CC BY
458
ва на самобытность на группы, представляющие численное меньшинство, занимающие недоминирующее положение в государстве, обладающие этнокультурными специфическими характеристиками, испытывающие объективные трудности в выражении своей этнонациональной природы, осознающие и ощущающие вследствие этого приниженность своего этносоциального статуса и обнаруживающие чувство этнонациональной солидарности в своем стремлении сохранить себя, свою самобытность и достичь равенства с большинством.
Однако, и это признается международным правом, права поддерживать и развивать собственную идентичность, сохранять ее основные элементы — религию, язык, традиции, культурное наследие — недостаточно для полного и действенного равенства. Как отмечено в Рамочной конвенции СЕ (1995), во-первых, оно не может быть достигнуто ассимиляцией национального меньшинства большинством против воли меньшинства, во-вторых, для этого необходимо полное и эффективное включение национального меньшинства в политическую жизнь государства. Речь должна идти о перераспределении акцентов при регламентации статуса меньшинства: большее внимание следует уделять не столько вопросам обеспечения права на самобытность (в том числе и в силу его достаточно полной регламентированности и наличия определенных успехов в его реализации), сколько вопросам повышения роли этнических групп в жизни государства.
Поплавская Е.П.,
соискатель МГЮА
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ АТТЕСТАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Проблема обеспечения надлежащей эффективности функционирования государственной гражданской службы в условиях крупных политических и социально-экономических преобразований в России является сегодня одной из самых острых. Как показывают многочисленные выборы, избранный руководитель чаще всего ведет за собой во власть людей, для государственной службы не подготовленных. Они остаются специалистами разных областей управления, но в меньшей степени — органов государственной власти.
Успех же реформ во многом определяется наличием высокопрофессиональных кадров в органах государственной власти и управления, нахождением более эффективных подходов к решению кадровых проблем. И одним из существенных элементов реформы в данной области является своевременное и качественное проведение аттестации государственных гражданских служащих, определение уровня их профессиональных знаний, соответствия замещаемой должности.
Несмотря на то, что вопросы проведения аттестации государственных гражданских служащих урегулированы в недавно принятых нормативных актах — в ст. 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27.07.2004 г.1 (далее — Закон) и в Указе Президента Российской Федерации «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» № 110 от 01.02.2005 г.2 (далее — Указ), а также в нормативных актах субъектов Российской Федерации, тем не менее остается ряд неурегулированных и проблемных вопросов, возникающих при применении их положений на практике.
Так, в соответствии с Указом, аттестация проводится в присутствии гражданского служащего на заседании аттестационной комиссии. Комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения самого аттестуемого и его руководителя, обсуждает профессиональные и личностные качества гражданского служащего применительно к его профессиональной служебной деятельности. Профессиональная служебная деятельность служащего оценивается на основе определения его соответствия ква-
1 Российская газета от 31 июля 2004 г. С. 10.
2 Российская газета от 3 февраля 2005 г. С. 9.
лификационным требованиям по замещаемой должности, его участия в решении поставленных перед соответствующим подразделением государственного органа задач, сложности выполняемой им работы, ее эффективности и результативности.
Однако критериев оценки сложности, эффективности и результативности службы на сегодняшний день не существует. Данные понятия являются оценочными.
В связи с тем, что в Законе и Указе содержится ряд оценочных понятий, некоторые авторы предлагают использовать различные методы оценки профессионального уровня служащих. Так, в частности, Ю.В. Ростовцева предлагает использовать такой комбинированный метод, как тестирование. Она считает, что следует разработать экзаменационные билеты, которые должны содержать следующие вопросы: знание Конституции Российской Федерации, трудового законодательства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты о государственной службе, владение русским языком и культурой речи, знание отечественной истории, проблем экономической географии, общественно-политической ситуации в Российской Федерации, а также профессиональные знания, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Гражданский служащий должен быть заранее ознакомлен с ними, чтобы иметь достаточно времени для подготовки. Но так как, используя данный метод, сложно проследить развитие способностей служащего в дальнейшем на практике, его следует применять в совокупности, например, с методом «критических событий». В этом случае появляется возможность оценить не только текущую деятельность служащего и ее результат, но и выявить его способности справляться с трудностями, участвовать в решении сложных проблем. Использование данных методов позволит реализовать поставленные перед аттестацией задачи
А.Н. Митин утверждает, что выбор персонала должен осуществляться, как правило, на основе комплексной оценки личности, в том числе, с применением тестирования. Но эти результаты вряд ли могут дать полную картину2.
Ю.Н. Старилов также говорит о важности оценки государственного служащего, отмечая, что оценка является показателем степени соответствия аттестуемого государственной должности государственной службы, посредством которой, т.е. при помощи выбранных критериев и методов, выявляется соответствие служащего занимаемой должности. Автор полагает, что механизм оценки, обеспечивающий ее эффективные результаты,
1 Ростовцева Ю.В. Некоторые вопросы аттестации государственных гражданских служащих // Право и государство: теория и практика. 2005. № 8. С. 143.
2 Митин А.Н. Аттестация госслужащих — гильотина или новый стимул? // Проблемы аттестации государственных и муниципальных служащих. Редакционно-издательский отдел УрАГС. 2001 г.
должен обязательно включать в себя следующие элементы: 1) субъект оценки;
2) объект оценки; 3) научно разработанные критерии оценки деятельности государственных служащих, т.е. конкретные требования, которым должна соответствовать деятельность служащего, его личностные качества и результаты труда; учет других факторов, раскрывающих содержание работы; 4) методы оценки; 5) процедуру оценки (создание рациональной системы учета показателей работы служащих, позволяющей анализировать собранную информацию; выделение служащих, занимающихся проведением оценки; компьютерное обеспечение процесса оценки; проведение оценки как таковой и т.д.).
Ученый отмечает, что в литературе можно встретить различные точки зрения по вопросу о критериях оценки служащих. Однако на практике надежных критериев, гарантирующих качественное проведение аттестации, а следовательно, и успешность государственной деятельности, пока не разработано.
А.С. Маталин критерии оценки качеств государственного служащего подразделяет на деловые и личностные. В свою очередь, в деловых качествах он предлагает выделять профессиональные качества, опыт работы, организаторские способности; а в личностных — моральные качества (добросовестность, честность, дисциплинированность) и состояние здоровья
Постановлением губернатора Магаданской области № 146-п от 23.09.2005 г. «О примерном должностном регламенте государственного гражданского служащего Магаданской области» (документ опубликован не был) показатели эффективности и результативности деятельности государственного гражданского служащего предложено включать в должностной регламент. При этом рекомендовано учитывать следующие показатели:
• планирование работы (расстановка приоритетов в работе, порядок в документации);
• выполняемый объем работы (количество завершенной и текущей работы вне зависимости от качества);
• качество выполняемой работы (тщательность и аккуратность, независимо от количества);
• ответственность (исполнение обязанностей в срок с минимумом контроля);
• самостоятельность (способность выполнять задания без жесткого контроля);
• дисциплина (соблюдение служебного распорядка и сроков выполнения работы).
1 Маталин А. С. Аттестация служащих в трудовом праве // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2004. С. 81.
Отмечается также, что в показателях эффективности деятельности областного гражданского служащего следует предусматривать как объективные (например, количественные), так и субъективные (зависящие от личности оценивающего) характеристики результативности.
Важной практической проблемой является также отсутствие у независимых экспертов, которые включаются в состав аттестационной комиссии, специальных профессиональных знаний в той или иной области, ведь оценка государственных служащих производится в различных сферах деятельности государственных органов (рыбная промышленность, добыча полезных ископаемых, образование и т.д.). Действующие нормативные акты указывают лишь на то, что независимые эксперты должны быть специалистами по вопросам, связанным с гражданской службой. Однако на практике часто недостаточно знаний лишь в области гражданской службы, и аттестация, фактически, проводится иными членами аттестационной комиссии при формальном участии независимых экспертов. В связи с вышеизложенным, полагаем необходимым внести в Указ уточнение, указывающее на то, что независимые эксперты должны обладать необходимыми знаниями в той сфере, в которой производится оценка гражданских служащих. Данное положение, конечно, усложнит процедуру формирования аттестационной комиссии, так как будет достаточно сложно найти специалистов в области гражданской службы, обладающих, при этом, необходимыми специальными знания в той или иной сфере. Для решения данной проблемы, на наш взгляд, можно обязать орган, занимающийся подготовкой к проведению аттестации, заблаговременно уведомить независимых экспертов о предстоящей аттестации (скажем, не менее чем за месяц) и предложить перечень нормативных актов, касающихся сферы деятельности государственного органа, с которыми им надлежит ознакомиться до проведения аттестации.
Немаловажным является и момент, связанный с содержанием тех вопросов, на которые надлежит ответить государственному служащему при проведении аттестации. Ни Закон, ни Указ не содержат примерного перечня таких вопросов. Следовательно, их следует закрепить в локальном нормативном акте государственного органа. Однако и локальные акты не всегда содержат данные положения.
На уровне субъектов Российской Федерации возникают и иные проблемы, связанные с проведение аттестации. Так, в частности, Администрация Магаданской области имеет Представительство Магаданской области при Правительстве Российской Федерации, которое находится в г. Москве. Возникает вопрос: может ли Администрация области создать две аттестационные комиссии, чтобы иметь возможность аттестовывать гражданских служащих, осуществляющих свою деятельность в данном Представи-
тельстве? Ведь Указ, п. 8, говорит лишь о том, что несколько аттестационных комиссий могут создаваться в государственном органе только в зависимости от специфики должностных обязанностей гражданских служащих Каким образом обеспечить участие в деятельности данной комиссии представителя органа по управлению государственной службой? Должен ли этот представитель постоянно находиться при данном структурном подразделении Администрации (ведь аттестация разных служащих может проводиться в различные периоды и не совпадать по времени), либо направляться туда в командировку на период проведения аттестации? Действующие нормативные акты не дают ответа на данные вопросы. Однако это является немаловажным, так как потребует соответствующих затрат из бюджета области.
Необходимо также отметить, что ни Закон, ни Указ не содержат исчерпывающего перечня прав гражданского служащего, связанных с прохождением аттестации. В частности, на наш взгляд, должно быть предусмотрено право служащего на отвод члена комиссии. При этом данный отвод должен быть мотивированным. В то же время необходимо предусмотреть право аттестационной комиссии рассмотреть данный отвод и вынести решение об удовлетворении требования служащего либо об отказе в его удовлетворении. Данное решение также должно быть мотивированным и отражено в протоколе заседания аттестационной комиссии. В этом случае гражданский служащий должен иметь возможность обжаловать решение об отказе в удовлетворении его требований. Все это будет способствовать демократизации государственной гражданской службы, повышению ее престижа и доверия к ней как самих служащих, так и граждан.
В случае неявки гражданского служащего на заседание аттестационной комиссии или отказа от прохождения аттестации без уважительной причины к нему применяются меры дисциплинарного взыскания и заседание комиссии переносится на более поздний срок. При этом Закон и Указ не рассматривают ситуацию, когда государственный служащий два раза и более не является на заседание аттестационной комиссии без уважительной причины. Полагаем, в данном случае возможны два решения проблемы. Во-первых, аттестация может быть проведена в его отсутствие. В этом случае аттестационная комиссия вынесет свое решение на основании имеющихся документов, а также сведений непосредственного руководителя данного гражданского служащего. Результаты такой аттестации, скорее всего, будут иметь для служащего не самые благоприятные последствия. Во-вторых, неявка на заседание аттестационной комиссии рассматривается как дисциплинарный проступок, за который налагается дисциплинарное взыскание.
1 Российская газета от 3 февраля. 2005. С. 9.
На наш взгляд, данный проступок может быть квалифицирован по пп. 2 п. 1 ст. 37 Закона как неоднократное неисполнение гражданским служащим, имеющим дисциплинарное взыскание, без уважительных причин должностных обязанностей. В этом случае в соответствии со ст. 56 Закона государственный служащий может быть освобожден от занимаемой должности и уволен с гражданской службы. При этом должны быть соблюдены все правила, установленные ст. 58 Закона, для наложения дисциплинарного взыскания.
По результатам аттестации аттестационная комиссия может принять одно из следующих решений:
1) соответствует замещаемой должности гражданской службы;
2) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста;
3) соответствует замещаемой должности при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации;
4) не соответствует замещаемой должности.
Решение аттестационной комиссии принимается в отсутствие аттестуемого служащего и его непосредственного руководителя открытым голосованием большинством членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов служащий признается соответствующим замещаемой должности. Полагаем, что открытое голосование не способствует объективной оценке качеств служащего и его необходимо заменить тайным голосованием. При открытом голосовании у руководителя государственного органа всегда остается возможность через своего представителя повлиять на его результаты.
Таким образом, аттестация работников является в одних случаях правопрекращающим юридическим фактом; в других — правоподтверждающим юридическим фактом; в третьем — может быть правоизменяющим юридическим фактом в связи с рекомендацией аттестационной комиссии.
Проблемами, перечисленными в данной статье, не исчерпывается перечень всех вопросов, связанных с проведением аттестации государственных гражданских служащих. При обсуждении проблем аттестации служащих необходимо также иметь в виду, что аттестация — это предмет исследования не только юристов, но и управленцев, психологов и т.п., что следует учитывать в ходе ее подготовки и проведения.
Необходимо отметить также, что правовые проблемы аттестации связаны с более общими проблемами разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при регулировании служебных отношений, с необходимостью приведения федеральных законов и других нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией РФ, законов субъектов РФ с федеральными нормативными правовыми актами, с правовым механизмом реализации правовых норм и рядом других.
Стопычев А.П.,
соискатель МГЮА
ВИНА КАК НЕОБХОДИМЫЙ ЭЛЕМЕНТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Состав административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, состоит из четырех элементов: субъекта правонарушения (юридическое лицо), объекта (общественного отношения, регулируемого нарушенной нормой), объективной стороны (противоправного деяния) и субъективной стороны. Последний элемент состава вызывает среди юристов наибольшие споры. О серьезности разногласий говорит тот факт, что некоторые ученые полностью отрицают обязательность наличия субъективной стороны в составе административного правонарушения, совершенного юридическим лицом, ссылаясь на отсутствие у последнего рассудка и психического отношения к совершаемым им деяниям
Субъективная сторона состава правонарушения, как правило, состоит из трех частей: вины, мотива и цели, причем именно вина является тем компонентом, который отличает правонарушение от казуса 2, и необходимой составляющей для привлечения к юридической ответственности.
Казалось бы, в чем здесь проблема, ведь определение вины существует в современном законодательстве 3. Однако традиционно она рассматривается через призму умысла и неосторожности, через волевой и интеллектуальный моменты, что не применимо в полной мере к юридическому лицу в силу его специфики как субъекта ответственности. Само определение юридического лица было сформулировано и существует в рамках гражданского права. Согласно части 1 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации «юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде». А привлекается к ответственности юридическое лицо в рамках публично-правовых отношений, в частности, в сфере государственного управления.
1 См.: Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. 2001. № 11. С. 53.
2 Всегда невиновное причинение вреда, по некоторым формальным признакам схожее с правонарушением.
3 В частности: глава 5 Уголовного кодекса Российской Федерации, ст. 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
