CC BY
32НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОГО СТАТУСА
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ КОМПАНИИ
ЗАЙЦЕВА Юлия Анатольевна, аспирант кафедры гражданского права
Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: julia_82x@mail.ru
Краткая аннотация: В статье автором анализируются особенности гражданско-правового статуса публично-правовой компании как формы юридического лица. По результатам проведенного исследования автор делает вывод о том, что занимаемое компанией промежуточное положение между юридическим лицом как субъектом частного права и органом государственной власти, а также особый порядок определения цели ее создания и деятельности, наличие публично-правовых полномочий и заданное учредителем предназначение деятельности в интересах государства и общества свидетельствует о наличии специфических особенностей в гражданско-правовом статусе такого юридического лица. При этом наличие публичных полномочий оказывает существенное влияние на содержание гражданской правоспособности компании, сущность ее права собственности, порядок формирования органов управления, а также обусловливает особенности ее гражданско-правовой ответственности.
Abstract: In the article, the author analyzes the features of the civil law status of a public law company as a form of a legal entity. Based on the results of the study, the author concludes that the company occupies an intermediate position between a legal entity as a subject of private law and a public authority, as well as a special procedure for determining the purpose of its creation and activity, the presence of public law powers and the purpose of activities set by the founder in the interests state and society indicates the presence of specific features in the civil status of such a legal entity. At the same time, the presence of public powers has a significant impact on the content of the company's civil legal capacity, the essence of its property rights, the procedure for the formation of management bodies, and also determines the features of its civil liability.
Ключевые слова: публично-правовая компания, организационно-правовая форма, некоммерческая организация, гражданско-правовой статус, функции юридического лица, гражданская правоспособность.
Keywords: public law company, legal form, non-profit organization, civil status, functions of a legal entity, civil legal capacity.
В связи с осуществлением реформирования системы юридических лиц в Гражданский кодекс РФ внесены изменения в части закрепления новой организационно-правовой формы юридического лица - публично-правовой компании, правовой статус которой урегулирован Федеральным законом от 03.07.2016 № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1 (далее - Закон о ППК). Общие нормы Закона о ППК конкретизируются специальными нормативными правовыми актами о создании публично-правовых компаний, предусматривающих определенные особенности правового статуса отдельных компаний, исходя из их конкретных целей деятельности.
Появление данной организационно-правовой формы предопределено исторически и обусловлено поиском российским государством наиболее приемлемой и отвечающей экономическим реалиям формы юридического лица для реализации требующих вступления в гражданский оборот публичных функций. Применяемые для этой цели коммерческие (унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, акционерные общества с весомым участием в них государства) и некоммерческие организации (учреждения, фонды) имеют не достаточную эффективность по достижению поставленных перед ними государственных задач, поскольку при закреплении за ними имущества на ограни-
1 Собрание законодательства РФ. 2016. № 27 (Часть I). Ст. 4169.
ченном вещном праве это уменьшает возможности организации полноценно участвовать в гражданском обороте и оперативно принимать решения, а при закреплении имущества на праве собственности - ограничивает возможность государства в полной мере контролировать деятельность таких организаций и направлять их на требуемую для государства стезю.
В целом появление формы публично-правовой компании стало результатом попытки государства устранить проблемы, возникшие в ходе деятельности предшествовавших публично-правовым компаниям организационно-правовым формам участия государства в экономической жизни общества, в том числе и формы государственной корпорации, гражданско правовой статус которой значительно схож с публично-правовой компанией. Так, обе формы юридических лиц создаются Российской Федерацией на основании нормативного правового акта; обоим государство передает имущество в собственность; они имеют схожую структуру органов управления; обе прекращают свою деятельность на основании нормативного правового акта той юридической силы, которой и создаются; имеют специальную целевую гражданскую правоспособность. Их отличия не существенны и сводятся к
- целям создания - для госкорпорации это реализация общественно-полезных функций (ст. 71 Закона о некоммерческих организациях), а для публично-правовой компании - реализация функций и полномочий публично-правового характера (п. 1 ст. 2 Закона о ППК);
- отсутствию у государственной корпорации учре-
дительных документов и ее действие на основании закона о ней, в отличие от публично-правовой компании, действующей помимо решения о ее создании также и на основании устава);
- распространению на госкорпорацию в отличие от публично-правовой компании положений Закона о некоммерческих организациях;
- возможности госкорпорации быть признанной несостоятельной (банкротом) в случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом о ее создании (публично-правовая компания не может быть признана таковой в силу прямого законодательного запрета);
- направлению оставшегося после ликвидации имущества государственной корпорации на цели, указанные в нормативном правовом акте о ликвидации (после ликвидации публично-правовой компании имущество поступает в собственность Российской Федерации).
Наличие функций и полномочий публично-правового характера как обязательного признака публично-правовой компании, ее предназначение по осуществлению деятельности в интересах государства и общества сближают компанию с государственным органом, целью которого также является реализация публично-правовых функций и достижение публичных интересов.
Вместе с тем у всех юридических лиц как субъектов частного права целями создания являются обособление имущества для включения в гражданский оборот, ограничение предпринимательского риска и оформление, осуществление и защита коллективных (групповых) законных интересов различного рода как в имущественной, так и в материальной сфере2. Однако формируемые учредителем как субъектом публичной власти, задачи, а также история создания формы публично-правовой компании опосредуют специфическое определение ее особых целей, которые хотя и определяют ее направления деятельности в гражданско-правовой сфере, но предопределены публичными полномочиями, оказывающими существенное влияние на цели создания и деятельности компании.
Так, Закон о ППК в п. 5 ст. 2 возможными целями создания компании определяет деятельность, осуществляемую в публичной сфере, в частности: проведение государственной политики, предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом, обеспечение модернизации и инновационного развития экономики, осуществление контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных
2 Гражданское право:участники правоотношений: учебное пособие для бакалавров / отв.ред. В.В. Долинская, В.Л. Слесарев. Москва. 2017. С. 73. Автор главы Долинская В.В.
сферах и отраслях экономики, реализация особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также выполнение иных функций и полномочий публично-правового характера. При этом такие предполагаемые публичные полномочия компании, как проведение государственной политики, предоставление государственных услуг и управление государственным имуществом, являются функциями государственных органов3.
Между тем, поскольку публично-правовая компания является субъектом частного права, указание законодателем на возможные цели создания компании через перечисление различных видов вышеуказанной публичной деятельности является все же неточным и не учитывающим сущности юридического лица как субъекта гражданских правоотношений. А в п.5 ст. 2 Закона о ППК по сути речь идет не о целях создания компании, а о возможных публичных полномочиях (функциях государственных органов, переданных компании, а также об иных публичных полномочиях), которые она может осуществлять. В связи с чем, полагаем, указанная норма Закона о ППК нуждается в корректировке в указанной части.
Специфической особенностью публично-правовой компании является то, что для нее законодателем установлены как функции (текущие направления деятельности, определяющие виды деятельности как для субъекта частного права), так и специфичные для каждой компании публичные полномочия, свойственные государственным органам4. То есть имеет место достижение цели деятельности компании при использовании разнородного инструментария. При этом само по себе осуществление компанией только лишь видов деятельности юридического лица не обеспечит достижение учредителем цели создании компании.
Наличие полномочий публично-правового характера обусловливают преимущественно публичный характер имущественной составляющей компаний, основным источником формирования которых является государственное имущество либо средства, поступающие в силу предписа-
3 См. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
4 Ст. 3 Федерального закона от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (Часть I). Ст. 4767; п. 4 Указа Президента РФ от 14.01.2019 № 8 «О создании публично-правовой компании по формированию комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами "Российский экологический оператор» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 3. Ст. 234; п. 6 Указа Президента РФ от 18.10.2019 № 504 «О создании пуб-
лично-правовой компании «Военно-строительная компания» // Собрание законодательства РФ". № 42 (часть III). Ст. 5894.
ний закона. Заинтересованность учредителя в имущественной составляющей публично-правовой компании непосредственно зависит от реализации ею государственных и общественных интересов и возложенных на нее публично-правовых функций.
В цивилистике действия органа юридического лица рассматриваются как действия самого юридического лица: признавая существование юридического лица, законодательство в то же время определяет орган, через который оно должно проявлять свою деятельность5. Наличие публично-правовых функций и особый статус учредителя определяют и публичную составляющую органов управления данной организации. Особенность системы управления в публично-правовой компании выражается в том, что структура органов управления, порядок формирования и распределение компетенции между ними определяется решениями о создании компании, то есть исключительно федеральным законом или указом Президента РФ. Наличие в составе высших органов управления представителей органов государственной власти позволяет учредителю осуществлять управление и контроль за деятельностью компании, в том числе и в части распоряжения наделенным для осуществления публично-правовых функций имуществом.
Публичные полномочия рассматриваемых юридических лиц оказывают существенное влияние на содержание их гражданской правоспособности, увеличивая или уменьшая ее объем в зависимости от своего содержания. Использование имущества компаний допускается только для достижения целей деятельности (осуществления публично-правовых функций), определенных законом, предусматривающим создание компании (п. 3 ст. 6 Закона о ППК). Об ограничении свободы деятельности рассматриваемых юридических лиц свидетельствует установление государством в решении о создании компании конкретных видов деятельности, которыми она вправе заниматься, а также установление возможности или отсутствия таковой для осуществления приносящей доход деятельности.
Специфика гражданско-правового статуса компании обусловливает и особенности ее гражданско-правовой ответственности. Факторами, ограничивающими гражданско-правовую ответственность компании, являются предусмотренные в Законе о ППК возможность установления не только в решении о создании компании, но и любыми нормативными правовыми актами перечня имущества, на которое не может быть обращено взыскание по ее обязательствам (п. 7 ст. 5); возможность безвозмездной передачи части имущества компании в любое время в собствен-
5 Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 1997. Ч. 1. С. 126.
ность Российской Федерации (ч. 4 ст. 6); возможность установления Правительством РФ перечня имущества компании, не подлежащего продаже с торгов при ее ликвидации (п. 7 ст. 21). Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 65 Гражданского кодекса РФ публично-правовая компания не может быть признана несостоятельной (банкротом).
При отсутствии общих критериев имущества защищенного от взыскания кредиторов, это создает нарушение прав других участников гражданского оборота и приводит к выводу о необходимости установления субсидиарной ответственности учредителя - Российской Федерации по обязательствам компаний при недостаточности их имущества, в случае, если нормативными правовыми актами об их создании не предусмотрен иной механизм удовлетворения требований кредиторов. С этой же целью необходимо на законодательном уровне закрепить общие критерии такого имущества компании, например, имущество, которое до передачи публично-правовой компании в собственность являлось государственным имуществом; имущество, без которого реализация публично-правовых функций будет невозможна.
Имущество принадлежит компании на праве собственности, которое также имеет специфические особенности, заключающиеся в следующем: порядок распоряжения имуществом компании и направления расходования ее средств четко регламентирован при ее создании; органы управления публично-правовой компании, способные принимать решения о распоряжении им, формируются государством в том числе за счет собственных представителей; существует обязанность ежегодно составлять годовой отчет о распоряжении своим имуществом и публиковать его в определенном объеме6; установлено требование о необходимости осуществления внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палатой РФ и иными государственными органами, а также Общественной палатой РФ; решениями о создании публично-правовой компании может быть предусмотрено осуществление Президентом РФ отдельных полномочий в отношении такой организации.
Обусловленные публичными целями деятельности ограничения в распоряжении компанией принадлежащим ей имуществом, свидетельствующие об опосредованном проявлении государственной воли при распоряжении, выражаются и в том, что Правительство РФ определяет перечень
6 Отчеты об инвестировании временно свободных средств ППК, а также об использовании ее имущества включается в годовой отчет, который утверждается наблюдательным советом и направляется Президенту РФ, Совет Федерации ФС РФ, Государственную Думу ФС РФ, Правительство РФ, Счетную палату РФ, Общественную палату РФ. Часть данного отчета в объеме, определенном высшим органом управления ППК, публикуется в сети «Интернет».
разрешенных объектов инвестирования временно свободных средств публично-правовой компании; порядок и условия такого инвестирования, механизмы контроля (ст. 12 Закона о ППК). Нормативным правовым актом о создании публично-правовой компании могут быть установлены и дополнительные ограничения.
Так, правовым актом о создании публично-правовой компании Военно-строительная компания установлен запрет данной публично-правовой компании на совершение сделок по безвозмездной передаче ее имущества третьим лицам (за исключением безвозмездной передачи в собственность Российской Федерации) (П. 10 Указа Президента РФ от 18.10.2019 № 504 «О создании публично-правовой компании "Военно-строительная компания» // Собрание законодательства РФ. 2019. № 42 (часть III). Ст. 5894).
Кроме того, хотя у Российской Федерации нет права изымать имущество, переданное публично-правовой компании или используемое не по назначению, однако как указывалось ранее, по решению наблюдательного совета, все члены которого назначаются Правительством РФ или Президентом РФ (а, следовательно, зависимы от них), часть имущества публично-правовой компании (как переданного государством при создании, так и приобретенного в процессе деятельности компании) может быть безвозмездно передана в собственность Российской Федерации. Кроме того, при ликвидации компаний все оставшееся после удовлетворения требований кредиторов имущество передается в федеральную собственность Российской Федерации.
О самостоятельности формы собственности ком-
пании свидетельствует и наличие особых оснований возникновения и прекращения ее права собственности (приобретение права собственности на основании нормативно-правового акта об учреждении; безвозмездная передача имущества компании в федеральную собственность по решению высшего органа управления компании).
Таким образом, наличие специфических особенностей (создание в результате принятия нормативного правового акта, а не гражданско-правовой сделки; целевая правоспособность, пределами которой являются обозначенные в нормативном правовом акте о создании цели и задачи; одновременное наличие как гражданской правосубъектности, так и публичных полномочий в установленной для нее сфере деятельности) позволяет говорить об особом гражданско-правовом статусе публично-правовой компании, отличном от иных юридических лиц.
Как юридические лица публично-правовые компании создают условия для сочетания публичных и частных начал с целью реализации субъектом права - собственником публично-правовых функций, свойственных органам государственной власти. Данные юридические лица, действующие на праве собственности переданного государством имущества, способны эффективно реализовывать публичные задачи с использованием всех механизмов участия в гражданском обороте, свойственных обладающим на праве собственности субъектам гражданского права, в том числе не лишены возможности пополнять свою имущественную базу за счет приносящей доход деятельности с последующим направлением всего полученного от такой деятельности на реализацию обозначенных государством задач.
272 с.
Библиография:
1. Гражданское право:участники правоотношений: учебное пособие для бакалавров / отв.ред. В.В. Долинская, В.Л. Слесарев. М., 2017.
2. Мейер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. М., 1997. Ч. 1. 289 с.
