CC BY
99
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.552.3(470.63):342.8
М. С. Трофимов*
Некоторые аспекты исторического развития законодательства Ставропольского края о проведении муниципальных выборов в контексте установления муниципальных избирательных систем
Законодательство о выборах является необходимым элементом демократической организации общества и государства. В условиях федеративного государства выборы проходят на трех уровнях публичной власти: федеральном, региональном и муниципальном. Каждый уровень важен по-своему. В Ставропольском крае формирования законодательства о муниципальных выборах началось еще в 1990-х гг. Законодательство менялось вслед за проводимыми в Российской Федерации демократическими реформами. В настоящее время законодательство Ставропольского края о муниципальных выборах предусматривает большую вариативность муниципальных избирательных систем, что гарантирует учет особенностей организации местного самоуправления в различных по своим характеристикам населенных пунктах.
The legislation on elections is a necessary element of the democratic organization of society and state. In the conditions of a federal state elections pass at three levels of the public power: federal, regional and municipal. Each level is important in own way. In Stavropol Krai formations of the legislation on municipal elections began in 1990. The legislation changed after the democratic reforms which are carried out in the Russian Federation. Now the legislation of Stavropol Krai on municipal elections provides big variability of municipal electoral systems that guarantees the accounting of features of the organization of local government in settlements, various on the characteristics.
Ключевые слова: избирательное право, избирательное законодательство, местное самоуправление, муниципальные выборы, избирательная система.
Key words: electoral right, electoral laws, local government, municipal elections, electoral system.
* © Трофимов М. С., 2015
9
Избирательное законодательство России является довольно объемным и достаточно разработанным. При этом правила проведения федеральных и региональных выборов регулярно (на кануне очередных федеральных выборов) подвергались изменениям.
Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ [3] 1993 г. народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. А в соответствии с ч. 3 той же статьи Конституции России, высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
Учитывая трехуровневую систему организации публичной власти в Российской Федерации, в настоящее время нужно говорить о выборах федеральных (Президент РФ, депутаты Государственной Думы РФ), субъектов Федерации (главы субъектов РФ, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), муниципальных (глава муниципального образования, депутаты представительного органа муниципального образования и другие выборные должностные лица).
Отметим, что принципы и правила проведения муниципальных выборов в период 1995-2007 гг. претерпевали не столь значительные изменения, как правила федеральных и региональных выборов, хотя новеллы порой носили не менее интересный характер. Правовую основу проведения муниципальных выборов в Российской Федерации составляют федеральные, субъектов Федерации и муниципальные нормативные правовые акты.
В соответствии со ст. 23 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [10] выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления должны были осуществляться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Специально отметим, что статья федерального закона от 28 августа 1995 года, касающаяся муниципальных выборов, была очень лаконичной и не содержала процедуры проведения муниципальных выборов даже в общем виде.
В ч. 2 ст. 23 указанного федерального законодательного акта специально отмечалось, что порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, согласно действовавшему на территории Ставропольского края до 1 января 2005 г. Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, организация
10
и проведение выборов в органы местного самоуправления края регулировались в соответствии с федеральным законодательством законами Ставропольского края.
Считается, что система местного самоуправления в Ставропольском крае начала складываться в 1996 г. и к моменту реформирования в 2005 г. сложилась окончательно, точнее стала привычной. Ставропольский край относится к числу немногих субъектов Российской Федерации, где местное самоуправление изначально было организовано по поселенческому типу. Соответственно, основной территориальной единицей местного самоуправления в крае являлось поселение (сельское или городское).
К началу реформы в Ставропольском крае было 290 муниципальных образований, из которых 103 образованы на базе одного городского или сельского населенного пункта, 186 - в границах двух и более населенных пунктов, объединенных исторически сложившейся территорией и имеющих общий административный центр
На основе закона Ставропольского края от 31.12.1996 г. №46-КЗ «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» [5] (в настоящее время утратившем силу) представительные органы, а также главы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края избирались населением муниципальных образований на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права, при тайном голосовании.
Необходимо учитывать, что 1990-е гг. XX в. для России являются временем постоянного реформирования административно-правовой сферы. А изменение порядка государственного управления, как следует из истории любого государства, учредившего институт местного самоуправления, влечет за собой реформу местного самоуправления.
Кардинальные преобразования государственного управления и местного самоуправления в России на фоне вялотекущей административной реформы, произошли в начале 2000-х гг.
В короткий промежуток времени принимается ряд важнейших федеральных законодательных актов. В частности, в 2002 г. был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [12], в 2003 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [11], который, по мнению ряда авторов, стал «значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России» [2, с. 569]. Эти акты стали основными для муниципального избирательного права.
11
В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Согласно ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ...» муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Коротко отметим, что в отличие от Федерального закона 1995 г., Федеральный закон 2003 г. более подробно регламентирует основные вопросы проведения муниципальных выборов, указывая при этом компетенцию субъекта Российской Федерации по правовому регулированию проведения муниципальных выборов.
Принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах .» обусловило необходимость для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, прежде всего органов законодательной (представительной) власти, предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления. В Ставропольском крае, в частности, был принят ряд законов, соответствующих новому на тот момент порядку организации и осуществления местного самоуправления.
Распоряжением губернатора Ставропольского края в феврале 2004 г., была образована рабочая группа по подготовке предложений и проведению работ по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ в Ставропольском крае. В состав рабочей группы были включены представители органов исполнительной власти Ставропольского края, депутаты Государственной думы СК и руководители структурных подразделений аппарата Государственной думы СК, представители территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов государственной власти по Ставропольскому краю, главы муниципальных образований и руководители представительных органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.
12
Одной из задач образованной рабочей группы являлось создание нового законодательства Ставропольского края о местном самоуправлении, в том числе в части проведения муниципальных выборов.
Нужно отметить, что реформа местного самоуправления в Ставропольском крае началась фактически с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Уже летом 2004 г. две трети муниципальных образований в каждом из районов Ставропольского края высказались за формирование районных Советов (представительных органов) путем делегирования своих представителей (двух депутатов и главу) на районный уровень. С учетом их пожеланий в июле 2004 г. был принят краевой закон, регулирующий некоторые вопросы организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края.
В соответствии с ним представительные органы поселений делегировали в состав советов муниципальных районов по два депутата, а главы соответствующих поселений вошли в него по должности. Новый порядок формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов Ставропольского края, таким образом, не противоречил нормам Федерального закона от 6 октября 2003 г., так как он еще не вступил в силу.
Нужно отметить, что указанный порядок формирования представительных органов муниципальных районов был установлен на один срок полномочий этих органов, с дальнейшей обязанностью муниципальных образований выбрать соответствующий порядок формирования представительных органов из предложенных Федеральный законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах ...». В то же время прямые выборы в указанных органах местного самоуправления проведены не были.
В рамках реформы местного самоуправления в 2005 г. в крае был принят закон «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», на нормах которого и основывается организация местного самоуправления на Ставрополье. Этот правовой акт воспроизводит нормы федерального законодательства о выборах, но этих норм оказалось недостаточно, учитывая региональные особенности.
В результате, как мера повышения качества правового регулирования избирательных отношений, был принят закон Ставропольского края от 8 февраля 2006 г. № 6-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления» [7], в настоящее время уже утративший
13
силу, был принят вскоре после принятия закона «О местном самоуправлении в Ставропольском крае».
Согласно закону «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае» могли проводиться выборы депутатов по одномандатным или многомандатным округам, а глава муниципального образования и иные (кроме депутатов) выборные должностные лица должны были проводиться по одномандатным округам. Но, как оказалось, этих вариантов избирательных систем оказалось недостаточно, чтобы отразить все местные особенности муниципальных образований Ставропольского края.
В настоящее время правовую основу проведения муниципальных выборов в Ставропольском крае составляют Конституция РФ, федеральные законы: от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [9], Устав Ставропольского края от 29.09.1994 г. [16], законы Ставропольского края: от 2.03.2005 г. №12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» [4], от 22.07.2004 г. № 60-кз «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» [6], от 26.06.2008 г. № 37-кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления Ставропольского края» [8], муниципальноправовые акты муниципальных образований Ставропольского края.
Важнейшей отличительной чертой проведения муниципальных выборов в настоящее время от проведения муниципальных выборов в Ставропольском крае на основе закона СК от 31.12.1996 г. №46-КЗ «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» является наличие в крае двухуровневой модели местного самоуправления, представленной сельскими и городскими поселениями на первом уровне и муниципальным районом на втором.
Вслед за федеральным законом от 6 октября 2003 г. закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» 2005 г. содержит норму, согласно которой представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселе-
14
ний из своего состава; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального района может формироваться двумя способами: путем прямых выборов либо путем вхождения в его состав по должности глав поселений, расположенных на территории данного муниципального района, и одновременно представителей из числа депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых этими органами. Первый способ в прежнем правовом регулировании предусматривался в качестве единственно возможного, и на данный момент является непосредственным выражением требования ч. 2 ст. 130 Конституции РФ о реализации форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Второй же из названных способов, по сути, предполагает опосредованное представительство территориальных коллективов поселений на районном уровне, а также в этом случае фактически реализуется практика о косвенных выборах.
И в отношении данного вопроса нужно согласиться с мнением ряда авторов, таких как Ю.М. Малараева, О.Л. Савранская, А.А. Джагарян, которые считают, что формирование представительных органов муниципальных районов путем делегирования вступает в противоречие с вытекающим из Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления принципом обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, также нарушает право населения муниципального района самостоятельно через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения районного уровня, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти [1]. Хотя этот способ формирования представительного органа муниципального образования и был признан Конституционным судом РФ не противоречащим Конституции России [13].
Особое место среди законодательных актов Ставропольского края, касающихся местного самоуправления, занимает закон от 26 июня 2008 г. «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в СК». Наиболее важным, на наш взгляд, является тот факт, что закон первоначально устанавливал 6 видов избирательных систем.
15
Первым типом избирательной системы, предложенной данным законом, является система создания одномандатных избирательных округов. В такой системе территория муниципального образования делится на определенное уставом муниципального образования количество избирательных округов, от которых избирается по одному человеку в выборный орган местного самоуправления. При равном количестве голосов, полученных кандидатами, зарегистрированными по одному одномандатному избирательному округу, избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше (п. 1 ст. 2 Закона). И такая система может применяться в городских и сельских поселениях, также в муниципальном районе и городском округе.
Вторым типом избирательной системы, предложенной законом, является система создания многомандатных избирательных округов. В такой системе территория муниципального образования делится на определенное уставом муниципального образования количество избирательных округов, от каждого в выборный орган местного самоуправления может быть избрано от одного и более человек. Такая система может применяться в городских и сельских поселениях, городском округе.
Третьим типом избирательной системы, предложенной законом, является система создания на одной территории одномандатных и многомандатных округов. В этой системе территория муниципального образования в соответствии его уставам делится на определенное количество избирательных округов, которые, в зависимости от проживаемого населения, могут быть одномандатными (от которых избирается один человек) или много мандатными (от которых избирается более одного человека). Такая система может применяться в городских и сельских поселениях.
Четвертым типом избирательной системы, предположенной законом, является система единого избирательного округа при мажоритарном принципе. В такой системе границы избирательного округа совпадают с границами муниципального образования. Она применяется для замещения единичной выборной муниципальной должности - главы муниципального образования, т. е. от единого избирательного округа быть избранным может только один человек. Такая система может применяться в каждом из видов муниципальных образований, имеющих место на территории Ставропольского края.
Четыре рассмотренные нами выше избирательные системы основаны на принципе мажоритарности, т. е. для того чтобы попасть на выборную муниципальную должность, кандидат должен по своему округу набрать
16
такое количество голосов, которое было большим, чем количество голосов, отданных в поддержку его конкурентов.
Пятая и шестая избирательные системы, указанные в законе «О некоторых вопросах...», были основаны на принципе пропорциональности, в соответствии с которым распределение мест в выборном органе должно было происходить между избирательными объединениями, допущенными к участию в выборах и набравших установленное количество процентов голосов избирателей.
В пятом типе избирательной системы был применен 7 %-ный избирательный барьер при пропорциональной избирательной системе. Этот тип мог применятся в муниципальном районе или городском округе, в том числе в муниципальном образовании, являющемся административным центром Ставропольского края.
Шестой тип избирательной системы, из указанных в Законе, был основан на применении 5 %-ного избирательного барьера при пропорциональной избирательной системе. Такая система может применяться только в условиях муниципального образования, являющегося административным центром Ставропольского края.
Однако в 2011 г. в закон «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае» были внесены изменения, в результате которых пятый и шестой тип избирательной системы, которые могли применяться на муниципальных выборах, были отменены. Но появился новый пятый тип избирательной системы, который предусматривает создание единого избирательного округа, по единому избирательному округу, а допущенными к распределению депутатских мандатов признаются списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, каждый из которых получил 5 % и более голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и за эти списки в совокупности было подано более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Также появился новый шестой тип избирательной системы, предусматривающий создание одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов и единый избирательный округ, границы которого совпадают с границами муниципального образования. Избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее число голосов, избирателей, принявших участие в голосовании относительно других кандидатов, зарегистрированных по этому одномандатному избирательному округу.
17
Избранными (избранным) по многомандатному избирательному округу признаются (признается) зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный кандидат) в количестве, не превышающем число замещаемых в этом многомандатном избирательном округе мандатов, получившие (получивший) наибольшее относительно других кандидатов, зарегистрированных по этому многомандатному избирательному округу, число голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Таким образом, постепенная эволюция законодательства Ставропольского края о муниципальных выборах сопровождалась следующей основной тенденцией: максимальной конкретизацией и вариативностью избирательных систем. Нужно констатировать, что такой подход соответствует сущности местного самоуправления и установленным государством гарантиям [15; с. 347-450], связанным с учетом местных особенностей, в том числе и в вопросе организации и проведения выборов.
Список литературы
1. Джагарян А.А, Шевченко Н.В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. - 2006. - № 12.
2. Конституционное право России: учеб. для вузов / под ред. Б. С. Эбзеева, А. С. Прудникова. - М., 2012. - 480 с.
3. Конституция Российской Федерации (принята народным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.
4. О местном самоуправлении в Ставропольском крае: закон Ставропольского края от 2.03.2005. № 12-кз // Сб. законов и др. актов Ставропольского края. -2005. - № 6. - Ст. 4346.
5. О местном самоуправлении в Ставропольском крае: закон Ставропольского края от 31.12.1996 г. № 46-КЗ / Официальный сайт думы Ставропольского края // http://www.dumask.ru/component/k2/item/9836-news2055 (02.02.2015) (утратил силу).
6. О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края: закон Ставропольского края от 22.07.2004 г. № 60-кз // Ставропольская правда. - № 157-158. - 23.07.2004.
7. О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления: закон Ставропольского края от 8.02.2006. № 6-кз / Официальный сайт думы Ставропольского края // http://new2.dumask.ru/law/zakony-stavropolskogo-kraya/item/10406-news5995 (08.02.2015) (утратил силу).
18
8. О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления в Ставропольском крае: закон Ставропольского края от 26.06.2008 г. № 37-кз // Ставропольская правда. - № 137-138. - 28.06.2008.
9. Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: федер. закон от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ // СЗ РФ. - 02.12.1996. - № 49. - Ст. 5497.
10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506 (утратил силу).
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ // СЗ РФ. - 06.10.2003. -№ 40. - Ст. 3822.
12. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ // СЗ РФ. - 17.06.2002. - № 24. - Ст. 2253.
13. По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова»: постановление Конституционного суда РФ от 18.05.2011 № 9-П // Вестн. Конституционного суда РФ. - № 4. - 2011.
14. Трофимов М.С. Основания классификации правовых гарантий местного самоуправления в Российской Федерации // Закон и право. - 2012. - № 1. - С. 18-23.
15. Трофимов М.С. Особенности правовых гарантий местного самоуправления, содержащиеся в законодательстве субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы права и правоприменительной деятельности на современном этапе: материалы Междунар. науч.-практ. конф. - Краснодарский ун-т МВД России, Новороссийский филиал Краснодарского ун-та МВД России. - 2012. - С. 347-350.
16. Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 29.09.1994 г. // Сб. законов и др. правовых актов Ставропольского края. - 1997. - № 11-12 (41-42).
19
