CC BY
318
ВЕКТОР ЮРИД ИЧЕСКОЙ I—
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГРАЖДА—СКОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРАВА
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЦ, УЧАСТВУЮЩИХ В ДЕЛЕ, ПО КОДЕКСУ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РФ
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы состава и прав лиц, участвующих в деле по Кодексу административного судопроизводства. Также анализируются особенности замены ненадлежащего ответчика, некоторые положения, касающиеся процессуального правопреемства.
Ключевые слова: права и обязанности лиц, участвующих в деле; заинтересованные лица; замена ненадлежащего административного ответчика; процессуальное правопреемство.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.31.3.041-046
D. Yu. IONOVA,
Ph. D. (Law), Lecturer of the Civil and Administrative Procedure Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya Str., 9
SOME OF THE FEATURES OF LEGISLATIVE REGULATION OF THE PROCEDURAL STATUS OF PERSONS TAKING PART IN THE CASE ACCORDING THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. In article the issues of the compositionс and rights of persons taking part in the case according the Code of Administrative Procedure are considered. Attention is paid to the special features of the replacement of an improper defendant, to the certain provisions of the succession of choices in action. Keywords: rights and duties of persons taking part in the case, interested persons in cases, the replacement of an improper defendant, the succession of choices in action.
Щ
Дина
Юрьевна
ИОНОВА,
кандидат юридических наук,
старший преподаватель кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) [email protected] 125993, Россия, г. Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9
© Д . Ю . Ионова, 2017
¿Я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
В настоящее время Кодекс административного судопроизводства регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений (ст. 1 КАС РФ) . В арбитражных судах дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, продолжают рассматриваться по правилам Арбитражного процессуального кодекса РФ
Известно, что КАС строится на использовании категорий искового производства ГПК РФ и АПК РФ с прибавлением прилагательного «административный» .
Например, стороны в административном судопроизводстве именуются «административный истец» и «административный ответчик» (ч . 1 ст. 38 КАС), а заинтересованное лицо обращается в суд с административным исковым заявлением (ст. 124 КАС) и т.д . Соответственно, в КАС за некоторыми исключениями и дополнениями воспроизводятся и все относящиеся к категориям искового производства правила ГПК и АПК
Хотя необходимо отметить, что некоторые категории гражданского процессуального законодательства получили новое наименование . Например, в ст. 46 КАС говорится о заключении сторонами соглашения о примирении, а не мирового соглашения, как в ГПК и АПК . Однако несмотря на то, что не по всем делам, возникающим из публичных правоотношений, возможно примирение сторон, само содержание института не претерпело изменений
Неслучайно в свое время, характеризуя проект КАС, некоторые ученые отмечали, что многие его нормы по содержанию являются либо полным «клоном» норм ГПК либо представляют собой не всегда удачный их пересказ1 .
Именно в этом контексте нам представляется интересным рассмотреть некоторые положения главы 4 КАС РФ и попытаться выявить особенности содержания отдельных норм, касающихся лиц, участвующих в деле, проанализировав статьи КАС, затрагивающие состав лиц, участвующих в деле, права и обязанности данной категории участников процесса, а также замену ненадлежащего ответчика
1. Первая статья главы 4 КАС (ст. 37), так же как и аналогичные статьи в АПК и ГПК, определяет состав лиц, участвующих в деле . Всем перечисленным в ней лицам присуще наличие юридического интереса к исходу дела, что отличает их от других участников процесса, перечисленных в ст. 48 КАС (таких как представитель, эксперт, свидетель, переводчик и др . ) .
Как уже было сказано, в КАС стороны именуются «административный истец» и «административный ответчик» . Как в АПК и ГПК, законодатель, кроме сторон, включает в состав лиц, участвующих в деле, прокурора, а также органы, организации и лиц, обращающихся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц . Заметно отсутствие в составе лиц, участвующих в делах административного судопроизводства, таких категорий, как заявители; третьи лица, заявляющие самостоятельные требования на предмет спора, и третьи лица,
Стрельцова Е. Г., Туманов Д. А. О проекте кодекса административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика . 2013 . № 12 . С . 51.
ЕСТНИК Ионова Ю- б л-э
уиивсотитстА Некоторые особенности законодательного регулирования ^^^^
имени o.e. Кутафина (мгюа) процессуального положения лиц, участвующих в деле...
не заявляющие самостоятельных требований на предмет спора (ст. 42, 43 ГПК и ст. 50, 51 АПК) . Однако по делам, рассматриваемым по правилам КАС, могут быть привлечены к участию в деле или вступить в него по собственной инициативе заинтересованные лица . При анализе ст. 47 КАС можно прийти к выводу о том, что их процессуальный статус практически полностью совпадает с процессуальным статусом третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, по ГПК и АПК .
В части 2 ст. 47 КАС установлено, что заинтересованные лица — это те лица, которые вступают в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон Однако следует согласиться с позицией Д . А . Туманова, высказанной в ходе заседаний рабочей группы при подготовке комментария к КАС, согласно которой указанная формулировка не охватывает всех возможных случаев участия заинтересованных лиц в административных делах, так как в определенных случаях решение суда может влиять на их права и обязанности не только в отношении одной из сторон Представляется, что рассмотренное обстоятельство должно быть учтено при совершенствовании законодательного регулирования процессуального статуса заинтересованных лиц для обеспечения возможности вступления в процесс лиц, чьи права могут быть затронуты судебным решением, а также для всестороннего и правильного рассмотрения дела по существу.
2. Статья 45 КАС посвящена правам и обязанностям лиц, участвующих в деле . В части 1 указанной статьи перечислены процессуальные права, общие для всех лиц, участвующих в деле, вне зависимости от занимаемого ими процессуального положения . Следует заметить, что объем процессуальных прав и обязанностей лиц, участвующих в деле, в соответствии с КАС практически полностью совпадает с объемом процессуальных прав и обязанностей данной категории участников процесса по АПК и ГПК . Так, согласно ч . 1 ст. 45 КАС лица, участвующие в деле, вправе совершать различные процессуальные действия в целях обеспечения полноты доказательственного материала: представлять доказательства; до начала судебного разбирательства знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда; участвовать в исследовании доказательств; задавать вопросы другим участникам судебного процесса; заявлять ходатайства, в том числе об истребовании доказательств; давать объяснения суду в устной и письменной форме; приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам; возражать против ходатайств и доводов других лиц, участвующих в деле .
Однако следует отметить, что в п . 11 ст. 45 КАС, в отличие от аналогичных норм АПК и ГПК, содержится оговорка о том, что лица, участвующие в деле, могут обжаловать судебные акты в части, касающейся их прав, свобод и законных интересов . Например, это положение касается таких административных дел, в которых участвовали несколько административных истцов и (или) несколько административных ответчиков и при этом соучастие возникло в случае, когда Е
П К
предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений . В описанной ситуации вынесенное по административному делу решение в какой-
П
К к
Н К,
НАУКИ Ъ
¿Я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
то части может касаться прав и обязанностей только из одного соучастников и не затрагивать права и законные интересы другого соучастника . Это положение применимо и к случаям, когда административное дело возбуждено путем подачи коллективного административного искового заявления .
На страницах юридической печати неоднократно критиковалась ч . 5 ст. 45 КАС, в которой установлена обязанность лиц, участвующих в деле, в предусмотренных законом случаях вести дела в суде с обязательным участием представителей, которые отвечают требованиям ст. 55 КАС (обязательным является наличие статуса адвоката или высшего юридического образования) . Однако, как следует из п . 2 ч . 2 ст. 125 и ч . 9 ст. 208 КАС, если у гражданина есть высшее юридическое образование, он вправе вести дело лично, без представителя . Такие требования отсутствуют и в ГПК, и в АПК . Обязательное участие представителя по административным делам законодатель предусмотрел для граждан, участвующих в деле и не имеющих высшего юридического образования, при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в случае их подсудности верховным судам республики и приравненным к ним судам и в Верховном Суде РФ . По общему правилу через своих представителей лица, участвующие в деле, могут задавать вопросы другим участникам судебного процесса, давать необходимые пояснения, высказывать мнения и совершать иные процессуальные действия Однако редакция ч 5 ст 45 КАС не содержит положений о том, вправе ли лицо, участвующее в деле, лично совершать какие-либо процессуальные действия . Полагаем, что даже если участие представителя в деле обязательно, гражданин вправе лично подать в суд административное исковое заявление, давать объяснения по делу, знакомиться с материалами дела; иное решение вопроса нарушало бы право на судебную защиту. Ведь неслучайно Конституционный Суд РФ считает принцип audi alteram partem («выслушать обе стороны») процессуально-правовой гарантией реализации права на справедливое и публичное разбирательство дела (п . 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод)2 .
Лицам, участвующим в деле, та же ч . 5 ст. 45 КАС дает возможность определить права, которые представители осуществляют исключительно с их согласия, на что должно содержаться прямое указание в доверенности, например на подачу заявления о применении мер предварительной защиты по административному иску, на заключение соглашения о примирении сторон или соглашения сторон по фактическим обстоятельствам административного дела и т.д . Таким образом, в доверенности не только указывается полномочие на совершение конкретного процессуального действия, но и отмечается необходимость получения согласия представляемого лица непосредственно при совершении определенных процес-
2
См . : постановление Конституционного Суда РФ от 12.03.2001 № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", касающихся возможности обжалования определений, выносимых Арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда Челябинской области, жалобами граждан и юридических лиц» // СЗ РФ . 2001. № 12 . Ст. 1138 .
ЕСТНИК Ионова Ю- б /1С
уиивсотитстА Некоторые особенности законодательного регулирования ^^^^
имени o.e. Кутафина (мгюа) процессуального положения лиц, участвующих в деле...
суальных действий . Однако КАС не содержит порядка получения такого согласия лица, участвующего в деле . Представляется, что это согласие должно быть получено судом в форме, которая позволяет определить волеизъявление стороны по административному делу. Например, согласие может быть дано стороной в той же форме, в которой выдавалась доверенность по делу, либо получено судом непосредственно в судебном заседании в случае личного участия стороны в административном деле с занесением соответствующих сведений в протокол .
3. В КАС предусмотрены некоторые особенности замены ненадлежащего административного ответчика . По общему правилу суд может заменить ненадлежащего административного ответчика надлежащим лишь с согласия административного истца . Если административный истец не согласен на замену ненадлежащего административного ответчика другим лицом, то суд может привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика (аналогичное правило есть в АПК) . Однако особенностью КАС является норма о том, что суд вправе совершить это процессуальное действие без согласия административного истца . В данной ситуации ненадлежащий административный ответчик не выбывает из процесса и административный истец не лишается возможности приводить свои доводы в обоснование того факта, что такой ответчик является надлежащим . Однако в итоге обязанность восстановить нарушенное право решением суда может быть возложена на второго административного ответчика, на вступление которого в процесс административный истец не давал согласие .
Является ли такое положение особенностью принципа диспозитивности в административном судопроизводстве? Отвечая на этот вопрос, следует отметить, что в случаях, если административными истцами являются граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях, согласно ч . 5 ст. 38 КАС административными ответчиками могут быть только органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, то есть законодатель называет ответчиками не публично-правовые образования, а органы государственной власти и местного самоуправления, компетенция которых постоянно меняется, а сами органы реорганизуются, ликвидируются и т.д . Такое законодательное решение не могло не вызвать дискуссию в процессуальной науке3, однако в настоящей статье она освещаться не будет, поскольку этот вопрос требует самостоятельного детального рассмотрения
3
См . , например: Алехина С. А. К вопросу о процессуальной правоспособности публично-
2015 . № 12 . С . 49—54.
Ш m
На наш взгляд, анализируемая ч . 1 ст. 43 КАС направлена на защиту административного истца, не всегда обладающего знаниями о структуре и компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, порядке их создания, реорганизации и упразднения . Таким образом, рассматриваемое положе-
правовых образований в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, Е
анализ, практика . 2016 . № 5 . С . 3—10 ; Смагина Е. С. Участие государственных органов
и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве // Там же .
П
К к
Н К,
НАУКИ Ъ
¿я—I
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
ние КАС, по нашему мнению, не устанавливает особенности действия принципа диспозитивности, как может показаться на первый взгляд, ведь в конечном счете второй стороной в споре все равно остается публично-правовое образование, несмотря на то что обязанность восстановить нарушенное право решением суда может быть возложена на орган государственной власти или местного самоуправления, на вступление которого в процесс административный истец не давал согласия
В настоящей статье не затрагивается постоянно обсуждаемый в юридическом сообществе вопрос о целесообразности принятия КАС Однако рассмотренные положения КАС являются примерами того, что при практическом применении некоторых норм данного Кодекса неизбежно возникают трудности, что не обеспечивает надлежащей защиты прав и законных интересов граждан при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных отношений . А ведь, по мнению разработчиков проекта этого нормативного правового акта, именно в этом был смысл создания еще одного процессуального кодекса .
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Стрельцова Е. Г., Туманов Д. А. О проекте кодекса административного судопроизводства // Законы России: опыт, анализ, практика . — 2013 . — № 12 .
2 . Алёхина С. А. К вопросу о процессуальной правоспособности публично-пра-
вовых образований в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика . — 2016 . — № 5 .
3 . Смагина Е. С. Участие государственных органов и органов местного само-
управления в административном судопроизводстве // Законы России: опыт, анализ, практика . — 2015 . — № 12 .
