CC BY
61
УДК 342::66 Васильев Евгений Валерьевич
стажер кафедры административного и финансового права Юридического института Российского университета дружбы народов
Vasilyev Evgeny Valeryevich
Trainee, Administrative and Financial Law Department, Institute of Law, Peoples' Friendship University of Russia
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ
SOME ASPECTS OF IMPROVEMENT OF ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY FOR VIOLATIONS IN THE OIL AND GAS SECTOR
Аннотация:
Статья посвящена исследованию действующего законодательства об административной ответственности за правонарушения в нефтегазовом комплексе России. Сформулирован вывод о необходимости введения ответственности за нарушение всех базовых требований к рациональному использованию недр, закрепленных в действующем законодательстве, в целях повышения эффективности Энергетической стратегии России и обеспечения энергетической безопасности в Российской Федерации.
Ключевые слова:
административная ответственность, государственное управление, нефтегазовый комплекс, государственное управление в нефтегазовой отрасли, недропользователь, Энергетическая стратегия, энергетическая безопасность.
Summary:
The article examines the current legislation on the administrative responsibility for violations in the oil and gas complex of Russia. It is concluded that it is necessary to introduce responsibility for violation of all basic requirements of rational use of mineral resources specified in the current legislation in order to improve the efficiency of Russia's energy strategy and energy security in the Russian Federation.
Keywords:
administrative responsibility, state management, oil and gas sector, government control of oil and gas industry, subsoil user, Energy Strategy, energy security.
В настоящее время продолжается развитие законодательства в области совершенствования правового регулирования отношений в нефтегазовой отрасли. Предполагаемые изменения могут затронуть широкий спектр требующих решения вопросов, важнейшим из которых в аспекте проблем административно-правового регулирования является усиление государственного контроля за рациональным использованием нефтегазовых ресурсов и их охраной [1].
Нефтегазовый комплекс является одной из наиболее значимых составляющих благосостояния России, и он должен обладать устойчивостью к перепадам цикла мировой конъюнктуры, но в 2015 г. отрасль не избежала определенного воздействия западных санкций, которые обусловили как ряд маркетинговых проблем, так и запрет на поставку в Россию определенных технологий.
Данная ситуация актуализировала необходимость совершенствования государственной энергетической политики, государственного регулирования нефтегазового комплекса в России, включающего такое направление, как административный, экологический и иной контроль за безопасным ведением работ.
В этом отношении необходимо обратить внимание на то, что одним из главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики, закрепленной в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. [2], является энергетическая безопасность, определяемая как состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению.
Повышение устойчивости нефтегазового комплекса России, входящего в энергетический сектор, к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов, закреплено в структуре стратегической цели государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности.
Энергетическая стратегия России в числе основных проблем развития нефтяного комплекса отметила прежде всего нерациональное недропользование и для достижения стратегических целей развития нефтяного комплекса зафиксировала задачу обеспечения расширенного
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА ОБЩЕСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ (2015, № 24)
воспроизводства запасов нефти за счет геологоразведочных работ и своевременной подготовки месторождений к эксплуатации как в традиционных, так и в новых районах нефтедобычи.
Совершенно очевидно, что одновременно с правом добывать полезные ископаемые на основании лицензии российское законодательство накладывает на недропользователя обязанность осуществлять данную деятельность эффективно: полно и комплексно извлекать полезные ископаемые, не допуская при этом потерь. Нарушение вышеназванных обязательств является объективной стороной административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3] (далее - КоАП РФ).
Очевидно, что нерациональное использование недр может вызвать потери, и их предупреждение является основной обязанностью недропользователя. Потери классифицируются на фактические и нормативные, причем последние устанавливаются техническими проектами, которые становятся обязательными для указанного выше специального субъекта в силу норм федерального законодательства о недрах, при этом размер нормативных потерь может быть обоснован состоянием техники и технологий. Так, к примеру, ООО «НОВАТЭК-Таркосаленефтегаз» было привлечено к административной ответственности по ст. 8.10 части 1 КоАП РФ за несоответствие фактического уровня утилизации попутного нефтяного газа нормативному с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 800 000 руб. [4].
Уполномоченным органом исполнительной власти в исследуемой сфере является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), именно она разрабатывает правила для недропользователя [5] и проверяет их выполнение.
В первую очередь должностные лица данного органа обязаны установить факт пользования недрами и лишь затем обязаны свериться с нормативами деятельности проверяемого субъекта [6], в случае несоблюдения установленных правил составить протокол на основании ст. 28.3 ч. 1 КоАП РФ, ст. 23.31 КоАП РФ, ст. 28.3 ч. 4 КоАП РФ, приказа Ростехнадзора от 30.06.2009 № 588 [7]. Доказательствами по этому составу могут служить отчеты об объеме фактических потерь, составляемые маркшейдерскими, геологическими или технологическими службами предприятий не менее одного раза в год.
Определенные трудности вызывает определение причин несоблюдения указанных норм, среди которых могут быть не только действия и бездействие субъекта, но и обстоятельства естественного происхождения, следствия природных процессов.
На региональном уровне могут быть разработаны свои требования к рациональному использованию недр. Так, например, экономически, экологически и социально обоснованное использование почв является обязанностью землепользователей согласно закону города Москвы от 04.07.2007 № 31 [8].
Деятельность по геодезическому обеспечению геологических работ также строго регламентирована: в частности, порядок ликвидации и консервации маркшейдерами предприятий по добыче полезных ископаемых, а также перечень необходимых соответствующих мероприятий установлены постановлением Госгортехнадзора РФ от 02.06.1999 № 33 и инструкцией указанного органа от 25.05.2002 № 22.
До завершения перечисленных работ ответственность лежит на недропользователе. Главная задача данного лица заключается в обеспечении сохранности месторождения (буровой скважины) на время консервации предприятия.
Выполнение вышеперечисленных обязательств также контролируется Ростехнадзором, а их нарушение является основанием для привлечения соответствующего субъекта к административной ответственности (ст. 8.10 ч 2 КоАП РФ). Примечательно, что эта обязанность недропользователя вытекает из обязанности, предусмотренной первой частью данной статьи. Процесс добычи полезных ископаемых должен быть надлежащим образом завершен с обеспечением безопасности и здоровья населения, охраны окружающей среды и т. п.
Нарушения, за которые уполномоченный орган вправе привлечь к административной ответственности, достаточно разноплановы: от невыполнения консервации опасного производственного объекта до отсутствия должным образом разработанной соответствующей проектной документации и отсутствия комплекта необходимых чертежей земной поверхности [9].
Оба рассматриваемых состава формальные, и для привлечения к административной ответственности достаточно фактов, свидетельствующих о невыполнении соответствующих обязанностей. При назначении административного наказания учитываются все обстоятельства, последствия выявленных нарушений, они влияют на размер наказания для каждого конкретного лица [10].
Иные виды использования земель также обременены рядом обязательных к исполнению правил. В частности, геологическое изучение земель, которое необходимо для получения данных о месторождениях, строении недр, установления условий, в том числе горно-технологических,
необходимых для разработки месторождений, урегулировано постановлением Правительства от 12.05.2005 № 293 [11].
При обнаружении уполномоченным органом в ходе проверки отсутствия соответствующей геологической документации, которая в том числе служит для оценки деятельности недропользования на предмет рациональной и эффективной, комплексной добычи полезных ископаемых, лицо может быть привлечено к административной ответственности по ст. 8.11 КоАП РФ.
Таким образом, доказательства, необходимые для привлечения недропользователя к административной ответственности за нерациональное использование недр при добыче полезных ископаемых по ст. 8.10 КоАП РФ, могут быть получены в результате производства по делу о нарушении правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр по ст. 8.11 КоАП РФ.
Иначе говоря, данные смежные составы обусловлены целью административной ответственности - общей и частной превенцией - и служат недопущению в конечном итоге гибели месторождений, преждевременного исчерпания полезных ресурсов.
Следует отметить, что закон Российской Федерации «О недрах» [12] предусматривает 11 основных требований к их рациональному использованию, однако административная ответственность установлена лишь за некоторые обязательства, рассмотренные в настоящей статье.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым закрепление административной ответственности за невыполнение иных обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством о недрах, в целях повышения эффективности Энергетической стратегии России и усиления системного, комплексного подхода к обеспечению энергетической безопасности в Российской Федерации.
Ссылки:
1. См.: Ястребов О.А., Васильев Е.В. Эволюция правового регулирования нефтегазового комплекса (отрасли) в России // Публично-правовые механизмы в обеспечении общественного развития : материалы Всерос. науч.-практ. конф., по-свящ. памяти проф. Н.А. Куфаковой (Москва, 4 апреля 2015). М., 2015. C. 169-188.
2. Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 48. Ст. 5836.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Там же. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1
4. Об оспаривании постановления о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 8.10 КоАП РФ, за нерациональное использование попутного нефтяного газа в нарушение условий лицензии на пользование недрами и допущение сверхнормативных потерь при добыче полезного ископаемого : постановление Верховного Суда РФ от 23.07.2015 № 304-АД15-8040 по делу № А81-1339/2014.
5. См.: ГОСТ Р 53713-2009. П. 7.5
6. См., например: Об отмене постановления о привлечении к ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 7.3, ч. 2 ст. 8.10 и ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ за пользование недрами для разведки и добычи песков с нарушением лицензионных требований и условий : постановление ФАС Северо-Западного округа от 27.03.2012 по делу № А56-27216/2011.
7. Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях : приказ Ростехнадзора от 30.06.2009 № 588 (ред. от 17.07.2015) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 36.
8. О городских почвах : закон г. Москвы от 04.07.2007 № 31 (ред. от 29.04.2015) // Ведомости Московской городской Думы. 2007. № 9. Ст. 149.
9. См., например: О привлечении к ответственности по ч. 2 ст. 8.10 КоАП РФ за невыполнение требований по проведению маркшейдерских работ, проведению дегазации при добыче (переработке) угля (горючих сланцев), приведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, либо требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации : постановление Верховного Суда РФ от 14.03.2014 № 10-АД13-6.
10. См.: О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 (ред. от 19.12.2013) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. № 6.
11. Об утверждении Положения о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр : постановление Правительства РФ от 12.05.2005 № 293 (ред. от 05.06.2013) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 20. Ст. 1885.
12. О недрах : закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 (ред. от 13.07.2015) // Там же. 1995. № 10. Ст. 823.
