Некоторые особенности политико-правовой модернизации российских регионов: «Губернаторский вопрос» Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 321

НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКИХ РЕГИОНОВ: «ГУБЕРНАТОРСКИЙ ВОПРОС»

© Т. А. Тимербаев

Башкирский государственный университет Россия, Республика Башкортостан, 450074 г. Уфа, ул. Заки Валиди, 32.

Тел.: +7 (347) 229 96 16.

E-mail: [email protected]

Рассматривается «губернаторский вопрос» в контексте закона, возвращающего прямой порядок избрания глав субъектов Российской Федерации. Данный закон воспринимается российской общественностью неоднозначно: одни считают, что выборность региональных лидеров есть проявление демократии, другие убеждены, что это всего лишь очередная уступка власти, получающей возможность договориться с системной и несистемной оппозицией после активизации их сил в декабре 2011 года.

Ключевые слова: выборность, губернатор, тия, элита, электорат, партия, парламент.

Региональная политика, в том числе и ее электоральные аспекты, за последние девятнадцать лет не раз оказывалась в информационном фокусе. Тем не менее, широкий набор политических инноваций, который непрерывно воспроизводится федеральным Центром, заставляет региональные политические системы постоянно трансформироваться, приспосабливаясь под те или иные новшества. Наиболее остро в данном контексте стоит вопрос о возврате выборности глав субъектов Российской Федерации, инициированный 15 января 2012 года Президентом России Д. А. Медведевым.

Стоит отметить, что процедуры назначения и выборности региональных органов управления в истории российской государственности, зачастую, действовали параллельно. Как отмечает исследователь С. Кирдина: «Они могли в разной мере реализовываться на тех или иных уровнях административного деления государства - например, выборность на уровне местной общины и назначение (до революции) на уровне губернаторов, но всегда присутствовали в обществе одновременно. При этом идет постоянный поиск меры между ними, позволяющей сочетать интересы локального сообщества (через выборность его представителей) и целого, всего государства (через назначение руководителей вышестоящими уровнями управления) [1].

В качестве примера можно привести организацию управления волостями в период от Ивана Грозного до Петра I.

Для управления волостью в Х1У-ХУ1 в. московским царем назначались наместники (волостели). Затем в 1555-1556 гг. царь Иван Грозный фактически упраздняет должность наместников, повелевая выполнять государеву службу выборным «излюбленным старостам». После земского собора 1613 г. верховная власть снова вводит приказновоеводское управление. Воеводы работают на государевом жаловании и государем назначаются. Параллельно с ними в соответствии с указом 1627 г. действуют губные старосты - выборная земская власть,- заменяя собой воевод в тех волостях, где

регион, фильтр, муниципалитет, демокра-

их почему-либо нет или когда они отсутствуют в городе. В 1669 г. институт губных старост был уничтожен, а их дела были переданы воеводам. В 1684 г. губные старосты были восстановлены и просуществовали до 1702 года. Затем по указанию Петра I губное самоуправление было ликвидировано, а его функции снова возложены на воевод, назначавшихся из центра [2].

Паритетность выборности или назначения в тот или иной исторический период была связана с конкретной социально-экономической и политической ситуацией. Если усиливалась потребность в централизации ресурсов, например, в связи с военными действиями, преобладало назначение региональных руководителей. Если произвол воевод или наместников по отношению к местному населению становился нетерпимым, увеличивались жалобы населения на злоупотребления местной власти, предпочтение отдавалось выборам.

В XIX в. институт назначения, например, городских руководителей, предполагал учитывать интересы местного населения и государства как целого следующим образом. Замещение должности городского головы, по городовому положению 1892 г., происходило путем выборов его городской думой. Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями [2].

Известна и практика назначений региональных руководителей в советский период, когда они формально выбирались, а затем утверждались, фактически же, назначались, органами КПСС соответствующего уровня.

В Российской Федерации с 1995 по 2005 год губернаторы избирались жителями субъектов Российской Федерации, с 2005 г. они назначаются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по представлению президента России.

Механизм назначения сводился к тому, что глава региона по окончании срока своих полномочий ставил перед президентом вопрос о доверии, после чего президент вносил его кандидатуру, либо, в случае оказания ему «недоверия», своего кандидата на рассмотрение регионального парламента для его утверждения.

Кандидатуры на пост губернатора того или иного региона президенту страны представляли полпреды в федеральных округах. Один из претендентов предлагался партией, обладавшей большинством в региональной думе.

23 апреля 2009 года был принят указ президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации».

В соответствии с этим указом, был введен новый порядок выдвижения кандидатур на должность глав субъектов РФ. Суть новшества состоит в значительном повышении роли политических партий в этом процессе. Партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов на выборах в законодательный (представительный) орган субъекта, получает право выдвигать кандидатов на должность главы субъекта РФ и предлагать их на утверждение президенту.

Партия должна была учитывать авторитет и деловую репутацию кандидатур, опыт их публичной (государственной и общественной) деятельности и результаты консультаций с президентом.

17 декабря 2009 года был принят Федеральный закон N 319-Ф3 «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях» (принят Государственной Думой 11 декабря 2009 года, одобрен Советом Федерации 16 декабря 2009 года).

Устанавливалось, что политическая партия вносит предложения о кандидатурах президенту не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий губернатора (ранее - 90 дней). При этом консультации с президентом РФ проводятся не позднее, чем за 45 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (ранее - 100 дней).

Предложения о кандидатурах рассматривались главой государства в течение не более 10 дней (ранее - не более 30 дней) со дня их внесения. Для повторного внесения предложений о кандидатурах устанавливался срок десять дней (ранее - 30 дней).

Кроме того, в законе определялись дополнительные основания для назначения президентом временно исполняющего обязанности высшего

должностного лица субъекта РФ: истечение срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ; невозможность осуществления им по тем или иным обстоятельствам (состояние здоровья, другие обстоятельства, временно препятствующие осуществлению полномочий) своих полномочий.

Президент Российской Федерации вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом.

Президент РФ в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством РФ, вправе по представлению генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления.

Решение Президента о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), или о временном отстранении его от должности, или об отрешении его от должности принимается в форме указа.

Еще в декабре 2011 года Председатель Правительства РФ и кандидат на пост Президента РФ Владимир Путин в одном из интервью отметил, что не исключает возможности возвращения прямых всенародных выборов губернаторов регионов. Так В. В. Путин подчеркнул: «Я не буду скрывать, я уже об этом говорил, и хочу сказать еще раз, сегодняшний способ приведения губернаторов к власти я придумал лично, сам придумал, никто не советовал, и скажу почему. Давайте вспомним, когда и в каких условиях это было сделано. Это было сделано вначале 2000-х годов, когда у нас полыхала гражданская война на Кавказе, когда многие губернаторы, надо прямо сказать, приходили к власти путем прямых, якобы прямых выборов тайных, но опирались при этом на местные полукриминальные элиты, и, что особенно опасно и важно было тогда, сосредоточили в своих руках большую экономическую власть, да, еще сидели в Совете Федерации и имели неприкосновенность, как депутаты парламента. Но что особенно было тревожно и что меня очень беспокоило, с целью прихода к власти не брезговали ничем. Не только опирались на полу-криминальные структуры, но и опирались на националистические группы, на сепаратистские группы, и очень легко было порождать этот сепаратизм в регионах Российской Федерации, а у нас сложно

созданная страна, с национальными формированиями. И я хочу, чтобы граждане всей страны знали, чем было продиктовано это решение. Не тем, что хотелось сосредоточить в своих руках больше «властишки». Да нет, конечно! Это было продиктовано желанием страну сохранить и собрать вместе и не допустить раскачивания» [3].

Хотелось бы отметить и то, что именно В. В. Путин, будучи Президентом России, осуществил коренную перестройку отношений центра и регионов. В 2000 году региональных лидеров убрали из Совета федерации, в 2004 году были отменены прямые выборы глав субъектов федерации. Однако при этом многие из влиятельных региональных лидеров, возглавивших субъекты Федерации при Ельцине, сумели сохранить свои должности и при Путине. Большинство этих «титанов» вымерли именно при Медведеве. Фактически он осуществил обновление губернаторского корпуса, и эта масштабная кадровая ротация также серьезно повлияла на взаимоотношения между Центром и регионами.

Добровольно-принудительно ушли в отставку Президенты Республики Татарстан (Минтимер Шаймиев), Республики Башкортостан (Муртаза Рахимов), Чувашии (Николай Федоров), губернаторы Орловской и Свердловской областей Егор Строев и Эдуард Россель, мэр Москвы Юрий Лужков. Эти губернаторы определяли не только региональную, но и в некоторой степени федеральную политику 90х. Именно к ним (в первую очередь, конечно, к руководителям национальных республик) были обращены слова Бориса Ельцина «берите суверенитета сколько хотите». Несмотря на то, что внешне эти региональные лидеры сумели встроиться в суверенную демократию эпохи Путина (Лужков и Шаймиев и вовсе были сопредседателями «Единой России»), они по-прежнему олицетворяли парад суверенитетов 90-х. Во «втором эшелоне» отставников при Медведеве оказались главы регионов, работавшие два-три срока подряд. Это челябинский губернатор Петр Сумин, оренбургский - Алексей Чернышев, глава Ямало-Ненецкого АО Юрий Неелов, Ростовской области - Владимир Чуб, Ханты-Мансийского АО -Александр Филипенко, Мурманской области -Юрий Евдокимов. «Третий эшелон» отставников -губернаторы новой волны, пришедшие к руководству регионом по новой схеме назначения или незадолго до ее утверждения. Среди них есть и те, кто ушел досрочно, с заявлением «по собственному желанию». Самые свежие примеры подобных отставок - истории с тверским губернатором Зелениным и тульским губернатором Дудкой. Правда, «собственное желание» для последнего закончилось еще и уголовным делом [4].

Как видится подобная политика по «чистке» глав субъектов Российской Федерации на этом не завершится.

Лидер коммунистов Г. Зюганов категорично отнесся к системному назначению региональных

лидеров. «Хотел бы обратиться к президенту Медведеву прекратить назначения губернаторов - сейчас на очереди 15 губернаторов - ибо мы дали согласие на досрочное рассмотрение закона о выборах губернаторов,- в одном из выступлений, отметил Г. Зюганов,- мы считаем, что в этих условиях, когда грядут прямые выборы губернаторов, нет необходимости в срочном порядке назначать свои кадры, потому что кадры эти должны назначать граждане страны на честных открытых выборах, при соперничестве партий» [5].

15 января 2012 года Президент Российской Федерации Д. А. Медведев внес на рассмотрение в Государственную Думу проект закона, возвращающий прямой порядок избрания глав субъектов Российской Федерации. Однако законодательная инициатива Д. А. Медведева о возврате выборности глав регионов встретила в общественности не однозначные оценки.

Одни эксперты считают инициативу Медведева попыткой успокоить «болотные страсти». По мнению ряда политологов, инициатива вернуть выборы губернаторов предпринята, чтобы снять нападки на федеральный Центр, который, назначая руководителей субъектов, фактически нес ответственность за качество работы глав регионов. Таким образом, недовольство граждан в будущем должно быть направлено на самих себя, то есть если уж руководитель плохой - то вы же его и избирали.

Среди недовольных, например, профессор Российской экономической школы Константин Сонин, который новый документ в своем блоге уже охарактеризовал однозначно - это безумие.

К. Сонин считает, что такой порядок - это один из новых рекордов в театре абсурда: «Согласно законопроекту, кандидаты на пост губернаторов могут выдвигаться политическими партиями либо быть самовыдвиженцами. Однако партии смогут выдвигать своих кандидатов лишь после консультаций с президентом, порядок которых определяется самим главой государства... То есть, например, если президент из партии «Единая Россия», то все остальные партии (то есть политические соперники «Единой России»!) должны согласовывать своих кандидатов с этим президентом. Что может быть абсурднее? Понятно, что это безумие - результат того, что безымянные авторы, готовившие документ в страшной спешке и без всяких консультаций со специалистами по выборному законодательству, оказались зажаты между Харибдой демократических протестов (к слову, все годы после отмены выборов губернаторов социологические опросы устойчиво показывают, что большинство россиян эту отмену не поддерживает, а возвращение выборов - поддерживает) и Сциллой того, что Путин не хочет губернаторских выборов. Оказались зажаты и, в отличие от Одиссея, не проскочили...» [6].

Есть и ярые сторонники сохранения процедуры назначения глав субъектов Российской Федера-

ции. Например, политолог Павел Данилин: «Я крайне негативно отношусь к этому законопроекту... Хотя понимаю, что общественность встретит его на ура. И политическая элита тоже, особенно политтехнологи. Но я не вижу причин, чтобы возвращать выборность губернаторов. А вот причины, по которым в 2004 году мы отказались от этих выборов, с тех пор никуда не пропали. Управляемость в стране не повысилась. А губернаторская вольница может еще более усугубить ситуацию» [7].

Депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Евгений Богомольный отмечает, что «выборности губернаторов у нас не должно быть, так как губернатор не политическая фигура, а все таки губернатор это хозяйственник, который должен обеспечивать в регионе нормальные социально-экономические условия для жизни граждан, работы бизнеса, функционирования государственных и региональных структур, обеспечивать взаимодействие с органами местного самоуправления. Поэтому в этих вопросах демократии быть не должно. Она должна выражаться в другом - создании гражданского общества и его институтов» [8].

Но все ли так плохо? Во-первых, политические нововведения на федеральном уровне приобретут практическое значение лишь в следующем электоральном цикле, через пять-шесть лет, а выбирать губернаторов граждане начнут уже с осени 2012 года. Во-вторых, если кто и способен реально бросить вызов властной монополии Кремля, то это именно относительно независимые региональные лидеры, а не партии, которые после упрощения процедуры регистрации появились во множестве [9].

Ярым сторонником выборности губернаторов выступает Директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич. По ее мнению: «Регионы делятся на три

группы. Большая часть - среднеразвитые. Там не изменится ничего. В тех субъектах федерации, что на 50% и выше зависят от федерального бюджета и после введения выборности главным фактором останется влияние Кремля. Третья группа - регионы у которых есть ресурсы. Их около полутора десят-ка...Ради этой группы все и затеивается. Тут все будет зависеть от качества губернатора. Гарантий никаких. Но появляется шанс и это главное. Шанс на вменяемые власти, зависимые от населения» [7].

На наш взгляд, итогом замены назначений на выборность станет усиление дифференцированно-сти страны. Безусловно возникнут определенные риски и опасности. Но с чего то необходимо начинать. Выборы губернаторов - это новое начало старого пути, который должен запустить механизм перемен от периферии к центру, инициировать появление новых политиков из регионов, сформировать запрос на независимые политические институты. И данная идея, как видится, не лишена перспективы.

ЛИТЕРАТУРА

1. Шр://шшш.кіггііпа.т/іпііех.р1ір?орйоп=сот_соігіеп1&уіеш= аі1іс1е&ігі=227&Кетігі=58&1а^=ги (07.06.2012)

2. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В. Г. Графский, Н. Н. Ефремова, В. И. Карпец и др. М.: Наука, 1995. С. 149-153.

3. Шр://шшш.ро1йги8.сот/2011/12/15/владимир-путин-3/ (07.06.2012)

4. http://c1ub-rf.ru/ana1ytics/vozvrashchenie-putina-chto-zhdat-gubernatoram/ (07.06.2012)

5. http://kprf.ru/party_1ive/102400.htm1 (07.06.2012)

6. http://vybory.org/artic1es/prezident-rossii-dmitrij-medvedev-napravi1-v-gosdumu-zakonoproekt-o-vsenarodnyih-vyiborah-g1av-subektov-federatsii.htm1 (07.06.2012)

7. http://24inf.ru/24322-vybory-gubernatorov-zapustyat-mehanizm-obnov1eniya-strany-no-pri-etom-poyavyatsya-novye-1uzhkovy-i-shaymievy.htm1 (07.06.2012)

8. http://www.bogomo1ny.ru/news/566 (07.06.2012)

9. http://pova1ixa.1ivejourna1.com/233507.htm1 (07.06.2012)

Поступила в редакцию 25.06.2012 г.