CC BY
173
Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах
В. И. Васильев, А. Е. Помазанский
Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дискуссионным, сопровождаемым спорадическими попытками ввести в практику выборов представительных органов муниципальных образований всех типов если не пропорциональную, то, по крайней мере, смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему. Вряд ли стоит сомневаться в том, что намерения перевести выборы представительных органов местного самоуправления на избирательные системы, по которым формируются федеральные и региональные законодательные органы, направлены на укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это слабо согласуется с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, предполагающим и организационную самостоятельность муниципалитетов.
Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а соглас-
Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор;
Помазанский Андрей Евгеньевич — научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП.
но п. 4 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) порядок формирования представительных органов муниципальных образований определяется уставами муниципального образования.
Тем не менее Президентом РФ на одном из заседаний Государственного совета поставлена задача развития политической конкуренции на муниципальном уровне1. Однако местное самоуправление вряд ли можно считать политической организацией: оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную поддержку определенных слоев населения (во Франции, например, законом прямо запрещалось муниципалитетам принимать какие-либо политические декларации или заявления). Это, конечно, не означает, что нужно отстранять политические партии от муниципалитетов, но логичнее всего, с нашей точки зрения, было бы участие этих партий в соревновании кандидатов на выборах в мажоритарных округах, особенно в муниципальных образованиях с небольшим числом избирателей.
1 См.: Независимая газета. 2010. 9 февр.
В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система выборов подходит больше для крупных муниципальных образований, особенно для крупных городских округов, где депутаты отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо, но и здесь списки кандидатов в депутаты необязательно должны составляться только политическими партиями.
В небольших по численности населения муниципальных образованиях с малым числом избирателей и депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками. Широко известен случай проведения выборов в представительный орган сельского поселения Хомутинино (Увельский район Челябинской области), насчитывающий 10 депутатов, по пропорциональной избирательной системе. Это была явная пародия на выборы, когда 1262 избирателя голосовали за закрытые списки партии «Единая Россия», КПРФ и ЛДПР, составленные под диктовку местного «хозяина» — директора санатория, от воли которого зависело получение работы многими избирателями. Только в местную ячейку партии «Единая Россия» за один день было набрано 260 человек — пятая часть взрослого населения села. В депутаты прошли все «нужные» люди и не прошел ни один из «оппозиционеров» — критиков директора санатория2.
2 См.: Местное самоуправление. 2009. № 9.
В отличие от федеральных и региональных выборов на муниципальных выборах согласно подп. 25 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон о гарантиях избирательных прав) избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Именно эти общественные объединения должны играть все большую роль на муниципальных выборах, включая в разумных пределах и политическую составляющую местного самоуправления. Однако в соответствии с новой редакцией подп. 25 п. 2 указанного Федерального закона, утвержденной Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 42-ФЗ, они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продвижение на муниципальный уровень пропорциональной системы фактически «выдавливает» общественников из избирательного процесса. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и где она наибольшим образом адекватна природе местного самоуправления.
Кроме того, следует учитывать положение п. 31 ст. 32 Закона о гарантиях избирательных прав о том, что, если законом субъекта РФ предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта РФ
должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющимися членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования. К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это законодательное положение фактически остается на бумаге. Причина тому не только его декларативность, но и нежелание региональных органов ее преодолевать. Данное положение содержится в небольшом числе законов субъектов РФ. Например, в Законе Карачаево-Черкесской Республики от 3 июля 2006 г. № 44-РЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике» установлено, что в случае, если уставом городского округа или муниципального района будет предусмотрено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по пропорциональной системе, избирательные объединения вправе выдвинуть в составе списков кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данного избирательного объединения, причем указанные граждане могут составлять не более 50% от числа кандидатов, включенных в список кандидатов.
Но и в этом единственном случае вряд ли можно рассматривать попадание в список кандидатов как гарантированную возможность. Речь идет о праве избирательного объединения решить этот вопрос так, как оно считает нужным. Между тем реализация в соответствующих формах указанной нормы Федерального закона позволила бы на муниципальном уровне сочетать решение как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. Но для это-
го надо, чтобы в указанном Федеральном законе шла речь не о расплывчатом «праве» избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объединения, а об обязанности делать это, либо нужно оставлять за независимыми кандидатами квоту депутатских мест, за которые они могли бы бороться в качестве «самовыдвиженцев».
Не стоит забывать при этом о ст. 19 Конституции РФ, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям, а право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией РФ к основным правам и свободам человека и гражданина.
Проблемы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах почти однозначно связаны с проблемами использования смешанной избирательной системы, в которой сочетаются элементы пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. 17 октября 2008 г. Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы О. В. Шеиным, А. М. Бабаковым и С. П. Горячевой. Принятым в первом чтении Законом указанные федеральные законы дополнялись положением, в соответствии с которым не менее 50% депутатов представительных органов муниципального района, городского округа, внутригородской территории города
федерального значения должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями.
21 октября 2008 г. в Государственную Думу поступил несколько запоздалый официальный отзыв на законопроект, уже принятый в первом чтении в качестве закона, от Правительства РФ, в котором этот законопроект критиковался и не поддерживался Правительством РФ. В нем отмечалось, что не все политические партии имеют региональные и местные отделения. Кроме того, указывалось, что принятие законопроекта приведет к возникновению ряда внутренних противоречий между нормами Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в данном Законе предусмотрена возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления (п. 5 ч. 1 ст. 17, ч. 1, 2 и 7 ст. 24, ч. 1 ст. 39, п. 8 ч. 10 ст. 40), которая может быть реализована исключительно при применении мажоритарной избирательной системы. Институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления не может быть использован в отношении депутатов, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам. Частью 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 установлено, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, что не согласуется с предлагаемым в законопроекте избранием данного органа исключительно на основании выборов с использованием смешанной избирательной системы. Принятие предлагаемых изменений приведет к необходимости отказа от одного из способов формирования представительного органа муниципального района.
Кроме того, введение смешанной избирательной системы на выборах
депутатов представительных органов муниципальных образований потребует пересмотра ч. 6—8 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, в частности в отношении повышения минимальной численности депутатов представительных органов в целях соблюдения принципа пропорциональности при распределении депутатских мандатов.
С этими замечаниями нельзя было не согласиться. Хотя критикуемый законопроект уже стал законом, принятым в первом чтении, дальнейшая его судьба туманна: он отложен до лучших времен и вполне оправданно будет его отклонение в принципе.
Пожалуй, самый существенный недостаток законопроекта заключался в том, что он предлагал применять смешанную избирательную систему к выборам представительных органов всех районных муниципальных образований и городских округов, не учитывая чрезвычайного разнообразия этих муниципальных образований и по численности населения, и, соответственно, по численности избирателей, и по территориальным размерам, и по многим другим основаниям.
3десь надо иметь в виду, что еще до того, как в Государственной Думе приняли в первом чтении указанный 3акон, в Федеральный закон № 131-Ф3 были внесены поправки Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-Ф3, предусматривающие возможность применения пропорциональной и смешанной избирательных систем при выборах представительных органов местного самоуправления. Но при этом упор был сделан на необходимость учета особенностей каждого муниципального образования при введении той или иной избирательной системы. В ч. 3 измененной ст. 23 Федерального закона № 131-Ф3 говорится, что в соответствии с установленными законами субъектов РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определя-
ется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Данными поправками указанные выше противоречия некоторых статей Федерального закона № 131-Ф3 не были преодолены. Например, вопрос о том, как быть с правом отзыва депутата, если применяется пропорциональная или смешанная избирательные системы, не решен. Однако субъектам РФ ничего не оставалось делать, как следовать новациям Федерального закона № 131-Ф3.
К 1 июня 2010 г. большинство субъектов Российской Федерации внесло изменения в свои законы о муниципальных выборах в соответствии с новыми нормами Федерального закона № 131-Ф3 о применении на выборах различных видов избирательных систем. Однако приверженность традиционной мажоритарной системе сохранилась в 18 субъектах РФ. В их законах определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система3.
3 См.: 3акон Республики Алтай от 7 июня 2005 г. № 32-Р3 (в ред. от 3 июля 2009 г.) «О муниципальных выборах в Республике Алтай»; «Кодекс Республики Башкортостан о выборах» от 6 декабря 2006 г. № 380-з; 3акон Республики Карелия от 27 июня 2003 г. № 683-3РК (в ред. от 10 ноября 2009 г.) «О муниципальных выборах в Республике Карелия»; 3акон Республики Тыва от 10 июля 2003 г. № 325 ВХ-1 (в ред. от 31 декабря 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Тыва»; 3акон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 г. № 41 (в ред. от 19 октября 2009 г.) «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике»; 3акон Еврейской автономной области от 29 марта 2006 г. № 663-О3 (в ред. от 27 мая 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и выборных должностных лиц муниципальных образований в Еврейской автономной области»; 3акон Камчатского края от 7 июля 2008 г. № 91 (в ред. от 28 октября 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов
Поскольку по смыслу Федерального закона № 131-Ф3 законами субъектов РФ муниципальным образова-
муниципальных образований в Камчатском крае»; 3акон Санкт-Петербурга от 14 ноября 2008 г. № 681-118 (в ред. от 19 марта 2010 г.) «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга»; 3акон Амурской области от 26 июня 2009 г. № 222-О3 (в ред. от 18 ноября 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области»; 3акон Вологодской области от 30 апреля 2003 г. № 897-О3 (в ред. от 4 декабря 2009 г.) «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования»; 3а-кон Иркутской области от 11 декабря 2003 г. № 72-оз (в ред. от 19 ноября 2009 г.) «О муниципальных выборах в Иркутской области»; 3акон Кемеровской области от 12 декабря 2005 г. № 147-О3 (в ред. от 1 марта 2010 г.) «О выборах в органы местного самоуправления в Кемеровской области»; Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г. № 113-оз (в ред. от 8 мая 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»; 3акон Магаданской области от 5 декабря 2006 г. № 772-О3 (в ред. от 3 ноября 2009 г.) «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования»; 3акон Орловской области от 30 ноября 2005 г. № 553-О3 (в ред. от 13 августа 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления Орловской области»; 3акон Пензенской области от 26 февраля 2006 г. № 976-3ПО (в ред. от 27 февраля 2010 г.) «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области»; Областной закон Ростовской области от 19 декабря 2005 г. № 414-3С (в ред. от 1 октября 2009 г.) «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области»; 3акон Ярославской области от 2 июня 2003 г. № 27-з (в ред. от 24 ноября 2009 г.) «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области».
ниям должен быть определен перечень возможных видов (а не одного вида) избирательных систем числом не менее двух, некоторые субъекты РФ (Магаданская и Орловская области) называют в качестве различных систем мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства, хотя обе они являются разновидностью одной и той же избирательной системы.
Можно констатировать, что у части субъектов РФ наблюдается тенденция сопротивления прямым установлениям Федерального закона № 131-ФЗ в целях сохранения на муниципальных выборах мажоритарной избирательной системы как наиболее приемлемой и подходящей при формировании представительных органов муниципалитетов всех видов. В то же время большинство субъектов РФ приняли законы, которыми устанавливается, что, кроме мажоритарной (абсолютного и относительного большинства), на муниципальных выборах может применяться пропорциональная (с открытыми и закрытыми списками кандидатов) и смешанная — мажоритарно-пропорциональная (с различной долей кандидатов, баллотирующихся по спискам избирательных объединений) избирательные системы. Причем более чем в 2/3 субъектов РФ (исключая те, где оставлена мажоритарная система) возможно применение всех трех избирательных систем: мажоритарной, пропорциональной и смешанной, а примерно в 1/3 — двух избирательных систем: мажоритарной и смешанной.
В Федеральном законе № 131-ФЗ указывается, что законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях, перечень которых является открытым. При этом он включает главные условия, к которым относятся численность избирателей в муниципальном образо-
вании и вид муниципального образования.
Анализ региональных законов субъектов РФ о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов РФ при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец, сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или — реже — смешанная система (иногда и пропорциональная); в городских округах и муниципальных районах — смешанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей — свыше 150 тыс. (Краснодарский край), 100 тыс. (Приморский край, Рязанская область), 80 тыс. человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тыс. человек (Тульская область).
В некоторых законах субъектов РФ о муниципальных выборах указывается, что в муниципальных образованиях (безотносительно к их виду) с числом избирателей не менее 100 тыс. человек применяется смешанная избирательная система, а в остальных муниципальных образованиях — мажоритарная из-
бирательная система. Такой способ призван учесть особенности условий в различных муниципальных образованиях.
Поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ установлено, что применение той или иной избирательной системы в конкретном муниципальном образовании определяется уставом этого муниципального образования, вряд ли оправдано в законе субъекта РФ точное указание муниципалитета, в котором должна использоваться данная избирательная система. Тем не менее в первоначальной редакции законов некоторых субъектов РФ, регулирующих применение избирательных систем на муниципальных выборах, прямо указывались муниципальные образования, где должна использоваться данная избирательная система. Например, в Законе Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований говорилось, что в городах областного значения (Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас) не менее 1/3, но не более 1/2 от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования избирается по единому муниципальному округу. В новой редакции Закона этого субъекта РФ такой детализации нет. Единственным из действующих законов субъектов РФ, где сохранилось указание конкретного муниципального образования, на выборах представительного органа которого действует определенная избирательная система, является Закон Ставропольского края. В нем прямо записано, что уставом муниципального образования, являющегося административным центром субъекта РФ, устанавливается, что при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется пропорциональная избирательная система.
Субъекты РФ нередко определяют в своих законах численность де-
путатов, избираемых по спискам и по мажоритарным округам при смешанной избирательной системе, вид округов (одномандатные или многомандатные) при мажоритарной системе, определяют, какая должна применяться избирательная система, если она не указана в уставе муниципального образования, и некоторые другие условия применения видов избирательных систем.
Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе (например, так сделано в Законе о муниципальных выборах в Республике Бурятия).
Следует заметить, что в числе объективных, существенных условий применения пропорциональной или смешанной избирательных систем могло бы определяться наличие или отсутствие на местах подразделений политических партий или других избирательных объединений. Однако такого условия нет ни в одном законе субъекта РФ о муниципальных выборах.
И Федеральный закон № 131-ФЗ, и многие законы субъектов РФ о муниципальных выборах, касаясь вопроса об избирательных системах, используют формулировки «могут применяться», «могут проводиться по таким-то избирательным системам». Такая осторожность объясняется коллизионностью некоторых норм избирательного законодательства. Трудности возникают, в частности, в связи с тем, что п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает, что в представительном органе муниципального района число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от общей численности депутатов пред-
ставительного органа района. В то же время п. 4 ст. 18 3акона о гарантиях избирательных прав устанавливает, что одномандатные или многомандатные округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях — не более чем на 30%.
Если при выборах представительного органа муниципального района применяется мажоритарная система, нередки ситуации, когда число депутатов, избираемых от одного поселения при соблюдении принципа равенства избирательных округов, предусмотренного 3аконом о гарантиях избирательных прав, превышает 2/5 от общего числа депутатов представительного органа муниципального района. Таким образом, нарушаются требования Федерального закона № 131-Ф3.
Эта коллизия разрешается нередко в пользу одного закона при нарушении другого. В некоторых же субъектах РФ нашли выход из положения. Хотя здесь представительные органы муниципальных районов избираются по мажоритарной системе, на выборах некоторых из них применяются смешанная или пропорциональная избирательные системы. Оговорки, которые при этом делаются в законах субъектов РФ (Краснодарский край, Новосибирская, Воронежская, Архангельская области), таковы: если в муниципальных районах, в которых при применении мажоритарной системы число депутатов, избираемых от одного поселения, может превысить 2/5 установленной численности представительного органа муниципального района, применяются пропорциональная или смешанная системы. Таким образом, введение пропорциональной или смешанной избирательных систем служит способом преодоления противоречий
двух федеральных законов, но отнюдь не связано с объективной необходимостью применять их в данном муниципальном районе.
Если для установления избирательных систем в сложившихся муниципальных образованиях существуют достаточно подробные законодательные установления (хотя не всегда достаточно последовательные), то порядок определения избирательных систем на выборах представительных органов во вновь образуемых муниципальных территориях определен не по всем параметрам. Не всегда однозначно трактуется и сам термин «вновь созданные муниципальные образования».
При подготовке Федерального закона № 131-Ф3 уже существовали возникшие ранее муниципальные образования со статусом, определенным для них Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И хотя статус этих муниципальных образований существенно изменился, вряд ли можно считать их вновь созданными. Скорее, их можно определить как обновленные муниципальные образования (по составу и характеристике действующих на их территориях органов местного самоуправления и по другим свойствам). Что касается вновь созданных в это время муниципальных образований, то ими были многие поселенческие, главным образом сельские, муниципальные образования.
После того как Федеральный закон № 131-Ф3 вступил в силу, ко вновь образованным муниципальным образованиям следует относить те, которые появились или могут появиться в соответствии с условиями, определенными в этом Федеральном законе. На основании ч. 8 ст. 13 Федерального закона № 131-Ф3 создание вновь образованных муниципальных единиц является следствием преобразования муниципальных образований
в случаях объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений, а также разделения муниципального района. Кроме этого, создание вновь образованных поселений в соответствии с ч. 1 ст. 132 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляется в населенных пунктах, расположенных на межселенных территориях.
Объективная специфика и особенности правового положения вновь образованного муниципального образования состоят в том, что на момент его создания в нем отсутствуют органы местного самоуправления. Их предстоит сформировать, причем для того, чтобы определиться, какова должна быть их структура, согласно ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ необходимо проведение местного референдума (в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — схода граждан). При отсутствии предусмотренной Федеральным законом № 131-ФЗ инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, а также порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов (путем прямых выборов или путем представительства от поселений), дата выборов вновь образованных муниципальных образова-
ний устанавливаются законом субъекта РФ. Данная статья имелась еще в первоначальной редакции Закона и не изменилась после внесения в Федеральный закон № 131-ФЗ Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ поправок, установивших возможность разнообразия избирательных систем на муниципальных выборах. Этот очевидный пробел в ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ можно было бы восполнить, опираясь на принцип организационной самостоятельности местного самоуправления, путем решения вопроса об избирательной системе на местном референдуме, где определяется структура органа местного самоуправления вновь созданного муниципального образования. Однако этого сделано не было, и практика пошла другим путем.
В ряде случаев субъекты РФ в содержание своих законов, о которых говорится в п. 2 ч. 1 ст. 85 Федерального закона № 131-ФЗ, добавили положение о виде избирательной системы для ее применения на выборах представительного органа вновь созданного муниципального образования. Данный порядок применяется в республиках Саха (Якутия) и Тыва. При этом в законе содержится оговорка, что, если соответствующим законом указанные положения не определены, представительный орган муниципального образования первого созыва избирается по смешанной избирательной системе с закрытыми списками кандидатов.
В других субъектах РФ нормы, устанавливающие вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях, прямо отражены в законах о муниципальных выборах субъектов РФ. Как правило, выборы в указанные органы местного самоуправления проводятся по мажоритарной избирательной системе. Данный подход используется, например, в республиках Адыгея и Дагестан, Оренбургской, Самарской, Ульяновской и Кемеровской областях.
По 3акону Ивановской области от 26 ноября 2009 г. № 130-О3 «О муниципальных выборах» выбор применяемой избирательной системы зависит от типа муниципального образования. Этим 3аконом выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного поселения проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района и городского округа проводятся по смешанной избирательной системе.
Никаких объективных обстоятельств для установления особого порядка выборов представительных органов вновь образованных муниципальных образований в принципе не существует. Демократичнее было бы, если бы представительный орган такого муниципального образования согласно воле избирателей, выраженной на местном референдуме, избирался по той системе, которая больше подходит данному муниципальному образованию.
Суммируя изложенное, можно сделать несколько общих выводов.
1. 3аконы ряда субъектов РФ расходятся с федеральным законодательством. Данными законами на муниципальных выборах предусматривается применение традиционной мажоритарной системы (с различными модификациями), хотя Федеральный закон № 131-Ф3 предполагает необходимость установления законами субъектов РФ нескольких избирательных систем (включая пропорциональную и смешанную), из которых конкретные муниципалитеты выбирают наиболее подходящую к их условиям. При данных обстоятельствах требуются дополнительные усилия федеральных контрольных и надзорных органов для приведения законов субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом № 131-Ф3. Однако это был бы односторонний, в известном смысле формальный подход, не учитывающий внутренних
противоречий самого Федерального закона № 131-Ф3.
2. Сохраняя мажоритарную систему выборов, субъекты РФ обеспечивают возможность реализации отзыва депутатов, который практически неприменим при смешанной и пропорциональной избирательных системах. Институт отзыва депутатов закреплен в Федеральном законе № 131-Ф3 и соответствует демократической природе местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к населению и зависимой в своих действиях от воли избирателей. В связи с этим необходимо определиться в приоритетности либо института отзыва, либо пропорциональной и смешанной избирательных систем и соответствующим образом изменить Федеральный закон № 131-Ф3. Длительное существование противоречивых норм Федерального закона № 131-Ф3 дискредитирует этот акт, затрудняя применение его норм органами местного самоуправления.
Существует мнение, что отзыв депутатов представительного органа местного самоуправления очень трудно применить из-за сложностей его процедуры. Действительно, на практике отзывы депутатов чрезвычайно редки, поэтому следует подумать над упрощением процедуры отзыва. Нельзя столь долго оставлять этот институт в качестве демократической декорации и при этом печалиться о том, что население не участвует в осуществлении местного самоуправления.
3. Требует внимания законодателя противоречие некоторых норм федеральных законов от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 12 июня 2002 г. № 67-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Речь идет о принципе равенства представительства избирателей, закрепленном в избирательном фе-
деральном законе, и о правиле, установленном федеральным законом о местном самоуправлении, согласно которому число депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Противоречивость норм двух указанных законов появилась, как только вступили в силу соответствующие нормы Федерального закона № 131-ФЗ. С тех пор прошло уже несколько лет, а спор о том, какой закон «главнее» и какой надо исправлять, продолжается. В результате сложилась неодинаковая практика правоприменения. Причем по рекомендации ЦИК РФ, несогласной с правильностью и обоснованностью нормы Федерального закона № 131-ФЗ, некоторые субъекты РФ установили смешанную избирательную систему на выборах представительных органов муниципальных районов4. Получается, что в этих субъектах РФ проблема решена. Но другие субъекты Федерации этого не сделали, и там по воле местных властей применяются либо нормы избирательного закона, либо нормы закона о местном самоуправлении.
Представляется, что законодателю пора вмешаться в этот спор и ликвидировать противоречие двух важных федеральных законов.
4 См.: Модельный закон о выборах депутатов представительного органа муниципального района // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 1.
4. Признавая важность присутствия партий на муниципальных выборах для последовательного решения проблемы политической структуризации общества и усиления единства государственного руководства, не следует забывать о конституционном принципе самостоятельности местного самоуправления, укрепления его «горизонтальных» отношений с населением. В связи с этим следует признать предпочтительным выдвижение партийных кандидатов в одномандатных округах и борьбу партий за своих кандидатов в этих округах наряду с кандидатами, выдвинутыми непартийными общественными организациями, отстаивающими интересы конкретных муниципальных образований, и независимыми кандидатами-самовыдвиженцами.
5. Необходимо установление федеральным и региональным законодательством реальных организационных гарантий для осуществления права граждан РФ быть избранными депутатами в условиях, когда законом субъекта РФ предусматривается, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым списком.
Библиографический список
Местное самоуправление. 2009. № 9.
Модельный закон о выборах депутатов представительного органа муниципального района // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 1.
Независимая газета. 2010. 9 февр.
