CC BY
66НЕКОТОРЫЕ КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ НОРМ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПОРЯДОК ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТА
Е.А. Акунченко
Статья 3 Конституции РФ гласит, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Как указывает М.В. Баглай: «Воля народа <...> является подлинным и единственным базисом государства, от нее исходит мандат на устройство и любые изменения формы государственной власти» [1]. Равные и свободные выборы представляют собой высшее проявление народовластия в демократическом государстве. Путем данной формализованной процедуры формируется государственная власть в стране. Тем самым любое незаконное вмешательство в нормальный ход выборов можно интерпретировать в качестве угрозы не только для легитимности результатов отдельно взятого голосования, но и для безопасности государства в целом.
Изначально, ввиду своей социальной значимости, выборы представляют собой «плодородную почву» для незаконных действий, направленных на искажение волеизъявления избирателей, нарушение принципов демократии в целях противоправного достижения политического влияния. Все более широкое распространение приобретает коррупция в избирательном процессе, под которой понимается «социально-негативное явление, искажающее реальную политическую конкуренцию, заключающееся в использовании субъектами избирательного процесса своего статуса, служебного положения в личных или групповых интересах с целью противоправного извлечения выгод материального и (или) нематериального характера в ходе подготовки и проведения выборов, референдумов, а также в предоставлении или обещании таких выгод» [2].
Мировое сообщество, осознавая всю пагубность коррупции, признает одной из ключевых задач любого демократического государства обязательное содействие принятию
и укреплению мер, направленных на более действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней [3], что, безусловно, служит основой обеспечения безопасности общества от коррупционных проявлений. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, целью которой выступает выявление корруп-циогенных факторов в законодательстве и выработка предложений по их устранению [4], представляется важным и эффективным элементом деятельности общества и государства по противодействию коррупции. Как справедливо указывает Ю.Н. Климова, «анализ факторов, порождающих коррупционную мотивацию и поведение участников избирательного процесса, а также разработка стратегических направлений противодействия им являются важным элементом антикриминальной электоральной политики» [5].
Выдвижение и регистрация кандидата представляют собой одну из основных стадий избирательного процесса, которая, по меткому выражению В.И. Васильева, является «завязкой» избирательной кампании [6], в своем содержании предопределяющей ее последующее развитие. В связи с чем нормативное регулирование данной области общественных отношений должно быть в максимальной степени лишено дефектного содержания, одной из разновидностей которого выступает коррупциогенность норм избирательного законодательства. Поскольку, как отмечает В.В. Игнатенко, «дефект закона» и другие родственные понятия следует понимать как негативное свойство, «которое выражено в несоответствии закона (его концепции, конкретного правового предписания или заложенной в законе юридической конструкции) определенному набору требований и правил» [7], в рамках настоящей статьи проанализи-
руем положения статьи 33 «Условия выдвижения кандидата» Федерального закона от 12 июня 2002 года N° 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) [8] на соответствие антикоррупционным требованиям согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [9] (далее - Методика).
Пункт 33 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав содержит положение, согласно которому «при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов кандидат обязан к моменту представления документов, необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов, закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов». Также в соответствии с пунктом 61 рассматриваемой статьи проверка выполнения указанных требований «осуществляется по основаниям, установленным Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Анализ указанных положений дает основания полагать, что введение данного антикоррупционного ограничения в национальную электоральную практику является следствием не столько необходимости предупреждения коррупционных действий на этапе выдвижения и регистрации кандидата, сколько тенденцией проводимой государством политики борьбы с коррупцией в системе органов государственной власти.
В соответствии с пунктом «г» части 1 статьи 71 Федерального закона от 25 декабря
2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [10] запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами лицам, замещающим государственные должности субъекта Российской Федерации, к числу которых относятся депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти, осуществляющие свою деятельность на постоянной оплачиваемой основе. В ситуации, когда лицо желает реализовать свое пассивное избирательное право путем избрания на должность депутата, предположим, Законодательного Собрания Красноярского края и преднамеренно занимать ее на штатной профессиональной основе, обременительных требований применительно к кандидату не усматривается. Но если предположить, что лицо изначально рассчитывает в случае избрания осуществлять свои полномочия без отрыва от основной деятельности, то рассматриваемое ограничение будет носить лишь временный характер и не в полной мере способствовать целям противодействия коррупции при принятии решений, по долгу службы затрагивающих вопросы суверенитета и национальной безопасности государства.
Кроме того, по мнению А.А. Макарцева, указанные требования также могут «ограничить реализацию пассивного избирательного права в случае проведения досрочных выборов, когда у потенциальных кандидатов из-за недостатка времени будет отсутствовать возможность соблюсти запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [11]. В связи с чем полагаем, что положения пунктов 33 и 61 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав являются коррупциоген-ным фактором, соответствующим подпункту «а» пункта 4 Методики, а именно содержат трудновыполнимые и обременительные тре- 51 бования к гражданам.
№2/2015
52
Выходом из данной ситуации может стать либо исключение из числа условий выдвижения и регистрации кандидата положения о необходимости закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, либо применение единообразного подхода к ограничению использования иностранных финансовых инструментов депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих свои полномочия как на постоянной оплачиваемой основе, так и без отрыва от основной деятельности. Последний вариант представляется более обоснованным, поскольку независимо от штат-ности каждый из народных избранников при исполнении депутатских полномочий имеет равновесный голос при принятии государственно важных решений.
Пункт 7 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав содержит положение, в соответствии с которым «избирательная комиссия доводит до сведения избирателей сведения о кандидатах, представленные при их выдвижении, в объеме, установленном организующей выборы избирательной комиссией».
Информация о кандидате, которая предоставляется в организующую выборы избирательную комиссию в соответствии с пунктами 2 и 21 статьи 33 рассматриваемого Федерального закона, содержит данные о его гражданстве, профессиональном образовании, основном месте работы или службы, занимаемой должности (роде занятий), принадлежности к политической партии либо общественному объединению, а также сведения о судимости кандидата, если таковая имелась или имеется. Кроме того, в соответствии с пунктами 3 и 31 также должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах, о принадлежащем ему, его супругу и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, о расходах указанных лиц на приоб-
ретение недвижимого имущества в течение последних трех лет и др.
Данная информация играет важную роль в процессе формирования политических предпочтений электората в ходе избирательной кампании. В случае, когда определение ее объема, который планируется довести до сведения избирателей, является исключительной прерогативой избирательной комиссии, вполне вероятна ситуация коррупционного использования указанного полномочия в интересах определенного кандидата. Так, например, когда сведения о доходах и расходах «угодного» действующей власти кандидата явно контрастируют с аналогичными сведениями других кандидатов и в некой мере противоречат его предвыборным лозунгам, подобная информация по решению комиссии может быть исключена в отношении всех кандидатов из информационных материалов, которые подлежат размещению на избирательном участке в день голосования. В связи с чем полагаем, что положение пункта 7 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав является кор-рупциогенным фактором, соответствующим подпункту «а» пункта 3 Методики, а именно представляет собой широкие дискреционные полномочия, предполагающие отсутствие условий или оснований принятия решения уполномоченным органом.
Решением указанной проблемной ситуации может стать законодательное закрепление минимального объема сведений, который должен быть доведен до сведения, включающего в себя не только данные о дате и месте рождения, гражданстве, образовании и занимаемой должности, отсутствии или наличии судимости, но и сведения об имущественном состоянии кандидата, его супруга и несовершеннолетних детей.
Пункт 8 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав содержит положение, в соответствии с которым «избирательная комиссия направляет в средства массовой информации сведения о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений».
Зачастую возникает ситуация, когда организующая выборы избирательная комиссия направляет указанные сведения в средства
массовой информации соответствующего субъекта Российской Федерации, имеющие специализированный характер и предназначенные для опубликования правовых актов органов государственной власти. Мнение о том, что данный способ информирования является эффективным и доступен большинству избирателей, вызывает сомнение. Учитывая указанную выше важность сведений о кандидатах, в том числе сведений о фактах недостоверности предоставленной при регистрации кандидата информации, полагаем, что положение пункта 8 статьи 33 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав является коррупциогенным фактором, соответствующим подпункту «ж» пункта 3 Методики, а именно выражается в неполноте административных процедур.
Для решения указанной проблемы предлагаем дополнить пункт 8 статьи 33 указанного Федерального закона положением о необходимости направления сведений о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений в средства массовой информации субъекта Российской Федерации, имеющие неспециализированный статус.
Подводя итог, следует констатировать, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, регулирующих электоральные отношения, является важным компонентом деятельности по противодействию рассматриваемому социально-негативному явлению и, как следствие, неотъемлемым элементом процесса обеспечения национальной безопасности государства.
1. Конституционное право Российской Федерации : учебник / Баглай М.В. М. : Норма, 2007. С. 123.
2. Зырянова И.А. К вопросу о понятии коррупции в российском избирательном процессе // Теория и практика общественного развития. 2013. № 11/2. С. 305.
3. Конвенция ООН против коррупции : резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № A/RES/58/4 от 21 ноября 2003 г. иКЬ: www.un.org/russian/documents/instruments/docs_ru.asp (дата обращения: 02.02.2015).
4. Российская Е.Р., Галяшина Е.И. К вопросу о форме и содержании заключения эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 10. С. 1311.
5. Климова Ю.Н. Коррупциогенные факторы в избирательном процессе: подходы к определению и алгоритм стратегического управленческого воздействия // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 1. С. 40.
6. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации : учебник / под ред. Вешнякова А.А. М. : Норма, 1999. С. 316.
7. Игнатенко В.В. Дефекты в российском избирательном праве как предмет научного исследования // Юридический академический журнал. 2010. № 2. С. 60.
8. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
9. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
10. О противодействии коррупции : федеральный закон от 29 декабря 2008 г. № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6228.
11. Макарцев А.А. Антикоррупционные обязанности и ограничения кандидатов в депутаты и на выборные должности: проблемы реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 43.
53
№2/2015
