным в совершении | м административного правонарушения, предусмотренного ч. 5 ст. 19.30 КоАП РФ Ш и «Нарушение установленного законодательством об образовании порядка приема в образовательную организацию», принять в образовательное учреждение то лицо, ° и в отношении которого было совершено данное правонарушение. С О
Подтверждением вышеуказанных выводов может послужить утверждение ° ' А.Б. Агапова, что законодательство об административной ответственности °> й может выходить за рамки КоАП РФ и аналогичного законодательства субъ- Р Т ектов Российской Федерации, и меры административного принуждения, 8 8 применяемые к лицу, виновному (подозреваемому) в совершении адми- а о нистративного правонарушения, регулируются и другими нормативными я и правовыми актами [4, с. 18]. В качестве примера автор приводит таможенное законодательство, законодательство о налогах и сборах и иное законодатель- 147
ство, регулирующее процессуальную деятельность органов исполнительной -
власти, связанную с применением мер административного принуждения в связи с совершенным административным правонарушением. ^
Учитывая, что административное правонарушение является лишь осно- ^ ванием административной ответственности, можно сделать вывод о том, что ^ система законодательства об административной ответственности шире, чем ® система законодательства об административных правонарушениях, и соотносятся они как целое и часть соответственно.
В-третьих, анализ вышеперечисленных норм Особенной части КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в сфере образования, показал, что все они являются бланкетными. Описание
самих правил поведения участников образовательных правоотношений, за нарушение которых наступает административная ответственность в соответствии с КоАП РФ, содержится в иных нормативных правовых актах, в том числе и подзаконных. Роль Кодекса заключается в том, что наиболее важные права и интересы участников образовательных правоотношений, устанавливаемые нормативными правовыми актами в сфере образования, находят в нем свое отражение и тем самым берутся под защиту. Установленные в законодательстве в сфере образования те или иные права, свободы, обязанности участников образовательных правоотношений, а также порядок их реализации наполняют содержанием объект и объективную сторону административных правонарушений.
Приведем пример в качестве аргумента. Статья 6.7 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения. Сами нормы содержатся в ряде санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, утвержденных подзаконными нормативно-правовыми актами (постановлениями главного санитарного врача). В указанных нормативных правовых актах подробно регламентированы требования к зданиям, помещениям образовательных учреждений, оборудованию, используемому в процессе ^ обучения и воспитания, и т. д. Изменение или отмена тех или иных требований, ^ нормативов напрямую влияет на содержание обязанностей образовательных к учреждений и, как следствие, на их административную ответственность. Тем самым прослеживается прямая связь между нормами законодательства, регу-ш лирующего образовательные правоотношения, и положений законодательства, устанавливающего административную ответственность в сфере образования, что ^ позволяет говорить о целостности системы законодательства в указанной сфере. <5 Правила поведения участников образовательных правоотношений, нарушение которых влечет за собой в том числе и административную ответственность, ^ как уже отмечалось, регулируется многочисленными нормативными правовы-^ ми актами, центральное положение среди которых имеет Федеральный закон к от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образованиив в Российской Федерации». т Указанный Закон устанавливает основные понятия, используемые при регули-ш ровании образовательных правоотношений, права, обязанности их участников, с закрепляет принципы государственной политики в сфере образования, разграничивает полномочия федеральных, региональных и местных органов власти 148 по регулированию образовательных правоотношений, устанавливает систему - образования в Российской Федерации и закрепляет иные правовые институты.
Рассматриваемый Закон имеет ряд положений, предусматривающих осно-? вания для административной ответственности участников образовательных ° правоотношений.
^ В частности, ст. 28 Закона «Компетенция, права, обязанности и ответствен-
ность образовательной организации», устанавливая обязанности образовательной организации, в ч. 7 предусматривает возможность привлечения указанной организации к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.
Статья 93 Закона дает определение государственному контролю (надзору) в сфере образования, устанавливает полномочия контролирующих органов в сфере
образования, порядок и уровни осуществления государственного контроля, ч. 7 рассматриваемой статьи устанавливает обязанность органа по контролю и надзору в сфере образования возбудить дело об административном правонарушении; ч. 9 указанной статьи Закона регламентирует порядок осуществления контрольных полномочий органа в сфере образования в случаях привлечения к административной ответственности образовательной организации по решению суда.
Систему подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих образовательные правоотношения, составляют указы Президента РФ [5], Правительства РФ [6], Приказы Министерства образования и науки РФ [7] и др. Подзаконные нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере имеют двойное предназначение: с одной стороны, их задача состоит в обеспечении условий реализации федеральных законов, с другой стороны, они устанавливают и конкретизируют дополнительные по отношению к законам права, обязанности участников об- | разовательных правоотношений и детально регулируют порядок их реализации. Например, ст. 11 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» 3 устанавливает обязательность федеральных государственных образовательных О стандартов, а также раскрывает их предназначение. Сами указанные стандарты О содержатся в приказах Минобрнауки России [7]. КоАП РФ в ч. 2, 3 ст. 19.30 ф предусматривает административную ответственность за реализацию не в полном ь объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом и за выдачу и й организацией, осуществляющей образовательную деятельность, по не имеющим р О государственной аккредитации образовательным программам документов об { ° образовании, документов об образовании и о квалификации установленного в соответствии с законодательством об образовании образца. Ш
В соответствии с пп. «е» и «к» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении
правонарушениях. Данное положение с учетом обозначенных выше выводов позволяют нам определить законодательство субъектов РФ в сфере образова-
®
0
1
0) = р
ф т и р
^ и
Российской Федерации и ее субъектов находятся общие вопросы воспитания, ° и
образования; административные и административно-процессуальные во- С О
просы находятся в совместном правовом регулировании. Данное положение ф °
Основного Закона предоставляет право субъектам Российской Федерации регу- °> й
лировать с учетом положений федерального законодательства правоотношения Р Т
в сфере образования и устанавливать административную ответственность 3 ф
О 8
участников образовательных правоотношений. Другими словами, субъектам а о
Российской Федерации предоставлено право конкретизировать положения я и федерального законодательства в сфере образования, а также дополнять,
расширять права и обязанности участников образовательных правоотноше- 149
ний, устанавливать основания для возникновения новых образовательных -
правоотношений и устанавливать административно-правовые меры защиты
указанных правоотношений в своем законодательстве об административных ^
о
ния и региональное законодательство об административных правонарушениях ® в качестве элементов системы законодательства Российской Федерации об административной ответственности в сфере образования.
Таким образом, проведенный анализ позволяет заключить, что система законодательства, устанавливающего административную ответственность в
-О
сфере образования, представлена не только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и аналогичными принятыми на его основе законами субъектов Федерации об административных правонарушениях, но и законодательством, регулирующим правоотношения в сфере образования.
Список литературы:
1. Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон РФ от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. — № 53, ч. 1, ст. 7598.
2. Жуков, А.П. Административная ответственность лиц, осуществляющих образовательную деятельность в Республике Южная Осетия // Труды Юридического института Северо-Кавказского федерального университета. Вып. 1. — Ставрополь : Параграф, 2014. — 150 с.
3. Агапов, А.Б. Административная ответственность : учебник. — 3-е изд., пере-раб. и доп. / А.Б. Агапов. — М. : Эксмо, 2007. — 400 с.
4. Агапов, А.Б. Административная ответственность : учебник для магистров. — 4-е изд., перераб. и доп. / А.Б. Агапов. — М. : Юрайт, 2012. — 435 с.
5. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки : Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 599. — URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 07.05.2012).
^ 6. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере обра-
s зования и науки : постановление Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 594 (в ред. * от 27 декабря 2013 г.). — URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.07.2013).
< 7. Об утверждении и введении в действие федерального государственного обра-О зовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению
< подготовки 030900 Юриспруденция (квалификация (степень) «бакалавр») : приказ с Минобрнауки России от 4 мая 2010 г. № 464 (в ред. от 31 мая 2011 г.) // Бюллетень s нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2010. — № 26.
s References:
1. Ob obrazovanii v Rossijskoj Federacii : federal'nyj zakon RF ot 29 dekabrja 2012 g. № 273-FZ (v red. ot 21 ijulja 2014 g.) // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federacii. — 2012. — № 53, ch. 1, st. 7598.
2. Zhukov, A.P. Administrativnaja otvetstvennost' lic, osushhestvljajushhih obrazovatel'nuju dejatel'nost' v Respublike Juzhnaja Osetija // Trudy Juridicheskogo instituta Severo-Kavkazskogo federal'nogo universiteta. Vyp. 1. — Stavropol': Paragraf, 2014. — 150 s.
3. Agapov, A.B. Administrativnaja otvetstvennost' : uchebnik. — 3-e izd., pererab. i dop. / A.B. Agapov. — M. : Jeksmo, 2007. — 400 s.
4. Agapov, A.B. Administrativnaja otvetstvennost' : uchebnik dlja magistrov. 4-e izd., pererab. i dop. / A.B. Agapov. — M. : Jurajt, 2012. — 435 s.
5. O merah po realizacii gosudarstvennoj politiki v oblasti obrazovanija i nauki : Ukaz Prezidenta RF ot 7 maja 2012 g. № 599. URL: http://www.pravo.gov.ru (data obrashhenija: 07.05.2012).
6. Ob utverzhdenii Polozhenija o Federal'noj sluzhbe po nadzoru v sfere obrazovanija i nauki : postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15 ijulja 2013 g. № 594 (v red. ot 27 dekabrja 2013 g.). URL: http://www.pravo.gov.ru (data obrashhenija: 18.07.2013).
7. Ob utverzhdenii i vvedenii v dejstvie federal'nogo gosudarstvennogo obrazovatel'nogo standarta vysshego professional'nogo obrazovanija po napravleniju podgotovki 030900 Jurisprudencija (kvalifikacija (stepen') «bakalavr») : prikaz Minobrnauki Rossii ot 4 maja 2010 g. № 464 (v red. ot 31 maja 2011 g.) // Bjulleten' normativnyh aktov federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti. — 2010. — № 26.
150
о
