CC BY
86
УДК 347.451 Н.А. КУРЦ
ББК 67.404.211.1 аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ КОНЦЕПЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ЗАКУПКАХ ТОВАРОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Посвящена исследованию проблем правового регулирования в наиболее динамично изменяющейся сфере отечественного законодательства — размещении государственного и муниципального заказов. Рассмотрены недостатки действующего закупочного законодательства, а также произведен анализ направлений его изменения. По результатам исследования даны рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства о государственных и муниципальных закупках и его применению.
Ключевые слова: государственный (муниципальный) заказ, торги, закупки, государственный (муниципальный) контракт.
N.A. KURTS
post-graduate student, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected]
SOME ASPECTS OF CONCEPTION OF IMPROVEMENT OF LEGISLATION ON PROCUREMENT OF GOODS FOR STATE AND MUNICIPAL NEEDS
The article studies the issues of legal regulation in the most dynamically changing sphere of the domestic legislation — placing state and municipal order. The author examines some disadvantages of the current procurement legislation, analyzes the trends of its change and, on the basis of the research, gives some recommendations on the further improvement of the legislation on procurement of goods for state and municipal needs and on its execution.
Keywords: state (municipal) order, tenders, procurement, state (municipal) contract.
1 января 2011 г. исполнилось пять лет со дня вступления в силу федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (далее — Закон о размещении заказов), — думается, главного нормативного акта в этой сфере. Однако все эти годы Закон непрерывно менялся и дополнялся.
Последним значительным изменением стало внедрение аукциона в электронной форме как способа размещения государственного (муниципального) заказа, а также распространение действия Закона на все
закупки, совершаемые бюджетными учреждениями, в том числе и для так называемых собственных нужд.
Вместе с тем рискнем взять на себя смелость заявить о том, что единой концепции развития закупочного законодательства, и в частности Закона о размещении заказов, нет. Согласимся с В.Е. Беловым, утверждающим
о недостаточной проработанности правового акта на уровне концепции, многочисленных отступлениях концепции Закона от принципов, на которых базируется зарубежное и международное законодательство в сфере публичных закупок [1, с. 63]. В результате новеллы законодательного регулирования,
© НА. Курц, 2011
связанные с отступлением от базовых подходов, не всегда приводят к достижению положительного эффекта.
К примеру, когда создавалась система аукционов в электронной форме, она преподносилась практически как панацея от всех бед — начиная от непомерно высоких бюджетных расходов, направляемых на государственные и муниципальные закупки, и заканчивая извечной напастью российского общества — коррупцией. Однако поток критики в адрес Закона о размещении заказов нововведение не уменьшило. Так, Президент России в Послании Федеральному собранию оценил уровень нецелевых расходов и воровства в сфере госзаказов по меньшей мере в 1 трлн р. [9]. А в январе 201 1 г. Генеральный прокурор Российской Федерации сообщил, что за прошлый год количество преступлений в данной сфере выросло почти вдвое: более 26 000 против 16 500 в 2009 г. [4].
Кроме того, за множеством идей и «высоких» целей мы не услышали главного. Неизвестно почему, но повышение качества удовлетворения государственных и муниципальных нужд как основа нововведений даже не декларировалось. Это неудивительно, если учесть, что в качестве целей Закона о размещении заказов непосредственно удовлетворение государственных и муниципальных нужд даже не фигурирует.
Такую ситуацию нельзя назвать нормальной. Государство, руководствуясь прежде всего принципом бюджетной экономии, забывает в конечном счете об удовлетворении своих собственных нужд. Полагаем, качественное и своевременное обеспечение публичных потребностей в товарах (работах, услугах) должно являться ключевой целью регулирования Закона, но не следует забывать также и про эффективное использование бюджетных средств.
Одним из главных негативных моментов современного законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов является его ориентация исключительно на предложенную поставщиком цену. В прессе, например, описаны случаи, когда казахстанский производитель кирпича обошел местного, предоставив заявку на
1 р. дешевле, а в одно из ведомств закупили туалетную бумагу, которая разваливалась в руках (см.: [3]).
Другой вопиющий случай имел место в практике ВАС РФ: «...администрация города Костромы как организатор торгов разместила извещение о проведении торгов в форме открытого аукциона в электронной форме на право заключения муниципального контракта на поставку препаратов крови для МУЗ "Первая городская больница" с начальной (максимальной) ценой контракта (лота) 270 600 рублей. .Победителем торгов признано общество "Евросервис" как лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта, равную 1 рублю» [8].
Среди других очевидных недостатков концепции системы размещения государственных и муниципальных заказов можно отметить отсутствие возможности установить адекватные квалификационные требования к потенциальным поставщикам, что сделало чрезвычайно затруднительным, в частности, заказ технически сложных, высокотехнологичных товаров.
Интересное наблюдение: государство,
на словах объявив борьбу «фирмам-однодневкам», фактически допускает их до такой социально и экономически значимой области народного хозяйства, как удовлетворение публичных нужд. Исключив из Закона о размещении заказов требование о предварительной квалификации участников, государство, надо полагать, выразило свое доверие предпринимателям, причем зачастую рискуя выполнением социально важных проектов.
Очевидно, потребность изменения законодательства назрела, и профильными ведомствами уже представлены две взаимоисключающие концепции реформы системы государственных и муниципальных закупок.
Первой отличилась Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации. Ведомство, считающее низкую квалификацию заказчика главной проблемой эффективности действующего Закона о размещении заказов, предложило очередной глобальный пакет поправок в законодательство (см.: [6]. Изменениями в Законе о размещении заказов предусматривается централизация заказа в головных (федеральных) ведомствах, которые должны будут разработать типовые контракты, заложив в них требования к качеству продукции, а в регионах — создание службы единого заказчика. Таким же способом служба предлагает ограничить чиновни-
ков в закупках товаров роскоши. Головное ведомство должно выработать нормативы цен для подобных товаров и предусмотреть ответственность за их превышение.
Среди других изменений Закона введение обязанности заказчиков осуществлять планирование закупок, разработка типовых требований и типовых контрактов по стандартным товарам, работам, услугам, а также замена запроса котировок короткими семидневными электронными аукционами.
Радикальным стало предложение об изменении всей системы бюджетного финансирования государственных и муниципальных закупок. Ведомство предлагает оставлять 50% средств, сэкономленных на размещении заказов, в распоряжении заказчиков, которые вправе использовать их на закупку дополнительных товаров, работ и услуг, а также частично направлять их в фонд оплаты труда сотрудников. Оставшиеся 50% должны идти в инновационный фонд Правительства Российской Федерации.
Между тем премиум-товары, от закупок которых предложено отказаться, все равно востребованы, хотя бы для представительских целей. Таким образом, полагаем, заказчики будут изыскивать возможные способы для их закупки, например у единственного поставщика. Такое положение дел не только не уменьшит, но, наоборот, будет способствовать развитию коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок. Кроме того, считаем, что централизация заказов может повысить административные издержки.
Негативным видится и решение об обязательности оплаты государственной пошлины в сумме от 5 до 100 тыс. р. за подачу жалоб, которые содержат доказательства коррупции при размещении заказа и рассматриваются согласно ст. 57 Закона о размещении заказов.
Однако, на наш взгляд, новеллы, предложенные ФАС России, при всей их кажущейся радикальности носят поверхностный характер и касаются лишь процедуры исполнения закона.
Иную концепцию реформы системы публичных заказов разработало Министерство экономического развития Российской Федерации. Ведомством предлагается принять федеральный закон «О федеральной
контрактной системе», предусматривающий внесение изменений в Гражданский и Бюджетный кодексы РФ, а также полную отмену Закона о размещении заказов.
Федеральная контрактная система в представлении разработчиков является совокупностью норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд [5].
В рамках данного института предлагаются создание сквозного цикла организации закупок, анализ и сопоставление ключевых параметров контрактов в целях обеспечения удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Так, на стадии размещения заказов предлагается установить дифференциацию режимов закупок в зависимости от предмета контракта и его существенных условий. Заказчик, на добросовестность которого надеются разработчики, вправе самостоятельно выбрать один из восьми способов размещения заказа, в числе которых, например, электронный аукцион с предварительной квалификацией участников, открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором, а также конкурентные переговоры (sic!).
В целом, как считают эксперты, идеология будущего закона — усилить и централизовать контроль за закупками на стадии их планирования и исполнения, дав государственным и муниципальным заказчикам больше свободы при выборе способа размещения заказа. Так, для мелких типовых закупок предусматриваются такие нестандартные процедуры, как «электронные магазины» и «длящиеся контракты» с бесконкурсно пролонгируемыми договорами [2].
По словам ответственных чиновников, уже на стадии планирования нужно видеть, во что обойдется заказчику обслуживание закупаемой продукции вплоть до ее списания и утилизации. Сквозной мониторинг сделает возможным и даже обяжет государственных и муниципальных заказчиков учитывать полученные результаты при планировании будущих контрактов [3].
Между тем недостатков предложенной системы также хватает. Прежде всего, на наш взгляд, излишне оптимистична вера разработчиков законопроекта в добросо-
вестность государственных и муниципальных заказчиков. Не вполне эффективной и могущей породить многочисленные коррупционные проявления нам видится процедура «конкурентных переговоров» (подробнее о конкурентных переговорах см.: [11]).
На наш взгляд, ключевыми элементами концепции реформирования системы государственного и муниципального заказа должны стать: создание комплексной системы мониторинга проведенных и предстоящих закупок, внедрение системы контроля исполнения заказов, упрощение процедуры расторжения государственных и муниципальных контрактов, а также порядка применения санкций к недобросовестным поставщикам.
Полагаем, распространять практику проведения аукционов в электронной форме на все производимые в стране закупки для публичных нужд (а именно этого к 2013 г. хочет добиться ФАС России) неразумно. Существующий порядок проведения электронных торгов — без учета квалификации и опыта работы участника, без учета качественных критериев закупаемых товаров, работ, услуг и с ориентацией лишь на их цену — создает реальную возможность невыполнения либо ненадлежащего выполнения обязательств поставщиком. Для технически сложных товаров следует расширить круг способов закупок, дополнив его, например, проведением многоэтапных конкурсов с возможностью применения предварительных квалификационных требований к участникам размещения заказа, а также использованием рамочных контрактов с изменяемыми (скользящими) условиями.
Кроме того, считаем целесообразным нормативно урегулировать вопросы необоснованного чрезмерного снижения цены (демпинга) со стороны участников торгов. За образец возможно взять норму порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственной компании «Российские автомобильные дороги» (п. 19 ст. 4). Согласно данной норме, в случае, если предложенная победителем аукциона или конкурса цена контракта ниже начальной на десять или более процентов, он обязан до подписания договора предоставить комиссии по проведению торгов технико-экономический расчет такого снижения. В противном случае заказчик вправе заключить договор с участником размещения заказа, заявке которого присвоен второй номер [10].
Кроме того, при последующих изменениях законодательства необходимо апробировать нововведения вначале на небольших государственных и муниципальных заказах, а уже потом распространять их действие на крупные закупки с большой стоимостью.
Безусловно, не следует идеализировать современность и надеяться на то, что предложенные нами изменения дадут одномоментный результат со 100-процентной эффективностью. Однако, на наш взгляд, развитие законодательства о государственных и муниципальных закупках должно осуществляться не с помощью «косметических» изменений действующего Закона о размещении заказов, но путем создания комплексной системы, охватывающей все этапы процесса
закупок для публичных нужд.
Список использованной литературы
1. Белов В.Е. Закон о государственных и муниципальных заказах: проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Власть Закона. 2010. № 2. С. 59—72.
2. Бутрин Д., Гудков А. Госзаказ размещают под честное слово // КоммерсантЪ. 2011. 9 марта.
3. Ермак С. Не по процедурному вопросу // Эксперт-Урал. 2011. № 9.
4. Количество преступлений в сфере госзакупок в России в 2010 г. выросло почти вдвое / [Интервью с Ю. Чайкой]. URL: http://www.prime-tass.rU/news/0/%7B8ABC1DC0-B4C3-4579-9351-915E0EEA18BA%7D.uif.
5. Концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе». URL: http://www. economy.gov.ru/minec/activity/sections/ strategicplanning/system/doc20110303_010.
6. Концепция проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа». URL: http://www.fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50698.html.
7. Кукол Е. Госзаказ в откате. Цены на госконтракты проверят на рынке // Российская газета. 2010. 23 сент.
8. Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 сент. 2010 г. № ВАС-13020/10 по делу № А31-7266/2009 [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года // Российская газета. 2010. 1 дек.
10. Порядок размещения заказов Государственной компанией «Российские автомобильные дороги» на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения видов деятельности, предусмотренных Федеральным законом от 17.07.2009 г. № 145-ФЗ «О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Единая электронная торговая площадка. URL: http://etp.roseltorg.ru.
11. Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг: принят ЮНИСТРАЛ 15 июня 1994 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Bibliography (transliterated)
1. Belov V.E. Zakon o gosudarstvennykh i munitsipal'nykh zakazakh: problemy pravovogo regulirovaniya i pravoprimenitel'noi praktiki // Vlast' Zakona. 2010. № 2. S. 59-72.
2. Butrin D., Gudkov A. Goszakaz razmeshchayut pod chestnoe slovo // Kommersant'. 2011. 9 marta.
3. Ermak S. Ne po protsedurnomu voprosu // Ekspert-Ural. 2011. № 9.
4. Kolichestvo prestuplenii v sfere goszakupok v Rossii v 2010 g. vyroslo pochti vdvoe / [Interv'yu s Yu. Chai-koi]. URL: http://www.prime-tass.ru/news/0/%7B8ABC1DC0-B4C3-4579-9351-915E0EEA18BA%7D.uif.
5. Kontseptsiya proekta federal'nogo zakona «O federal'noi kontraktnoi sisteme». URL: http://www.economy. gov.ru/minec/activity/sections/ strategicplanning/system/doc20110303_010.
6. Kontseptsiya proekta federal'nogo zakona «O vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii v svyazi s sovershenstvovaniem sistemy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo zakaza». URL: http://www. fas.gov.ru/legislative-acts/legislative-acts_50698.html.
7. Kukol E. Goszakaz v otkate. Tseny na goskontrakty proveryat na rynke // Rossiiskaya gazeta. 2010. 2З sent.
8. Opredelenie Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossiiskoi Federatsii ot 30 sent.a 2010 g. № VAS-13020/10 po delu № A31-7266/2009 [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
9. Poslanie Prezidenta RF Dmitriya Medvedeva Federal'nomu Sobraniyu Rossiiskoi Federatsii ot З0 noyabrya 2010 goda // Rossiiskaya gazeta. 2010. 1 dek.
10. Poryadok razmeshcheniya zakazov Gosudarstvennoi kompaniei «Rossiiskie avtomobil'nye dorogi» na postavki tovarov, vypolnenie rabot, okazanie uslug dlya obespecheniya vidov deyatel'nosti, predusmotrennykh Federal'nym zakonom ot 17.07.2009 g. № 145-FZ «O gosudarstvennoi kompanii "Rossiiskie avtomobil'nye dorogi" i o vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // Edinaya elektronnaya torgovaya ploshchadka. URL: http://etp.roseltorg.ru.
11. Tipovoi zakon YuNSITRAL o zakupkakh tovarov (rabot) i uslug: prinyat YuNISTRAL 15 iyunya 1994 g. [Elektronnyi resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoi sistemy «Konsul'tantPlyus».
i7i
