CC BY
11
Усенко Л.Н., Чернышев Э.А., Ковалева О.В., Страхов В.В.
НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ ЭКСПЕРИМЕНТА ПО ВВЕДЕНИЮ ЕГЭ И МОДЕЛИРОВАНИЮ ГИФО В РГЭУ «РИНХ»
В целях обеспечения эффективности использования финансовых ресурсов, направляемых в сферу высшего образования, развития конкурентного начала в деятельности высших учебных заведений и экономического стимулирования качества высшего образования в 2004/2005 учебном году по приказу Федерального агентства по образованию от 24.09.2004 № 126 проводится эксперимент по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Экспе-
римент осуществляется во взаимосвязи с экспериментом по введению Единого государственного экзамена (ЕГЭ).
Ростовский государственный экономический университет 3 года участвует в эксперименте по введению единого государственного экзамена (ЕГЭ) на территории Ростовской области. Так, если в 2002 - 2003 годах из 25 заявленных специальностей 12 принимали участие в эксперименте, то в 2004 году участие в эксперименте принимали 25 специальностей из 27. В эксперименте не принимали участия лишь творческие специальности. Нами проводился прием по
результатам вступительных экзаменов в форме и по материалам ЕГЭ: принимались свидетельства ЕГЭ по математике, по русскому языку, по истории России. Абитуриенты, не сдававшие экзамены в форме и по материалам ЕГЭ, имели право сдать их на базе вуза.
В начале каждого года в университете разрабатывается Программа мероприятий, которая охватывает основные этапы подготовки к проведению вступительных испытаний в форме и по материалам ЕГЭ. В 2002 - 2003 годах на базе вуза был организован Пункт приема вступительных испытаний по математике и русскому языку в форме и по материалам ЕГЭ. В связи с тем что в 2004 году в Ростовской области обязательным для школьников был ЕГЭ только по математике, а, согласно приказу Минобразования РФ, Ростовская область должна была принять участие в эксперименте по всем специальностям, университет был вынужден организовать два Пункта приема вступительных испытаний в форме и по материалам ЕГЭ. Это создавало определенные трудности для преподавателей и сотрудников, которых приходилось отзывать из отпуска. Если в
2002 - 2003 годах в эксперименте принимали участие 70 преподавателей и сотрудников университета (члены ГЭК, члены предметных комиссий, конфликтных комиссий, организаторы в аудитории, руководители и помощники руководителя Пункта), то в 2004 году - более 150 человек. Университетские препода-ватели-»предметники» вместе со школьными учителями также принимали участие в проверке творческой части тестов.
Повышению организационнотехнического уровня проведения эксперимента способствовало создание в вузе автоматизированной программы «Абитуриент». Это продиктовано необходимостью оперативной обработки больших объемов информации в реальном времени и своевременной корректировкой выявленных ошибок. Кроме того, по результатам экзаменов в подсистеме «Абитуриент» создаются итоговые списки абитуриентов и приказы на зачисление в
электронном виде, которые затем используются при создании пакетного файла для передачи его в ФБС. В 2004 году численность абитуриентов, желающих участвовать в конкурсе при сдаче вступительных экзаменов, составила 2657 человек.
Распределение абитуриентов,
сдающих экзамены в форме и по материалам ЕГЭ, и организаторов по аудиториям производится методом случайной выборки на компьютерах в фойе университета непосредственно перед экзаменом.
В 2002 году на пункте университета в форме и по материалам ЕГЭ сдавали математику 22 и русский язык 230 абитуриентов. Всего по результатам ЕГЭ на дневную форму обучения было зачислено 281 человек, в том числе 120 медалистов.
В 2004 году общее количество абитуриентов, сдававших математику (ЕГЭ) на пункте вуза -47, историю России (ЕГЭ) - 57 человек, русский язык (ЕГЭ)
- 600 человек. Общее число зачисленных по ЕГЭ на дневную форму обучения
- 842 человека, в том числе медалистов -213.
Формирование первого списка абитуриентов, рекомендованных к зачислению на бюджетные места, осуществляется по результатам свидетельств ЕГЭ и установления порогового количества баллов, подтверждающих зачисление медалистов в РГЭУ «РИНХ» по специальностям, участвующим в эксперименте. Количество баллов, которое давало право на зачисление по результатам вступительных испытаний профессиональной направленности для медалистов в 2004 году: математика 90-100, общест-вознание 94-100 (традиционный экзамен), история России 90-100. В 2002 -
2003 гг. пороги, подтверждающие льготу медалиста на сдачу только профильного испытания, были значительно ниже в связи с меньшим количеством абитуриентов, имеющих более высокие баллы по ЕГЭ.
Проведение эксперимента по введению единого экзамена в РГЭУ
«РИНХ» создало основу для участия в проекте Реализация эксперимента по финансированию учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Университет участвует в этом проекте в течение двух лет как модельный вуз: готовит информационную базу для расчетов категорий ГИФО и направлений бюджетного финансирования.
Мониторинг оценки знаний студентов, поступивших в 2003 году, по результатам вступительных материалов в форме и по материалам ЕГЭ по итогам первой сессии составил 74 % - совпал с результатами ЕГЭ, 2,3 % - выше результатов ЕГЭ, 23,3 % -ниже ЕГЭ.
Проводимый ежегодно мониторинг подтверждает, что ЕГЭ является унифицированной и приемлемой формой оценки результатов подготовки выпускников школ, поступающих в вузы, тем не менее считаем, что, до тех пор пока в школах не будут созданы условия для стопроцентной сдачи ЕГЭ, требовать это от вузов не правомерно: проводить такие экзамены технически очень сложно.
Далее считаем, что для учащихся необходимо иметь возможности для выбора формы выпускных экзаменов - либо это ЕГЭ, либо экзамен в традиционной форме. В этом случае в начале каждого учебного года вузы должны давать перечень специальностей, на которые идет набор либо в традиционной форме, либо в форме ЕГЭ.
Основной целью эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) являются отработка механизма финансирования высших учебных заведений на основе ГИФО и анализ изменений, обусловленных переходом к новой схеме финансирования вузов.
В течение последних двух лет университет выступал' как модельный вуз для расчетов по переходу на финансирование с использованием ГИФО.
В ходе анализа полученной информации нами сделаны некоторые предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы эксперимента по внедрению государственных именных обязательств, которые приведены ниже.
Эксперимент по внедрению государственных именных финансовых обязательств нуждается в детальной теоретической и серьезной нормативноправовой проработке, так как по сути своей он носит финансовый характер и его реализация неизбежно заставит вуз заново строить свою экономическую политику.
В соответствии с п. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении. Таким образом, конституционно установленным пределом гарантированности получения бесплатного образования является конкурсная основа. В соответствии с Положением об условиях и порядке проведения эксперимента в 2002 - 2003 гг., утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14.01.2002 г. № 6, число студентов, обучение которых осуществляется бесплатно за счет финансовых обязательств должно составлять не менее 50 % от общего числа студентов, зачисленных в вуз. Считаем, что такой порядок сохраняет конкурсную основу реализации права на бесплатное получение высшего образования. Однако при этом само понятие государственного именного финансового обязательства нуждается в дополнительной правовой, и прежде всего цивилистической, проработке, поскольку п. 2 указанного выше положения, определяя понятие ГИФО, не содержит указания на правовую природу данного финансового обязательства. Тем не менее очевидно, что оно носит определенно-личный и строго целевой характер. Предусмотренная Положением передача выданного студенту ГИФО вузу, в который он поступает, а в случае его перевода в другое учебное заведение
этому, новому, вузу, нуждается в опосредовании специальным механизмом, например, соглашением об уступке прав требования, порядок заключения и реализации которого должен быть детально прописан в Положении.
Программа социально-
экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р, в части политики в сфере образования предполагает развитие нормативной базы образования, предусматривающей увеличение разнообразия организационно-правовых форм государственных образовательных учреждений и организаций, увеличение их финансовой самостоятельности. Однако данное положение представляется не бесспорным. В Российской Федерации сложилась и доказала свою жизнеспособность система законодательства об образовании, определяющая правовые основы как учебной, так и хозяйственной деятельности образовательных учреждений. При этом с точки зрения организационно-правовой формы, все образовательные учреждения независимо от статуса существуют в форме некоммерческих организаций -учреждений, с соответствующим распространением на них унифицированного гражданско-правового режима деятельности. Создание новых с точки зрения организационно-правовой формы субъектов образовательной деятельности неизбежно повлечет изменение их гражданско-правового (хозяйственно-
правового статуса), что, в свою очередь, потребует детальной юридической проработки и существенных изменений прежде всего правового режима пользования их имуществом и, соответственно, значительного количества гражданско-правовых норм, что нецелесообразно, поскольку гражданско-правовые режимы наиболее эффективны, когда они унифицированы.
По нашему мнению, оптимальным было бы обратить внимание на разработку образовательного кодекса Россий-
ской Федерации, который должен содержать четкие дефиниции, подробный свод унифицированных правил, оснований и механизмов реализации образовательного процесса для всех участвующих в нем субъектов, в том числе и для государства. При этом данный Кодекс, как и любой Закон, должен регулировать важнейшие общественные отношения и не содержать в себе детальных правил поведения. На наш взгляд, их целесообразно было бы закрепить в иных нормативных актах, отражающих специфику деятельности конкретных лиц.
Кроме того, замена статуса образовательных учреждений на организации повлечет существенное изменение правового положения как студентов, так и преподавателей вузов, поскольку в соответствии с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» отсрочка от призыва предоставляется студентам именно образовательных учреждений, равно как и пенсии за выслугу лет предусмотрены для педагогов образовательных учреждений, но не организаций.
Указанные выше противоречия требуют внесения уточнений в соответствующие нормативные акты, однако они не являются единственными. Следует отметить, что целесообразно было бы выделять финансирование в рамках ГИ-ФО отдельной строкой, однако в настоящее время это невозможно, так как в бюджетной классификации отсутствует нужный код. Следовательно, возникает необходимость внесения соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации.
Анализ Положения о порядке проведения эксперимента позволил выявить, помимо указанных выше, еще следующие недостатки.
В соответствии с абз. 3 п. 5 студент государственного вуза, частично оплачивающий обучение в соответствии с договором между ним и вузом, завершает обучение на тех же условиях, что в период эксперимента. Косвенно это лишает студента возможности, повышая свой уровень успеваемости, получать
финансовые обязательства с большим материальным наполнением.
Кроме того, представляется необходимым расширить, по сравнению с заложенным в Положении субъективный состав договора на обучение и оплату разницы между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения. Представляется, что не только сам студент, но и его законные представители, а также предприятия и организации могут выступать в качестве заказчиков образовательных услуг и, соответственно, плательщиков по данному договору.
Кроме того, студентам, имеющим ГИФО 3-й категории, не предусмотрена выплата даже социальной стипендии, что неправомерно.
Помимо изложенного, в целях успешной реализации эксперимента считаем необходимым при расчете стоимости ГИФО учитывать инфляционные процессы.
Очевидно, что план приема, под который будет осуществлено финансирование ГИФО, будет соответствовать реальному положению по результатам приема лишь отчасти, поэтому необходимо производить его корректировку в октябре, а не в январе следующего года.
В п. 7 Положения об условиях и порядке проведения в 2002 - 2003 годах эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств указано, что вузы, участвующие в эксперименте, не менее чем за 3 месяца до начала приема документов определяют и объявляют стоимость обучения по каждой специальности.
В условиях отсутствия нормативов расходов на организацию учебного процесса учебные заведения могут завышать стоимость обучения. Поэтому возможно формирование стоимости обучения студентов исходя из фактических расходов на подготовку с учетом уровня инфляции, инвестиционных намерений и рыночной потребности в соответствующих специалистах.
Как правило, в вузах не организован учет фактических расходов в разрезе различных специальностей. Решить эту проблему можно с помощью коэффициента трудоемкости подготовки студентов. Специалистами нашего УМУ и планово-финансовых служб
предлагается рассчитывать трудоемкость подготовки в часах одного студента конкретных специальностей и форм обучения в целом по вузу. Указанная трудоемкость ранжируется по возрастающей. Наименьшая трудоемкость принимается за эталонную
трудоемкость. Тогда коэффициент
трудоемкости (Кт) каждой конкретной специальности будет рассчитываться как отношение трудоемкости конкретной специальности к эталонной
трудоемкости. Приведенный контингент студентов определяется путем умножения коэффициента трудоемкости конкретной специальности (Кт) и планируемого количества студентов (Сп). Для определения планируемой себестоимости подготовки одного студента с наименьшей трудоемкостью (Не) необходимо фактические расходы за предыдущий учебный год с учетом уровня инфляции разделить на величину приведенного контингента. Планируемая себестоимость подготовки одного студента (Пс) определяется как произведение планируемой себестоимости подготовки одного студента с наименьшей трудоемкостью (Не) и коэффициента трудоемкости. Инвестиционные намерения вуза определяются размером прибыли, нэоб-ходимой для реализации инвестиционных проектов. Отношение прибыли к планируемой себестоимости позволяет определить нормативную рентабельность (Нр). Предельный показатель нормативной рентабельности (Ппнр) мкжт быть ограничен или установлен различным по специальностям. Это позволит избежать необоснованного увеличения стоимости обучения.
Рыночная потребность социалистов определяется исходя из стожившегося на момент расчета стоимости обучения соотношения предложения и ГС-
требности в различных специалистах. Коэффициент рыночной потребности рассчитывается по формуле:
Крп = 1- Пп/Пс,
где Пп - предложение специалистов конкретной специальности на рынке труда;
Пс - предложение специалистов конкретной специальности на рынке труда
Если предложение специалистов меньше спроса, то, соответственно, можно стимулировать вузы готовить этих специалистов путем увеличения предельной рентабельности на процент, рассчитываемый как произведение предельной рентабельности и коэффициента рыночной потребности. Если предложение специалистов выше спроса, наоборот, предельная рентабельность уменьшается. Таким образом, стоимость обучения студента (Сое) может рассчитываться по следующей формуле:
Сое = Пс + [Пс * (Ппнр + Ппнр * Крп)] / 100%.
Иллюстрация данного расчета приведена в таблице 1. В условном примере фактические расходы на подготовку студентов в прошлом учебном году составили 2567897 руб. Уровень инфляции
9 %. Тогда планируемые расходы с учетом этого уровня инфляции составляют 2799008 руб.
Расчет такого коэффициента (Крп) в рамках конкретного вуза может осуще-
ствляться на основе анализа количества поданных абитуриентами заявлений и количества зачисленных студентов в прошлом учебном году. Тогда коэффициент рыночной потребности определяется как соотношение поданных заявлений и количества необходимых мест. Если Крп больше 1, то это ведет к увеличению предельной рентабельности. Если, наоборот, меньше 1, то предельная рентабельность уменьшается. Таким образом, стоимость обучения студентов по специальности 01, исходя из условия, что было подано 30 заявлений, а необходимо набрать 15 студентов, и при рентабельности 20 % будет равна 75154 - 76 руб., или (53681,97 + 53681,97 * 0,2 * 30/15) /1,0 . Если необходимо набрать 15 студентов, а было подано заявлений 10, то стоимость обучения студентов специальности 01 будет равна 60837-78 руб., или (53681-97 + 53681-97 * 0,2 * 10/15)/ 1,0.
В п. 11 Методики планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе государственных именных финансовых обязательств для участвующих в эксперименте высших учебных заведений определяется, что в качестве величины финансового обеспечения финансовых обязательств в состав расходов федерального бюджета включаются расходы по 110100 «Оплата труда гражданских служащих», 110200 «Начисления на фонд оплаты труда», 111040 «Прочие текущие расходы» (только расходы на комплектование библиотечных фондов и производственную практику).
Таблица 1
Расчет планируемой себестоимости подготовки одного студента
Код специ- ально- сти Трудоемкость подготовки, час. Коэффици- ент трудоемко- сти Планируемое количество студентов Приведенный контингент студентов Плани- руемые расходы, руб. Планируемая себестоимость подготовки одного студента, руб.
01 57 2,7142 15 40,7130 805229-60 53681-97
02 49 2,3333 10 23,3330 461484-60 46148-46
03 41 1,9523 15 29,2845 579194-52 38612-68
04 35 1,6666 14 23,3324 461472-73 32962-34
05 27 1,2857 10 12,8570 254288-23 25428-82
06 21 1,0000 12 12,0000 237338*32 19778-19
Итого X X 76 141,5199 2799008-00 X
Вузы, участвующие в эксперименте, функционируют в условиях реального действующего налогового законодательства. В соответствии с положениями 25 главы Налогового Кодекса приобретение основных средств на сумму свыше
10 тыс. руб. за единицу, ремонт основных средств, которые были куплены за счет бюджетных средств, командировочные расходы студентов и преподавателей на научные конференции должны списываться за счет средств прибыли после налогообложения. Это приводит к тому, что вузы, не имеющие средств прибыли, не смогут развивать материально-техническую базу, поддерживать в рабочем состоянии ранее приобретенные основные средства и развивать научные связи студентов и профессорско-преподавательского состава. Если вузы имеют прибыль, то приобретение основных средств на сумму свыше 10 тыс. руб. за единицу, ремонтные работы и оплата командировочных расходов будет, соответственно, на сумму оплаченного налога (24 %) дороже.
Для того чтобы исключить такую ситуацию, необходимо увеличить перечень статей, по которым будут финансироваться вузы, участвующие в эксперименте, и дополнительно включить 240120 «Приобретение оборудования», 240330 «Капитальный ремонт непроизводственных объектов», 11000 «Командировочные расходы».
В соответствии с п. 4 Порядка расчета категории финансовых обязательств и оформления записи, удостоверяющие категорию государственного именного финансового обязательства, величина финансового обеспечения соответствующей категории устанавливаются приказом Минобразования России.
Указанная формулировка определяет, что студент будет обучаться 5 или 6 лет в вузе и при этом размер финансирования по ГИФО не будет индексироваться. Это противоречит тому положению, что в соответствии с постановлениями правительства периодически осуществляется увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы.
Таким образом, вузы, участвующие в эксперименте, недополучат финансирование на указанные повышения. Поэтому предлагается внести уточнение и ежегодно корректировать размер ГИФО по уже обучающимся студентам с учетом планируемого в бюджете уровня инфляции.
В соответствии с п. 16 Методики планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе государственных именных финансовых обязательств для участвующих в эксперименте высших учебных заведений изменения распределения бюджетных ассигнований по высшим учебным заведениям, участвующим в эксперименте, осуществляется по итогам зачисления граждан на 1 курс. Эти изменения учитываются в смете доходов и расходов вузов на очередной финансовый год.
Это положение определяет, что смета текущего года не будет корректироваться и обучение студентов-первокурсников с 1 сентября по 31 декабря текущего года должно финансироваться за счет собственных средств вуза. В качестве источника собственных средств таких расходов может выступать только прибыль после налогообложения. Если у вуза нет такой прибыли, то нет и источника для списания расходов на обучение студентов. Если вуз использует прибыль после налогообложения, то, соответственно, все расходы на содержание студентов становятся дороже на сумму налога на прибыль по ставке 24 %. Поэтому предлагается проводить корректировку размеров финансирования в текущем году.
В разделе 111 Методики планирования и финансирования расходов федерального бюджета на высшее профессиональное образование на основе государственных именных финансовых обязательств для участвующих в эксперименте высших учебных заведений определен порядок урегулирования взаимоотношений вуза и студента, принятого на основе финансового обязательства. В нем отражается необходимость передачи финансового обязательства при переводе
студента из вуза в вуз. В финансовом обязательстве делается запись о количестве учебных месяцев (недель), в течение которых проводилось обучение. Обоснованным было бы добавить показатель, отражающий размер обязательства, который исполнен и который передается.
Для обобщения информации о движении студентов, обучающихся на основе ГИФО, предлагается организовать представление в Федеральное Аген-ство по образованию вузами ежемесячного отчета по форме, отраженной в таблице 2.
Для проведение корректировки финансирования из-за движения студентов, обучающихся на основе ГИФО, возможно ежемесячное (ежеквартальное) предоставление вузами отчета по форме, отраженной в таблице 3.
Кроме того, считаем, что ГИФО в условиях недостаточности средств не решат проблемы финансирования вузов, поэтому, помимо ГИФО, необходима проработка альтернативных каналов финансирования образовательной сферы: образовательные кредиты, государственные возвратные субсидии и др. В целом же модернизацию образования нужно увязывать с экономикой страны и снижением уровня бедности, так как в условиях неплатежеспособности большей половины населения оно фактически не сможет ни доплачивать разницу ГИФО, ни оплачивать стоимость образования, ни брать образовательные и подобные кредиты. Осуществлять и прорабатывать эти эксперименты в спешке нельзя, потому что переход на ГИФО сам по себе проблемы финансирования образовательной сферы в целом как и его недостаточности не решает.
Таблица 2
Сведения об изменении численности студентов, обучающихся в________________. на основе ГИФО по состоянию на________________________
Специальности Категория ГИФО Количество студентов на начало периода Поступило Выбыло Количество студентов на конец периода
1
2
3
4
5
Таблица 3
Информация о корректировке размеров финансирования по__________________
Категория ГИФО Финансирование на начало периода Увеличение размеров финансирования Уменьшение размеров финансирования Финансирование ка конец периода
1
2
Г 3
1 4
Р 5
