CC BY-NC-ND
115
Е.А. Мишина
Некоторые аспекты анализа нормативных правовых актов институтами гражданского общества и научно-аналитическими центрами
заместитель директора Института правовых исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доцент кафедры конституционного и муниципального права факультета права, кандидат юридических наук
Тема данной статьи — в какой степени институты гражданского общества и научно-аналитические центры имеют возможность участвовать в проведении анализа нормативных правовых актов. В статье охарактеризована действующая законодательная база в данной сфере, описан и проанализирован проект закона «Об общественной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов», отражена деятельность институтов гражданского общества в сфере анализа законопроектов. В статье приводятся примеры деятельности научно-аналитических центров в сфере анализа последствий нормативных правовых актов с использованием различных типов социологических инструментов. Описана деятельность Института правовых исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» в данной сфере.
Ключевые слова: нормативный правовой акт; анализ нормативных правовых актов; общественная экспертиза; институты гражданского общества; научно-аналитический центр; социологические инструменты; мониторинг
На сегодняшний день состояние нормативно-правовой базы, на основе которой действуют институты гражданского общества, таково, что их возможности в сфере проведения полноценного анализа последствий нормативных правовых актов существенно ограничены. Цель данного раздела — обрисовать основные аспекты не только существующего положения вещей в этой сфере, но и отметить перспективы продвижения в данном направлении. Одна из форм, в которой на данном этапе было бы оптимально осуществлять анализ правовых актов институтами гражданского общества, — это общественная экспертиза как действующих нормативных правовых актов, так и их проектов. Федеральный законодательный акт с соответствующей сферой правового регулирования пока отсутствует, но в отдельных от-
раслевых законах общественная экспертиза в той или иной форме предусмотрена. Так, например, ст. 20 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает, что данный вид экспертизы организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Участие в общественной экспертизе нормативных правовых актов возможно в нескольких формах. Одна из них — это непосредственное участие в общественной экспертизе нормативного правового акта как таковое. Вторая форма носит еще более активный и креативный характер и заключается в предложении для широкого обсуждения в рамках третьего сектора инициативного проекта нормативного правового акта.
Следует отметить, что, невзирая на не слишком благоприятные внешние обстоятельства, гражданское общество занимает активную позицию; 7 сентября 2010 г. открылся портал о российском некоммерческом законодательстве (http://www.law-ngo.ru). В день открытия портала на нем был размещен и вынесен на обсуждение проект закона «Об общественной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов», разработанный специалистами российского отделения Международного центра некоммерческого права (International Center for Non-Profit Law). Начиная с 7 сентября 2010 г. можно давать комментарии и предлагать поправки к данному законопроекту. Законопроект определяет общественную экспертизу как деятельность лиц и организаций, получивших статус общественных (гражданских) экспертов в порядке, установленном законодательством, а также общественных палат (советов), направленную на исследование, анализ и оценку нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия интересам личности, общества и государства. Целями общественной экспертизы является реализация гражданами Российской Федерации закрепленного за ними Конституцией Российской Федерации права на участие в управлении делами государства, соблюдение прав и свобод человека и гражданина и обеспечение интересов объединений граждан в законодательном процессе, а также повышение эффективности действующего законодательства. Задачами общественной экспертизы являются:
• выявление положений нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащих интересам личности, общества и государства;
• оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проектов нормативных правовых актов, а также реализации нормативных правовых актов;
• выработка рекомендаций по устранению выявленных недостатков.
Проведение общественной экспертизы в Российской Федерации основывается на таких базовых принципах, как признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность, публичность проведения и открытость результатов общественной экспертизы; добровольность участия граждан и организаций в проведении общественной экспертизы; невмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц в проведение общественной экспертизы; независимость экспертов, объектив-
ность и достоверность экспертных заключений. Общественную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов предлагается осуществлять в двух формах: обязательной и инициативной. Обязательную общественную экспертизу предполагается проводить в отношении нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы реализации основополагающих прав человека и гражданина в сферах социальной политики, труда и социального обеспечения, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, охраны окружающей среды и здоровья населения, деятельности общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, межнациональных и межконфессиональных отношений, национальной политики, гражданства и миграции, выборов и избирательной системы, бюджета и финансов, образования, культуры и массового спорта.
Предлагается, чтобы обязательная общественная экспертиза проводилась следующими субъектами:
• Общественной палатой Российской Федерации и аналогичными структурами, образованными на основании законов субъектов Российской Федерации;
• общественными советами и аналогичными структурами при федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления;
• гражданами Российской Федерации и негосударственными некоммерческими организациями, аккредитованными при субъектах обязательной общественной экспертизы.
Статья 8 законопроекта предусматривает уведомительный порядок аккредитации общественных экспертах при общественных палатах (советах). В качестве общественных экспертов смогут выступать граждане Российской Федерации, имеющие высшее профессиональное образование и стаж работы в одной из сфер, перечисленных в ст. 6 законопроекта, не менее трех лет за последние 10 лет, предшествующих моменту направления уведомления, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке (за исключением государственных корпораций и государственных компаний). Предлагается следующий порядок проведения обязательной общественной экспертизы: орган государственной власти либо орган местного самоуправления, принявший решение о проведении общественной экспертизы проекта нормативного правового акта в течение не более трех суток с момента принятия законопроекта к рассмотрению, размещает на своем официальном сайте в сети Интернет либо публикует в средствах массовой информации официальное извещение, содержащее следующую информацию:
• полный текст нормативного правового акта (его проекта), подлежащего общественной экспертизе, а также сопроводительные документы к нему;
• наименование, место нахождения, почтовый адрес и адрес электронной почты, номер контактного телефона органа власти, принявшего решение о проведении общественной экспертизы;
• срок проведения общественной экспертизы;
• порядок приема и рассмотрения экспертных заключений,
а также направляет официальное извещение соответствующим субъектам обязательной общественной экспертизы (федеральным, региональным или местным).
Срок проведения обязательной общественной экспертизы не может составлять менее 14 суток или быть более 90 суток.
Негосударственные некоммерческие организации и граждане, не аккредитованные в качестве общественных экспертов, имеют право направлять в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также субъектам обязательной общественной экспертизы свои замечания и предложения относительно нормативных правовых актов и (или) их проектов
Субъектами инициативной общественной экспертизы могут являться граждане Российской Федерации, достигшие возраста 16 лет, а также негосударственные некоммерческие организации, зарегистрированные в установленном законом порядке (за исключением государственных корпораций и государственных компаний). Указанные субъекты наделяются правом осуществления инициативной общественной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в качестве гражданских экспертов.
В законопроекте предлагается следующий порядок проведения инициативной общественной экспертизы. В течение 10 дней с момента получения обращения гражданского эксперта о необходимости проведения общественной экспертизы проекта нормативного правового акта, разработанного либо находящегося на рассмотрении данного органа государственной власти либо органа местного самоуправления, последний обязан представить инициатору обращения полный текст проекта нормативного правового акта и сопроводительные документы к нему либо разместить данные материалы на своем официальном сайте в сети Интернет. В заключении, которое дается по результатам общественной экспертизы, должны быть указаны положения нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, противоречащие интересам общества, и (или) должна быть дана оценка социальных, экономических и иных последствий принятия проекта нормативного правового акта, а также реализации нормативного правового акта. Предполагается, что заключения, подготовленные экспертами в порядке общественной экспертизы и отвечающие требованиям закона, будут в обязательном порядке размещаться на официальном сайте органа власти, принявшего решение о проведении обязательной общественной экспертизы либо получившего экспертное заключение гражданского эксперта.
Заключения по результатам общественной экспертизы должны будут носить рекомендательный характер и подлежать обязательному рассмотрению органом государственной власти либо органом местного самоуправления, назначившим ее проведение либо получившим экспертное заключение гражданского эксперта, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения субъекту общественной экспертизы должен быть направлен мотивированный ответ, за исключением случаев, когда заключение не соответствует установленным требованиям.
Нельзя игнорировать тот факт, что на сегодняшний момент существенную роль играют определенные обстоятельства, препятствующие полноценной деятельности институтов гражданского общества, в особенности в сфере анализа правовых актов. Во-первых, это изменения, произошедшие в последние годы в соответствующей сфере законодательного регулирования (новеллы 2006 года). Во-вторых, это существенное ограничение деятельности негосударственных акторов в их разнообразных
независимых проявлениях со стороны органов государственной власти. Это распространяется на общественные организации и инициативы, СМИ, бизнес.
На данном этапе институты гражданского общества наиболее активно могут участвовать в анализе не уже вступивших в силу правовых актов, а их проектов. Действующее законодательство предусматривает осуществление третьим сектором данной функции в двух основных формах. Во-первых, это деятельность Общественной палаты Российской Федерации. Статья 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» в числе целей и задач данного органа указывает проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления. Согласно ст. 16 того же федерального закона в целях реализации функций, возложенных на Общественную палату, Общественная палата вправе осуществлять достаточно широкий спектр разнообразных действий, и в том числе давать заключения о нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам (п. 2 в ред. от 27 декабря 2005 г. № 195-ФЗ), а также проводить экспертизу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов правовых актов органов местного самоуправления.
Ярким примером деятельности Общественной палаты Российской Федерации в сфере проведения общественной экспертизы законопроектов является критика Общественной палатой законопроекта об ограничении юрисдикции суда присяжных. 22 декабря 2008 г. Комиссия Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы провела заседание по обсуждению вопроса об изъятии из юрисдикции суда присяжных преступлений, касающихся терроризма, измены Родине, и других преступлений. В заседании приняли участие депутаты, представители федеральных органов государственной власти, федеральные судьи, ученые, ведущие адвокаты и правозащитники. Были высказаны мнения, что предложенные депутатами изменения в законодательство по ограничению компетенции судов присяжных несвоевременны и требуют серьезной переработки одновременно с широким общественным обсуждением1. В результате Общественная палата Российской Федерации представила заключение на законопроект, в котором отмечалось, что подлинная цель законопроекта не «повышение эффективности мер предупреждения терроризма и усиление борьбы с этим явлением», как следует из
1 Цит. по: Суд присяжных в России: совершенствование процедур и расширение юрисдикции. М., 2010.
пояснительной записки, а сокращение подсудности суда присяжных, исключение из нее тяжких преступлений против государственной власти. По мнению Общественной палаты Российской Федерации, законопроект был мотивирован интересами силовых ведомств, стремящихся избавить себя от необходимости расследовать уголовные дела без нарушений закона и доказывать виновность обвиняемых в реальном состязании со стороной защиты перед судом с участием представителей народа, способных выносить не только обвинительные, но и оправдательные вердикты. Общественная палата отказалась поддержать стремление устранить суд присяжных от рассмотрения уголовных дел, в которых существует повышенная опасность произвола и особая заинтересованность государства в осуждении обвиняемых; законопроект был охарактеризован как неконституционный и ведущий к свертыванию гражданских прав и свобод.
Среди последних инициатив Общественной палаты Российской Федерации следует отметить общественные слушания по законопроекту «О полиции», проведенные 8 сентября 2010 г. по инициативе Комиссии Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью и реформированием правоохранительных органов и судебно-правовой системы. Общественная палата весьма активно включилась в широкое обсуждение данного законопроекта с момента появления первой информации об этой законодательной инициативе. Текст законопроекта был опубликован на официальном сайте Общественной палаты, к нему активно предлагались комментарии и вносились предложения по доработке и переработке.
Определенные возможности участия институтов гражданского общества в анализе правовых предписаний устанавливает Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»», п. 5 ст. 2 которого предусматривает сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее — органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). По результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы готовится заключение, в котором должны быть указаны выявленные в рассмотренном нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Закон устанавливает, что заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данные правила устанавливают порядок проведения независимой антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов и их проектов. Согласно п. 4 постановления независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. Результаты независимой антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Министерством юстиции Российской Федерации.
Некоторые независимые экспертные организации и, в частности, Фонд ИНДЕМ на основе анализа результатов проведенных ими исследований выделяют факторы, определяющие столь невысокую вовлеченность институтов гражданского общества в анализ последствий применения нормативных правовых актов. К таким факторам независимые эксперты относят:
• исторически сложившееся в России непонимание роли гражданского общества и его возможностей как большинством населения, так и подавляющим числом должностных лиц;
• слабость гражданского общества. Институты гражданского общества на какой-то момент усиливались (это произошло в 1990-е годы), но уже в 2000-е годы начавшееся было усиление третьего сектора приостановилось;
• неопределенность правового статуса негосударственных организаций, связанная с произвольным и избирательным правоприменением;
• распространение конформизма в деятельности негосударственных организаций.
Политические партии на данном этапе имеют весьма ограниченные возможности для эффективного анализа последствий правовых актов и оперативного реагирования на последствия негативного характера. Это объясняется целым рядом факторов, к которым в первую очередь относятся наблюдающееся в последние годы постепенное исключение так называемых малых партий из политического процесса, а также ярко выраженная тенденция переноса центра тяжести законотворческой активности в органы исполнительной власти, вербализованная в том числе и руководством нижней палаты федеральной легислатуры, выразившим пожелание, чтобы большинство законопроектов готовилось и инициировалось не депутатами, а исполнительной властью2.
В связи с этим с учетом условий сегодняшнего дня политические партии вносят свою лепту в анализ последствий нормативных правовых актов внепарламентским
2 См.: Лапаева В.В. Право и политика. М.: Российская академия правосудия, 2009. С. 137.
путем и в следующих форматах. Во-первых, это организация и функционирование рабочих групп, создаваемых с целью анализа отдельных нормативных правовых актов и разработки концепций изменений и дополнений в действующие акты, а также подготовки соответствующих законопроектов. Прекрасным примером является созданная осенью 2009 года по инициативе главы государства рабочая группа по совершенствованию действующего избирательного законодательства России. В состав рабочей группы вошли представители семи зарегистрированных политических партий — «Единой России», КПРФ, ЛДПР, «Справедливой России», «Яблока», «Патриотов России» и «Правого дела». На данном этапе на повестке дня этой рабочей группы формулирование и предложение инициатив для Третьего Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, в которых будут отражены позиции партий. В частности, представители коммунистической партии считают необходимым провести радикальную корректировку избирательного законодательства посредством упрощения процедуры регистрации кандидатов на выборах, так как существующие на сегодняшний день требования по предоставлению огромного количества документов и наличие огромного количества оснований для отказа в регистрации чрезвычайно затрудняют процесс. Партия «Правое дело» выступает за снижение заградительного пункта с тем, чтобы малые партии получили бы возможность формировать полноценные фракции в нижней палате федеральной легислатуры3. Следует также упомянуть высокую активность лидера партии Б.Б. Надеждина, который на протяжении ряда лет отслеживает процесс применения избирательного законодательства и факты его нарушения, а также избирательные споры в ряде регионов Российской Федерации.
Оптимальным методом, который используют научно-аналитические центры при анализе последствий нормативных правовых актов, являются социологические опросы. Обращаясь к широкому спектру респондентов, российские научно-аналитические центры получают возможность доступа к информации о ходе применения норм различных нормативных правовых актов. Для получения данных подобного рода разрабатываются специализированные социологические инструменты, использование которых позволяет получать данные, максимально полезные и информативные для последующего анализа специалистами. Специальная профессиональная обработка может производиться разными способами, включая социологический, правовой, статистический и лингвистический типы анализа. Так, в рамках проекта «Судебная реформа в России: институционально-социетальный анализ трансформации, ревизия результатов, определение перспектив», реализованного Фондом ИНДЕМ в 2007—2009 гг. при поддержке Фонда Форда, исследования проводились следующим образом. Отправной точкой стал юридический анализ нормативно-правовой базы по соответствующим видам судопроизводства, предусмотренным ч. 2 ст. 118 действующей российской Конституции: конституционное, гражданское, административное и уголовное, — альтернативным методам разрешения споров, действующему законодательству о судебной системе и статусе судей, а также анализ эволюции суда как института при советской власти и в постсоветской России. Данный анализ проводился параллельно с анализом проблем, возникающих по причине отсутствия ряда законодательных актов, например феде-
3 См.: Билееская Э. Законодательные эксперименты // Независимая газета. 2010. 19 августа.
рального закона о судах общей юрисдикции и законодательства об административной юстиции. Результаты проведенного юридического анализа были использованы в качестве основы для разработки пакета социологических инструментов — гида глубинных интервью для правоприменителей, практиковавших при Советском Союзе, гида глубинных интервью для правоприменителей, практиковавших и по сей день практикующих в постсоветской России, экспертной анкеты для различных групп правоприменителей, гида фокус-групп для предпринимателей, гида фокус-групп для граждан. Специфика аналитического метода специалистов Фонда ИНДЕМ, использованного в ходе реализации данного проекта, заключалась в следующем. Объектом изучения и анализа являлся генезис судебной ветви власти как института и состояние соответствующей сферы действующего законодательства. Метод анализа, совмещающий правовые, социологические и статистические методы, позволил выйти за пределы сугубо нормативистского подхода. К факторам первостепенной важности, влияющим на функционирование суда как института и деятельность судей, помимо институционального дизайна, были отнесены:
• фактор path dependence (зависимость институтов от их предшествующего развития). Данный феномен уже на протяжении ряда лет изучается представителями экономической науки4 как в России, так и за рубежом. Зависимость от предшествующего развития — это термин, который стал общеупотребительным как в экономике, так и в праве. Во всех аспектах, в которых утверждается существование феномена зависимости от предшествующего развития, такое утверждение представляет собой ту или иную версию выражения «история имеет значение». Зависимость от предшествующего развития может означать примерно следующее: то, где мы находимся сейчас, есть результат того, что произошло в прошлом. Например, заявление «в прошлом году мы экономили и инвестировали, и поэтому на сегодняшний день у нас имеются активы» может быть сформулировано в более современной манере следующим образом: «основные фонды зависят от предшествующего развития». Зависимость от предшествующего развития представляет собой идею, которая перетекла в экономику из интеллектуального движения в иных сферах науки. В физике и математике сходные идеи были порождены теорией хаоса. Одной из характеристик нелинейных моделей теории хаоса является заметная зависимость от первоначальных условий: предопределенность и, вероятно, синхронизация с мелкими, незначительными событиями5.. Суть его вкратце состоит в следующем: институты в существенной степени находятся под влиянием траектории своего предшествующего развития. При этом последствия обстоятельств прошлого продолжают определять настоящее института (вкупе с обстоятельствами сегодняшнего дня) в течение длительного времени после того, как сами обстоятельства прошлого уже перестали действовать. Поэтому при оценке и изучении того или иного института необходимо тщательно изучать его предшествующее развитие, так как многие факторы прошлого продолжают оказывать значительное воздействие на данный институт и по сей день;
• влияние так называемых сопряженных институтов (институтов, в той или иной степени взаимосвязанных с судами, в первую очередь органов исполнитель-
4 См.: Нуреев Р.М., Латов Ю.В. Что такое path dependence и как ее изучают российские экономисты // Общественные науки и современность. 2006. № 2. С. 118—129.
5 См.: Stephen E, Margolis S.J. Path Dependence. http://www.utdallas.edu/~liebowit/palgrave/palpd.html.
ного производства и прокуратуры) на судебную систему. В ходе реализации проекта нашла свое подтверждение выдвинутая в самом начале гипотеза, согласно которой «сопряженные с судебной властью институты в большинстве своем оказывают на ее функционирование существенное, недооцениваемое влияние, снижают качество правосудия и искажают цели трансформации судебной власти»6;
• социальная среда, оказывающая весьма существенное воздействие на функционирование судебной ветви власти. С одной стороны, это традиции, неформальные и фоновые практики, с другой — диспозиции и установки действующих лиц, к которым относятся как агенты поля права (инсайдеры судебной системы), так и его клиенты7;
• судейский менталитет, правосознание судей и клиентов судебной власти.
Анализ, проведенный Фондом ИНДЕМ, позволил не только выявить закономерности институционального дрейфа российской судебной власти и сопряженных институтов, но позволил также сформулировать первостепенные задачи в этой сфере и предложить рекомендации.
Еще один метод, активно и успешно используемый научно-аналитическими центрами, — это институт мониторинга. В качестве примера можно привести Всероссийский мониторинг по проблемам судебной реформы в Российской Федерации, проведенный Независимым экспертно-правовым советом в 2006—2008 гг. Мониторинг проводился в форме анкетного опроса представителей судейского корпуса, адвокатов, прокуроров и представителей правозащитных организаций. Анкетирование респондентов проводилось с учетом приоритетов в преобразовании судов, правоохранительных органов и статуса судьи, определенных в Концепции судебной реформы 1991 г., к которым относятся тотальный судебный контроль, доступность правосудия и юридической помощи, независимость судей как залог их объективности, гарантии состязательности судебного процесса и равноправия сторон, изменение правосознания судейского корпуса. В рамках мониторинга эксперты Независимого экспертно-правового совета подготовили также широкий спектр заключений на ряд проектов федеральных законов, которые были опубликованы одновременно с аналитическим обзором результатов проведенного мониторинга8.
Нельзя не отметить вклад в анализ последствий нормативных правовых актов Совета при Президенте по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Данный орган в соответствии с поставленными перед ним задачами осуществляет в том числе и законотворческую деятельность, анализ действующего законодательства и правоприменительной практики. В сфере внимания Совета в последнее время оказывались закон о шпионаже, действующее законодательство о некоммерческих организациях, некоторые другие законодательные акты. Как перспективные направления деятельности Совета упоминались разработка законодательства о предотвращении насилия на основе расовых и этнических противоречий и налаживание эффективного взаимодействия с право-
6 См.: Горбуз А.К., Краснов М.А., Мишина Е.А., Сатаров Г.А. Трансформация российской судебной власти. Опыт комплексного анализа. СПб., 2010. С. 41.
7 См. подр.: Сатаров Г.А., Римский В.Л., Благовещенский Ю.Н. Социологическое исследование российской судебной власти. СПб., 2010.
8 См.: Аналитический обзор результатов Всероссийского мониторинга по проблемам судебной реформы в Российской Федерации. М., 2009.
охранительными органами. На данный орган возлагаются большие ожидания как в сфере анализа последствий нормативных правовых актов, так и в сфере создания инструментов диалога между властью и обществом, оценки деятельности властей и доведение результатов этой оценки до сведения главы государства.
Институт правовых исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» на протяжении ряда последних лет активно занимается изучением вопросов эффективности законодательства и воздействия последствий нормативных правовых актов на разные сферы социальной реальности. В 2010 г. для изучения отношения юристов разного профиля к данной проблеме был разработан специальный социологический инструмент (экспертная анкета), ориентированный на различные группы правоприменителей. Дизайн этого социологического инструмента представляет собой более или менее подвижную переменную, инструмент обладает высокой степенью адаптабельности с учетом специфики профессиональной принадлежности и менталитета различных групп респондентов.
Выборка респондентов выглядит следующим образом: 60% респондентов — женщины, 40% — мужчины. Все респонденты, за исключением двоих, имеют высшее юридическое образование (два респондента в данный момент получают второе высшее образование), четверо имеют ученую степень кандидата юридических наук. Наибольший сегмент респондентов специализируется в сфере гражданского права и процесса, затем по мере убывания численности респондентов следуют специалисты по уголовному праву и процессу, административному праву и процессу, конституционному праву, налоговому праву, трудовому праву, природоресурсному праву (экологическое, земельное, горное право). В исследовании приняли участие представители следующих видов юридической профессии: преподаватели вузов, юристы, работающие на юридических фирмах, адвокаты, корпоративные юристы, юристы организаций, юристы, работающие в органах государственной власти и являющиеся государственными гражданскими служащими Российской Федерации, а также один правозащитник, имеющий высшее юридическое образование. Возраст респондентов варьируется от 21 до 66 лет, стаж работы по юридической специальности — от 1 до 44 лет. Общее количество полученных анкет составило в итоге 46, что заметно ниже первоначальных ожиданий. Наименее охотно в проведении данного социологического исследования принимали участие юристы, работающие в соответствующих структурных подразделениях органов государственной власти.
Проведенный анализ полученных данных показал следующее.
Большинство респондентов полагают, что право и экономика тесно связаны и оказывают сильное взаимное влияние. При этом две категории респондентов полагают, что экономика оказывает определяющее воздействие на право: почти половина опрошенных корпоративных юристов (возможная причина — специфика работы в сфере бизнеса) и респонденты старшего возраста различной профессиональной принадлежности: адвокаты, сотрудники юридических отделов организаций, юристы, работающие в органах государственной власти (возможная причина — воспринятый в пришедшиеся на период существования СССР студенческие годы марксистский тезис о том, что базис определяет надстройку).
Были высказаны также следующие мнения:
• экономика на данном этапе не оказывает, но должна оказывать определяющее воздействие на право;
• право может оказывать излишнее негативное регулирующее воздействие на экономические отношения, но не способно само по себе экономику наладить;
• чем меньше государственное вмешательство, тем активнее экономика развивается;
• кейнсианская модель воздействия в целом крайне вредна для развития экономики;
• государственное регулирование дестабилизирует рыночные отношения.
Отвечая на вопрос об отношении к заимствованию юридических конструкций
и трансплантации институтов, подавляющее большинство респондентов выразило уверенность в том, что заимствование юридических конструкций и трансплантация институтов могут быть достаточно эффективными в случае, если заимствованная юридическая конструкция или трансплантируемый институт будут соответствующим образом адаптированы с учетом местной специфики и действия локальных внутригосударственных факторов. В том, что касается применимости выработанных в западной доктрине методологий оценки эффективности действующего законодательства (правового мониторинга) и отдельных юридических институтов к переходным (транзитным) обществам (в ом числе к Российской Федерации), мнения разделились. Более четверти респондентов считают, что такие методологии в незначительной степени применимы к транзитным странам, в том числе и к России, в то время как 1/5 опрошенных полагает, что эти методологии применимы в обществах указанного типа в достаточно высокой степени.
В отношении вопроса о степени воздействия правовых предписаний на социальную реальность мнения также разошлись в достаточно существенной степени. Более 1/3 респондентов оценили степень воздействия правовых предписаний на социальную реальность как достаточно сильную, 1/4 респондентов думают, что правовые предписания имеют некоторое, но не очень сильное воздействие на социальную реальность. При этом никто из опрошенных не оценил степень воздействия норм права на общественные отношения как очень сильную или определяющую. Эти данные плохо коррелируются с ответами, полученными на вопрос о соотношении права и экономики, и при наличии соответствующей возможности нуждаются в дополнительном изучении.
В рамках ответа на один из вопросов экспертной анкеты респонденты должны были выбрать из предложенного списка те правовые предписания, которые, с их точки зрения, обладают наиболее сильным воздействием на социальную реальность. В случае если содержащиеся в списке опции респондентов не устраивали, они имели возможность не выбирать вариант ответа, а предложить свой собственный вариант. Мнения разделились следующим образом. Первое место по интенсивности воздействия на общественные отношения занимают гражданско-правовые и гражданско-процессуальные нормы так думают более 1/4 юристов, принимавших участие в пилотном социологическом исследовании. Одна четверть опрошенных на первое место ставит уголовно-правовые и уголовно-процессуальные нормы. Равное количество голосов (в каждом случае — 1/5 опрошенных) получили нормы административного права и нормы законодательных актов, сферой регулирования которых является экономика. Единственный вид нормативных правовых актов, не указанный ни одним из респондентов в качестве правовых предписаний, оказывающих существенное воздействие на общественные отношения, — это
международно-правовые акты. В качестве значительных нормативных факторов воздействия на социальную реальность была упомянута судебная практика Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Весьма большое количество респондентов полагают, что максимальное количество неисполняемых, так называемых мертвых, норм содержится в международно-правовых актах (1/6 анкетированных) и российской Конституции (1/4 анкетированных). К этому мнению пришло абсолютное большинство сотрудников юридической фирмы, принимавших участие в пилотном социологическом опросе, значительная часть респондентов, занимающихся адвокатской практикой, около четверти юристов, работающих в сфере бизнеса в рамках крупных коммерческих структур, а также некоторые респонденты, работающие в органах государственной власти. В качестве наиболее яркого примера мертвой нормы была приведена презумпция невиновности. При этом открытым остался вопрос, полагают ли респонденты, что нормы международно-правовых актов не работают только в российских условиях (по причине действия феномена «эксцесса правоприменителя» или по каким-либо иным причинам) или же в иных условиях тоже. Что касается оценки респондентами российской Конституции в данном аспекте, есть основания полагать, что налицо явное несовпадение юридической и фактической конституции. Гражданско-правовые и гражданско-процессуальные нормы, а также арбитражно-процессуальные нормы ни один из опрошенных юристов в качестве неработающих или мертвых норм не указал.
Качество действующего российского законодательства половина респондентов оценила как удовлетворительное, примерно 1/5 участников плотного исследования дала неудовлетворительную оценку. Любопытно, насколько широкий спектр суждений продемонстрировали юристы, работающие в органах государственной власти. Так, при оценке действующего законодательства Российской Федерации их мнения варьировались от оптимального до неудовлетворительного. Гораздо менее лестной оценки удостоилось ведомственное нормотворчество в Российской Федерации: почти половина респондентов сочли его неудовлетворительным. Одна пятая опрошенных удовлетворена современным состоянием ведомственного нормотворчества в России. Четверть респондентов рассматривают повышение роли ведомственного нормотворчества и расширение административного усмотрения, создающее предпосылки для произвола чиновников, как конгруэнтные понятия. Примерно 30% ответивших на вопросы экспертной анкеты полагают, что повышение роли ведомственного нормотворчества в определенной степени подразумевает расширение административного усмотрения, но это отнюдь не совпадающие понятия.
На вопрос о том, нормы каких правовых предписаний лучше известны гражданам Российской Федерации и больше всего интересуют граждан Российской Федерации, были получены следующие ответы: российским гражданам лучше всего известны и их больше всего интересуют (в порядке убывания) гражданско-правовые и гражданско-процессуальные нормы (таково мнение трети респондентов), уголовно-правовые и уголовно-процессуальные нормы (так считает четверть респондентов), нормы административного права (четверть участников плотного исследования). Российскую Конституцию назвали 1/7 опрошенных. Полученные данные говорят о том, что с точки зрения опрошенных правоприменителей
российских граждан практически не интересуют международно-правовые акты, нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, нормы законодательных актов, сферой регулирования которых является экономика, ведомственное нормотворчество и акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указы главы российского государства граждан интересуют в незначительной степени. При этом несколько опрошенных юристов указали, что гражданам лучше всего известны Правила дорожного движения.
Большинство респондентов отмечают, что, с их точки зрения, российским гражданам лучше всего известны и интересны приговоры судов общей юрисдикции по уголовным делам — таково мнение четверти участников пилотного исследования. Сразу же возникает вопрос о причине такого интереса и информированности: является ли это следствием интереса непосредственно к данным судебным актам или же в более сильной степени работает фактор воздействия средств массовой информации. Отметим, что проведенные Фондом ИНДЕМ в 2008—2009 гг. социологические исследования показали, что СМИ в весьма существенной степени формируют отношение граждан к судам. Отдельные судебные акты, согласно данным, полученным в результате нашего исследования, либо совсем неизвестны и неинтересны российским гражданам, либо интересуют их в относительно невысокой степени. Определенный интерес граждане проявляют к решениям Европейского суда по правам человека (так считает 1/8 опрошенных), постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации (17% опрошенных) и решениям судов общей юрисдикции по гражданским делам (15% опрошенных). Отвечая на этот вопрос, некоторые респонденты отмечали, что, по их мнению, граждане Российской Федерации либо вообще в большинстве своем не интересуются судебными актами, а если и интересуются, то лишь теми судебными актами, которые были вынесены по их требованиям или по требованиям к ним.
Весьма интересную картину представляют оценки, данные факторам, которые играют ключевую роль в снижении качества нормативного регулирования в Российской Федерации. Например, такой фактор, как недостаточная политическая конкуренция, наличие препятствий для полноценного анализа альтернативных позиций в рамках парламентской дискуссии (вследствие малочисленности оппозиционных фракций, невозможности преодолении избирательных фильтров для ряда социальных движений, а также известных особенностей практики выборов), был отмечен только юристами корпоративного сектора (1/3 опрошенных). Высокая степень зависимости судьбы нормативного акта на всех стадиях его разработки, принятия и реализации от политической воли высшего руководства страны отмечена представителями всех видов юридической профессии, среди которых была распространена наша экспертная анкета; так думают почти половина опрошенных. Небольшое и практически идентичное число респондентов (8—10%) указывают в качестве таких факторов поспешность в принятии ряда федеральных законов и закрытый (аппаратный) характер процесса подготовки проектов нормативных правовых актов. Недостаточность прогнозного анализа возможного социально-экономического эффекта принимаемых нормативных актов, в том числе косвенных последствий в виде появления дополнительных административных барьеров, роста издержек для хозяйствующих субъектов, динамики налоговых поступлений отметили в своих ответах 1/7 опрошенных. Удивительно, но на такой фактор, как
недостаточность оценки рисков для реализации декларируемых целей принимаемых нормативных правовых актов, не указал ни один из участников плотного исследования. Возможные причины: российские правоприменители недостаточно хорошо знакомы с механизмом оценки рисков и вследствие этого недооценивают важность этого фактора. Такие факторы, как недостаточность процедур открытого экспертного обсуждения и оценки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также отсутствие процедур сравнительного анализа предлагаемых мер и альтернативных способов решения поставленных задач, были отмечены минимальным количеством респондентов.
Любопытный факт: подавляющее большинство корпоративных юристов обращают внимание на то, что практически не отмечают в своих ответах иные правоприменители (за исключением некоторых юристов, работающих в органах государственной власти): недостаточное внимание к условиям и механизмам реализации принимаемых нормативных правовых актов, с их точки зрения, играет ключевую роль в снижении качества нормативного регулирования в Российской Федерации. Означает ли это, что в деятельности корпоративных юристов присутствует определенная специфика, ввиду которой они обращают больше внимания на последствия правовых предписаний? Или они лучше понимают важность правоприменительной сферы, нежели представители иных типов юридической профессии?
Подводя итоги, следует отметить, что несмотря на то, что на сегодняшний день институты гражданского общества ввиду действия объективных обстоятельств недостаточно задействованы в анализе нормативных правовых актов, их потенциал в данной области достаточно высок. Надеемся, что со временем этот потенциал будет реализован.
