CC BY
97
10.6. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОХРАНУ РЫБНЫХ ЗАПАСОВ И РЫБОЛОВСТВА
(СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД)
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Корчагина Ирина Вячеславовна, соискатель. Место учебы: РЮИ МВД России. Должность: преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин. Место работы: Астраханский филиал НОУ ВПО «ЮжноРоссийский гуманитарный институт» E-mail: [email protected] Аннотация: Статья посвящена историко-
правовому анализу особенностей правового регулирования компетенции органов, осуществляющих охрану рыбных запасов и рыболовства в Советский период. В статье рассматриваются этапы становления органов рыбоохраны в СССР. Автор определяет задачи и функции органов, осуществляющих охрану рыбных запасов и регулирования рыболовства в различные годы Советского Союза. Автор анализирует нормативные акты регулирующие компетенцию органов рыбоохраны. В конце исследования автор формулирует предложения по совершенствованию работы органов, осуществляющих охрану рыбных запасов, с учетом опыта их работы.
Ключевые слова: административное право, субъекты административного права.
THE PECULIARITIES OF THE LAWFUL REGULATION OF THE COMPETENCE OF THE ORGANS, WHICH CARRY OUT THE PROTECTION OF FISH RESOURCES AND FISHERY (SOVIET PERIOD)
Korchagina Itina Vyacheslavovna, competitor. Place of study: Rostov Law Institute of the MIA of Russia. Position: lecCutet at the state-law disciplines chair. Place of employment: Astrakhan branch of the South-Russian Institute of Humanities. E-mail: [email protected] Annotation: The following article is devoted to historical and law analysis of the peculiarities of regulation of the competence of the organs, which carry out the protection of fish resources and fishery in the Soviet period. The author studies the stages of formation of the organs of fishery protection in the USSR. The author defines the tasks and functions of the organs, which carry out the protection of fish resources and fishery in different years of the existence of Soviet Union. The investigator analyses normative acts, which regulate the competence of the fishery protection organs. The author finishes her research by formulating suggestions on perfecting the work of the organs, which carry out the protection of fish resources with the account of the experience.
Key words: administrative law, administrative law subjects.
История становления и развития органов рыбоохраны показывает, что первоначально функции регулирования рыболовства и рыборазведения были отделены от
рыбной промышленности, т. е. от добычи и переработки рыбы. Так, Декретом СНК РСФСР от 25 сентября 1922 г. Главное управление рыболовства и государственной рыбной промышленности (Главрыба) было разделено на два самостоятельных управления: Управление рыболовства и Управление государственных рыбопромышленных предприятий (Госрыбпром)1.
К задачам Главрыба относились общее заведование всеми рыбопромысловыми угодьями, разведение рыбы, а так же регулирование правил рыболовства, на второй госорган возлагалась организация государственных рыбных промыслов и руководство ими. 21 ноября 1924 г ЦИК и СНК РСФСР принимает постановление, в котором указывалось, что Управление рыболовства передано Наркомзему СССР, а Управление производством (Г осрыбпром) - в ведение ВСНХ СССР2.
С принятием Устава службы рыболовного надзора в 1938 г. во главе всей системы органов рыбоохраны было поставлено Главное управление рыбоохраны и рыболовства Народного комиссариата пищевой промышленности.
С принятием 15 сентября 1958 г. Положения об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР система государственных органов рыбоохраны вновь претерпела изменения.
Бывшие государственные инспекции рыбоохраны при Госпланах союзных республик были преобразованы в госинспекции по охране и регулированию рыболовства при Советах Министров союзных республик. Здесь наиболее четко определились задачи этих органов, которые предполагали: надзор за выполнением правил рыболовства, его регулирование и охрана рыбных запасов. Но решение такого вопроса, как насыщение рынка рыбопродуктами требовало не только существенного улучшения рыбодобычи и интенсивного воспроизводства рыбы, но и усиления рыбоохранных мероприятий. В связи, с чем ЦК КПСС и Совет Министров СССР принимает постановление от 2 июня 1962 г. № 523 «О мерах по увеличению добычи рыбы и производства рыбной продукции» в котором на органы рыбоохраны была возложена задача обеспечения охраны рыбных запасов всех внутренних водоемов СССР, для чего было образовано Главное управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства (Главрыбвод) Государственного комитета по рыбному хозяйству Совета Министров СССР. В систему этого государственного органа входили бассейновые инспекции.
Через три года Государственный производственный комитет по рыбному хозяйству СССР был преобразован в Министерство рыбного хозяйства СССР, в составе которого создано Главное управление по охране рыбных запасов и регулированию рыболовства (Главрыбвод). Оно осуществляло свою деятельность по направлениям и вопросам, закрепленным в Положении об этом органе и уставе службы органов рыбоохраны.
Система государственных органов рыбоохраны включала в себя:
- Главное управление по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства (Главрыбвод);
- бассейновые управления по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства;
1 Кузнецов К.К. Административно - правовая охрана рыбных запасов. Волгоград. Нижне- Волжское книжное издательство 1989. С.39
2 См.: СЗ СССР. 1924. № 26. Ст 214
инспекции рыбоохраны по автономным республикам, краям, областям.
- районные инспекции рыбоохраны.
Правовую базу вышеуказанных органов составляли: Положение об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР, Устав службы органов рыбоохраны, Положение о Главном управлении по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, Типовое положение о бассейновом управлении по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства Главрыбвода Министерства рыбного хозяйства СССР.
Вышеназванный Устав службы органов рыбоохраны перечислял следующие задачи органов рыбоохраны: охрана и воспроизводство рыбных запасов, регулирование рыболовства, контроль за соблюдением Правил рыболовства и охраны рыбных запасов. Положение о Главрыбводе ставило задачи ведения надзора за состоянием рыбохозяйственных водоемов и осуществления мероприятий по предотвращению загрязнения, засорения и других видов вредного воздействия на рыбные запасы.
В целях выполнения задач Главрыбвод был призван осуществлять следующие основные функции:
а) контроль и надзор за соблюдением государственными, кооперативными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами рыбоохранного законодательства, включая международные конвенции по рыболовству и зверобойному промыслу;
б) участие в разработке государственных планов по охране природы в части воспроизводства рыбных запасов;
в) учет рыбохозяйственных водоемов, контроль за правильностью их закрепления и эксплуатации, организация воспроизводства рыбных запасов, регулирование рыболовства;
г) контроль и надзор за мероприятиями по предотвращению загрязнения, засорения рыбохозяйственных водоемов, производством взрывных, дноуглубительных и сплавных работ;
д) контроль и надзор за строительством гидросооружений в виде дачи заключений по соответствующим проектам;
е) отвод рыболовецким организациям участков на промысел рыбы с соответствующим оформлением (договор, выдача билета); ж) регулирование любительского и спортивного рыболовства.
На основании вышеуказанных функций можно сделать вывод, что полномочия Главрыбвода охватывают не только рыбоохранную деятельность, но и регулирование рыбного хозяйства.
Типовое положение о бассейновом управлении по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства Главрыбвода Министерства рыбного хозяйства СССР, утвержденное приказом Главрыбвода от 11 марта 1970 г. № 9/П, и приказ Главрыбвода от 30 сентября 1971 г. № 60-П «О правах бассейновых управлений и инспекции рыбоохраны Главрыбвода» перечисляют функции среднего звена органов управления рыбоохраны.
Организация рыбоохраны по бассейнам, позволяет осуществлять охрану рыбных запасов и регулирование рыболовства как в группах водоемов, так и в части одного водоема.
В аппарате Главрыбвода и бессейновых управлений основные полномочия по ведению непосредственно охраны рыбных запасов возложены на отделы рыбоохраны - специальные структурные подразделения. Для них
определены следующие задачи: совершенствование деятельности оперативных групп; улучшение организации рыбоохранной службы; усиление охраны рыбных запасов; борьба с браконьерством и иными нарушениями законодательства об охране рыбных запасов; работа по упорядочению любительского и спортивного рыболовства; рыбохозяйственный санитарный надзор за водоемами; контроль за работой водозаборных сооружений; зашита интересов рыбного хозяйства при проведении различных видов работ на водоемах (например прокладке трубопроводов); охрана живых ресурсов в морских районах, прилегающих к побережью СССР и на континентальном шельфе; контроль в районах действия международных соглашений по рыболовству; привлечение к делу рыбоохраны общественных организаций и населения.
Исследуя далее виды государственных органов рыбоохраны и их компетенцию, следует рассмотреть комплекс их прав и обязанностей, которыми они наделены для реализации возложенных на них функций и задач.
В литературе вопрос о правах и обязанностях государственных инспекций, к числу которых и относятся органы рыбоохраны, занимает большое место. Так, М. С. Студеникина подразделяет полномочия органов рыбоохраны на 3 группы:
1) полномочия по разработке и утверждению норм и правил, контролировать выполнение которых инспекция обязана;
2) полномочия по организации и проведению контроля и надзора;
3) полномочия по применению мер государственного принуждения 3.
По мнению Я. А. Здира, полномочия контрольнонадзорных органов включают: проверку мероприятий, связанных с получением информации; полномочия разрешительного характера; дачу обязательных к исполнению указаний; применение административных мер4.
Мы считаем, что обе представленные классификации не противоречат, а дополняют друг друга, так как в их основу положены различные основания. Применительно к органам рыбоохраны можно говорить о тех и других полномочиях. По мимо этого, данные полномочия дополняются новыми, что естественно, учитывая особенности объектов контроля и надзора.
С учетом этого, права и обязанности органов рыбоохраны, закрепленные в Положениях об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР, о Главрыбводе СССР, Уставе органов рыбоохраны, Типовом положении о бассейновых управлениях в границах и пределах их контрольно-надзорной деятельности, можно объединить в следующие группы:
1) права и обязанности (полномочия) по разработке и утверждению правил рыбоводства и рыболовства;
2) полномочия в сфере учета, планирования и использования рыбных запасов;
3) полномочия разрешительного характера (дача разрешений, заключений и т. п.);
4) полномочия по работе с информацией в связи с использованием рыбных запасов;
5) полномочия в организационно-массовой работе с общественностью;
3 Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юрид лит., 1974. С. 101.
4 Советское административное право / Под ред. В. М. Мано-
хина. М.: Юрид. лит. 1977. С. 277.
6) полномочия по применению административноправовых санкций и мер процессуального обеспечения 5.
Полномочия по разработке и утверждению правил рыболовства заключаются в подготовке проектов различных видов так, например, Правил рыболовства, Правил охраны рыбных запасов от загрязнения; по мимо правил разрабатываются положения и инструкции по вопросам охраны и воспроизводства запасов рыбы, других водных животных и растений; предложения о лимите вылова рыбы ценных промысловых видов, которые требуют ограничения промысла по отдельным рыбохозяйственным водоемам. Данные полномочия нормативно-творческого характера, осуществляются главным образом центральными органами рыбоохраны, а разработка предложений о лимите лова - органами рыбоохраны на местах.
Следующая группа полномочий органов рыбоохраны -полномочия в сфере учета, планирования и использования рыбных запасов заключается в осуществлении учета рыбохозяйственных водоемов и рыбопромысловых участков, действующих водозаборов независимо от их ведомственной принадлежности; участие в работе по заключению договоров по добыче рыбы между хозяйственными организациями, отвод рыбопромысловых участков хозяйственным организациям для спортивного и любительского рыболовства; участие в разработке текущих и перспективных планов строительства гидросооружений. Эти полномочия, в отличие от полномочий первой группы, осуществляются в основном органами рыбоохраны на местах, т.е. преимущественно как полномочия оперативного характера.
Полномочия разрешительного характера охватывают юридические действия органов рыбоохраны: выдача письменных разрешений на: право лова рыбы для всех видов рыболовства, в том числе и в заморных водоемах; вылов малоценных, сорных и хищных рыб; порядок исключения и выдача разрешений на промысловый лов рыбы сетями; выдача разрешений на производство взрывов твердыми взрывчатыми веществами.
С перечисленными полномочиями тесно связаны полномочия по даче заключений и предъявлению специальных требований Так органы рыбоохраны дают заключения по проектам планов добычи рыбы и других водных животных и растений; по проектам на строительство рыбоводных предприятий, гидросооружений, по технической документации на заготовку, сплав и обработку леса обвалование, производство взрывных, дноуглубительных и других работ в части обеспечения сохранения и воспроизводства рыбных запасов, а также по размещению вблизи водоемов предприятий, подлежащие строительству и использующих водоемы для забора воды и сброса сточных вод. Полномочия этой группы носят оперативный характер и осуществляются как центральными, так и местными органами.
Полномочия по работе с информацией заключаются в том, что органы рыбоохраны поддерживают связь с рыбохозяйственными организациями, знакомятся с их учетными материалами по добыче рыбы; имеют право требовать объяснения со стороны должностных лиц и граждан, учитывают в своей работе информацию печати и других средств массовой информации.
Следующая группа полномочий органов рыбоохраны
- полномочия в области организационно-массовой ра-
5 Кузнецов К.К. Административно - правовая охрана рыбных запасов. Волгоград. Нижне - Волжское книжное издательство 1989. С.46
боты. Здесь можно отметить такие виды работ как: информирование населения относительно правил рыболовства, подбор, инструктаж и организацию практической работы общественных инспекторов рыбоохраны. Эти полномочия осуществляются преимущественно органами рыбоохраны на местах.
И, наконец, полномочия по применению административных санкций со стороны органов рыбоохраны составляют наиболее значимою часть их полномочий.
Права и обязанности государственных инспекторов рыбоохраны закреплены в Положении об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства во внутренних водоемах СССР, но более развернуто они представлены в Уставе службы органов рыбоохраны.
Устав очерчивает круг обязанностей, которые условно можно разделить на две группы - общие и специальные. К общим относятся: знания законодательства, состав подконтрольных водоемов, состояния запасов рыб, характера рыболовства, и другие обязанности, обеспечивающие надлежащую охрану рыбных запасов; к специальным - обязанности отдельных категорий государственных инспекторов.
Круг прав инспекторов рыбоохраны достаточно широк, а их обязанности сводятся в основном к организации и направлению рыбоохранной работы на участке, руководству подчиненными государственными и общественными инспекторами рыбоохраны, наблюдению за состоянием водоемов, к собиранию и представлению вышестоящим6 органам рыбоохраны материалов для разработки мероприятий по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства, мелиорации водоемов, спасению молоди рыб, прекращению загрязнений и засорения водоемов, сохранению водоохранных лесных полос по берегам водоемов, упорядочению сплава леса и других работ на водоемах; так же они обязаны вести учет и хранение находящихся в их распоряжении подотчетных денежных средств и материальных ценностей, содержать в исправном состоянии вверенные плавучие и другие транспортные средства, оружие.
Рассмотренный комплекс полномочий органов рыбоохраны дает основания заключить, что должностные лица органов рыбоохраны выступают как представители власти, так как их обращения носят публичный характер. Указания данных должностных лиц организациям и гражданам обязательны для исполнения, включая административные наказание.
Анализ административно-правового статуса государственных органов рыбоохраны, в советский период, показывает, что в него необходимо было внести некоторые существенные изменения. Одно, из которых, состоит в необходимости отделить организационные полномочия (т.е. полномочия связанные с управлением рыбоводством), а оставить в их ведении только контрольно-надзорную функцию. В данном случае сужается круг обязанностей органов рыбоохраны и возможно улучшаться показатели их работы именно в той сфере, для которой они были созданы. Еще один вывод -уменьшение ответственности, например, за план добычи рыбы со всеми вытекающими отсюда последствиями. Продолжением разделения функций было бы выведение органов госрыбоохраны из системы Министерства рыбного хозяйства в систему Госкомприроды СССР
6 Золотухин Ю. Являются ли представителями власти работники лесной охраны, рыбоохраны и охотничьей инспекции. // Соц. законность. 1970 № 12. С. 44.
без сокращения численности инспекторского состава, что тоже немаловажно.
