CC BY
259
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНОГО КОНТРАКТА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
© Баиева Н.А.*, Денисова А.С.*
Северо-Кавказский федеральный университет, г. Ставрополь
Статья посвящена вопросам правового регулирования замещения должности гражданской службы по конкурсу, особенностям заключения служебного контракта и прохождения испытания при поступлении на гражданскую службу.
Ключевые слова: служебный контракт, трудовой договор, конкурсный порядок формирования штатов государственных органов, испытание при поступлении на гражданскую службу.
Каждому гражданину Российской Федерации дано право свободно распоряжаться своими способностями к труду: работать по трудовому либо по гражданско-правовому договору, заниматься предпринимательской деятельностью, поступать на государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу и т.д.
Государственная служба - это не просто трудовая деятельность, связанная с исполнением работником определенной трудовой функции в органе государственной власти. Поступление гражданина на государственную гражданскую службу связано с замещением им должности государственной гражданской службы, что влечет за собой присвоение ему правового статуса агента публичной власти, действующего от имени и по поручению государства. Поэтому служебный контракт не просто фиксирует служебные обязанности гражданского служащего, но и возлагает на него особый правовой статус.
Важным этапом реформирования государственной службы стало принятие в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» [4], в 2004 году - Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [5].
Формирование служебного, отличного от трудового законодательства потребовало и появления новых правовых форм опосредования служебных правоотношений. Одной из таких форм применительно к государственной гражданской службе стал служебный контракт. Служебный контракт в настоящее время является понятием, которое довольно органично вписывается в систему государственно-служебных отношений и имеет свои специфические особенности и отличия от трудового договора.
* Доцент кафедры Экологического, земельного и трудового права, кандидат юридических наук, доцент.
* Студент.
Ранее в сфере государственной службы такого понятия, как служебный контракт, не существовало. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» [3] не содержал специфических норм относительно документа, который бы устанавливал права и обязанности сторон государственно-служебных правоотношений - государственного органа и государственного служащего, при поступлении последнего на государственную службу. И до вступления в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственно-служебные отношения по прохождению государственной службы строились именно на основе трудового договора.
Основная причина отказа авторов Федерального закона № 79-ФЗ от термина «трудовой договор» и введение понятия «служебный контракт» состоит в их желании отграничить эти понятия, подчеркнуть отличительные особенности, начиная с названия, порядка заключения и заканчивая структурой служебного контракта, которая наполнена новым содержанием [8, с. 67]. Также А.А. Осин отмечает, что «словосочетание «служебный контракт» ... более точно отражает природу государственно-служебных отношений как отношений власти-подчинения» и, кроме того, «как-то дисциплинирует, и в его звучании есть что-то от словосочетания «служба по контракту», применяемого до сих пор в среде военных и в правоохранительных органах» [11, с. 14].
Определение служебного контракта дано в ч. 1 ст. 23 Федерального закона № 79-ФЗ, согласно которой под служебным контрактом понимается соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон, которые определяют их правовой статус как государственных служащих.
При сравнении особенностей заключения трудового договора и служебного контракта можно отметить ряд отличий. Так, ч. 1 ст. 63 Трудового кодекса РФ допускает прием на работу лиц, достигших 16 лет [2], а ч. 1 ст. 21 Федерального закона № 79-ФЗ устанавливает право поступления на гражданскую службу. Это право имеют исключительно граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, которые установлены Федеральным законом № 79-ФЗ.
В рамках трудового права трудовой договор является обязательным и главным основанием возникновения трудовых правоотношений. При этом приказ о приеме на работу издается работодателем на основе заключенного трудового договора и только оформляет прием на работу. В соответствии со ст. 68 ТК РФ содержание приказа (распоряжения) работодателя должно соответствовать условиям заключенного трудового договора. Таким образом,
приказ (распоряжение) о приеме на работу в данном случае вообще не имеет значения юридического факта, влекущего возникновение трудового отношения.
В отличие от общего порядка заключения трудового договора Федеральный закон № 79-ФЗ предусмотрел совсем иную последовательность действий при приеме на гражданскую службу и назначении на должность: проведение конкурса (внеконкурсное замещение должности допускается только в исключительных случаях, которые предусмотрены Федеральным законом № 79-ФЗ), издание акта о назначении на должность и только после этого -заключение служебного контракта.
Правовое регулирование поступления на государственную гражданскую службу должно основываться на принципе равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе, закрепленный в п. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации.
Вышеназванным требованиям в наибольшей мере соответствует ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ. В ней установлено, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по общему правилу по результатам конкурса, при котором служебный контракт заключается, и акт о назначении издается по результатам конкурса на занятие вакантной должности гражданской службы.
Однако в Федеральном законе № 79-ФЗ оказались недостаточно проработанными некоторые нормы, связанные с применением конкурсного порядка формирования штатов государственных органов. Развитие законодательства о гражданской службе пошло по пути ограничения сферы применения конкурсной процедуры. Если Положение о федеральной государственной службе 1993 г. [7] вообще не содержало норм, которые ограничивали применение конкурсного порядка, то Федеральный закон от 31 июля 1995 г. установил три группы должностей, назначение на которые производится без применения конкурсной процедуры. Федеральный закон № 79-ФЗ, еще более ограничил сферу применения конкурсного подбора кадров гражданских служащих, увеличив количество групп должностей, замещаемых без проведения конкурса, до шести и, кроме того, определив два случая, когда вопрос о применении или неприменении конкурса решается представителем нанимателя.
По Федеральному закону № 79-ФЗ конкурс не проводится при назначении на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», а также при назначении на должности гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ. Не предусмотрено проведение конкурса при заключении срочного служебного контракта, при назначе-
нии гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, если гражданский служащий переводится с прежней должности в связи с состоянием здоровья, препятствующим исполнению прежней должности, а также при переводе на иную должность гражданской службы в связи с ликвидацией государственного органа или в связи с сокращением должностей гражданской службы и в других случаях, указанных в ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ.
Также исключена из сферы применения конкурсного подбора кадров большая часть наиболее значимых ответственных групп государственных гражданских служащих. Так, например, руководители органов государственной власти должны назначаться без применения открытой конкурсной процедуры, тогда как руководители государственных предприятий могут назначаться на должность по результатам конкурса.
Законодатель также отказался от проведения конкурса при назначении на должности, исполнение обязанностей по которым связано с заключением срочного служебного контракта (п. 3 ч. 2 ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ). Когда в соответствии со ст. 332 ТК РФ избрание по конкурсу предшествует заключению трудовых договоров на замещение должностей научно-пе даго -гических работников в высших учебных заведениях как в случае заключения трудового договора на неопределенный срок, так и при заключении срочного трудового договора.
Таким образом, существенно ограничиваются возможности конкурсного поступления на гражданскую службу, конкурс перестает быть основным способом формирования кадров государственных органов.
Правовое значение результатов конкурса на занятие вакантной должности гражданской службы определяется п. 1 ст. 22 Федерального закона № 79-ФЗ и п. 23 Положения о конкурсе, согласно которым по результатам конкурса издается акт представителя нанимателя о назначении победителя на вакантную должность и заключается с ним служебный контракт. Таким образом, решение конкурсной комиссии для представителя нанимателя порождает обязанность заключить с победителем конкурса служебный контракт и издать акт о назначении его на должность. Установив обязанность представителя нанимателя заключить служебный контракт с победителем конкурса, Федеральный закон № 79-ФЗ не определил срока, в течение которого представитель нанимателя должен выполнить эту обязанность. Такой срок установлен Положением о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия [6]. Согласно п. 15 этого Положения орган, назначивший конкурс, заключает с победителем трудовой договор в месячный срок со дня определения победителя. Необходимую определенность в отношения между представителем нанимателя и победителем конкурса на замещение должности гражданской
службы мог бы внести данный месячный срок. Если победитель конкурса отказался или уклонялся бы от заключения служебного контракта, в течение месячного срока представитель нанимателя приобретал бы право признать конкурс несостоявшимся и назначить повторный конкурс.
Служебный контракт заключается на основе акта государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы. Как правило, таким актом является приказ или распоряжение представителя нанимателя. Административный акт о назначении на должность гражданской службы является единственно возможным юридическим основанием для заключения служебного контракта, который в данном случае вторичен. Как справедливо отмечает Э.В. Кудис: «... из содержания указанной нормы нетрудно сделать вывод о соотношении акта и договора в механизме возникновения служебного правоотношения: второй носит явно подчиненный ха-рактер»[10, с. 25]. Как отмечает А.В. Гусев: «... юридическое значение правового акта государственного органа, на основе которого заключается служебный контракт, состоит в допуске гражданина, соответствующего законодательно установленным требованиям и прошедшего конкурсный отбор, к государственной службе»[9, с. 78]. Также административный акт (приказ, распоряжение) государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы служит основанием возникновения статуса государственного гражданского служащего, то есть всей полноты его должностных полномочий. Таким образом, для возникновения служебных отношений необходимо наличие как акта о назначении на должность, так и служебного контракта.
В ст. 24 Федерального закона № 79-ФЗ законодатель установил_девять законных существенных условий служебного контракта и предоставил сторонам служебного контракта право вырабатывать его договорные (то есть выработанные и согласованные его сторонами) существенные условия.
К одному из четырех возможных договорных существенных условий служебного контракта ст. 24 Федерального закона № 79-ФЗ относит испытание при поступлении на гражданскую службу Ст. 70 ТК РФ и судебная практика относят испытание при приеме на работу к дополнительному (возможному, а не обязательному) условию трудовых отношений.
Федеральный закон № 79-ФЗ имеет противоречие, которое заключается в том, что в ч. 4 ст. 24 Федерального закона № 79-ФЗ определено: испытание при поступлении на гражданскую службу может устанавливаться в служебном контракте. Данное существенное условие служебного контракта не требуется по закону, а лишь возможно по соглашению сторон служебного контракта. В ст. 27 Федерального закона № 79-ФЗ закреплено противоположно иное: испытание при поступлении на гражданскую службу может быть предусмотрено в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте. Таким образом, данные статьи про-
тиворечат друг другу так как одновременно относят испытание как к законному существенному условию служебного контракта, так и к договорному.
Чтобы избежать данной коллизии, следует внести изменения в ч. 1 ст. 27 Федерального закона № 79-ФЗ и изложить ее в следующей редакции: «При заключении служебного контракта может быть принято соглашение об испытании гражданского служащего в целях проверки его соответствия замещаемой должности гражданской службы. Отсутствие существенного условия об испытании в служебном контракте означает, что гражданский служащий принят без испытания».
Список литературы:
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
2. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 25.09.2013) // Российская газета. - 31.12.2001. - № 256.
3. Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. - 03.08.1995. - № 149.
4. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Российская газета. - 31.05.2003. - № 104.
5. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Российская газета. - 31.07.2004. - № 162.
6. Постановление Правительства РФ от 16.03.2000 № 234 (ред. от 20.06.2011) «О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» // Российская газета. - 29.03.2000. - № 61.
7. Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2267 (ред. от 09.08.1995, с изм. от 26.02.1997) «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» // Российская газета. - 24.12.1993. - № 236.
8. Гарячук И.Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / Под ред. Л.П. Волковой. - М.: ДМК Пресс, 2010.
9. Гусев А.В. Служебный контракт на государственной гражданской службе // Южно-уральский юридический вестник. - 2006. - № 6. - С. 76-79.
10. Кудис Э.В. Государственная гражданская служба как форма реализации публичных интересов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2006. - С. 25-29.
11. Осин А.А. Содержание, форма и особенности заключения служебного контракта // Трудовое право. - 2007. - № 5. - С. 13-16.
