CC BY
25НЕДОПУСТИМОСТЬ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ КАК НОВЫЙ ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В РФ
Савельева О.А.
Савельева Олеся Анатольевна - магистр, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российский государственный университет правосудия, г. Нижний Новгород
Аннотация: законодательное закрепление принципов осуществления государственного контроля является значимым для их практической реализации, поскольку они позволяют определить основополагающие начала контрольно-надзорной деятельности. Однако, для того, чтобы принципы были эффективно реализованы при осуществлении государственного и муниципального контроля, представляется необходимым их детальное теоретическое исследование, в связи с чем в рамках настоящей статьи автор обращает внимание на слабую изученность понятия «злоупотребление правом», применительно к государственному надзору и контролю.
Ключевые слова: государственный контроль, злоупотребление правом, должностное лицо.
Для обеспечения законности и соблюдения нормативных предписаний, установленных в различных сферах жизнедеятельности общества, ключевое значение имеет правовая основа осуществления контрольно-надзорной деятельности.
Именно этим обусловлена потребность в таком законодательном регулировании государственного контроля и надзора, которое позволяет контрольно-надзорным органам государства эффективно реализовать свои полномочия, и, в то же время, учитывает права и законные интересы субъектов, в отношении которых реализуются контрольные мероприятия.
Последнее представляется особенно значимым, поскольку в контрольно-надзорные правоотношения вступают субъекты с совершенно разным правовым статусом, и подконтрольные лица не наделены публично-правовыми полномочиями.
Соответственно, вполне оправданным при осуществлении контроля можно назвать медицинский принцип «не навреди», перенесенный в юридическую плоскость.
В свете реформирования государственного и муниципального контроля в РФ, в 2020 году, был принят Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ (далее - Закон № 248) [4].
Этот законодательный акт, с одной стороны, преследовал цель сохранить преемственность с ранее сформированной системой контрольно-надзорной деятельности, с другой стороны - усовершенствовать ее, внедряя новые правовые институты, включая их заимствование из других сфер правового регулирования.
Так, нельзя не отметить, что пристальное внимание законодатель уделил принципам осуществления государственного и муниципального контроля, посвятив им самостоятельную главу 2, закрепляющую семь взаимосвязанных друг с другом принципов (ст. 7-14 Закона № 248).
Обращаясь к общей теории права, можно отметить, что принципы права рассматриваются, как его руководящие начала и идеи, на основе которых осуществляется раскрытие сущности права [8, с. 398].
Традиционно принципы разделяются на общеправовые, межотраслевые и отраслевые, в зависимости от того, на какие сферы правоотношений они распространяются, при этом, степень теоретической разработанности одних и тех же принципов в разных отраслях правового регулирования может значительно различаться.
Одной из новелл Закона № 248 является самостоятельное закрепление в ст. 11 принципа недопустимости злоупотребления правом при осуществлении государственного контроля и надзора.
Данный принцип был распространен законодателем на всех лиц, которые могут принимать участие в контрольно-надзорных правоотношениях:
Во-первых, применительно к контрольно-надзорным органам, законодатель указал на недопустимость использования ими полномочий, в целях воспрепятствования законной деятельности контролируемых лиц, включая необоснованное увеличение сроков осуществления проверочных мероприятий;
Во-вторых, указано на недопустимость использования контролируемыми лицами их прав и обязанностей, для того, чтобы препятствовать осуществлению контроля и надзора в сфере их деятельности;
В-третьих, законодатель обратил внимание, что злоупотреблением правом является и обращение в контрольно-надзорные органы, которое содержит заведомо недостоверные сведения, касающиеся соблюдения контролируемыми лицами установленных обязательных требований.
Такой универсальных подход к принципу недопустимости злоупотреблений правом в государственном и муниципальном контроле видится вполне обоснованным, однако, анализируя юридическую литературу, можно обнаружить, что, применительно к осуществлению контрольной деятельности названный принцип практически не подвергается исследованиям.
Чаще всего, затрагивая его, ученые-юристы обращаются к гражданскому законодательству, и опираются на доктринальные разработки цивилистики, раскрывая особенности феномена злоупотребления правом.
Это обусловлено тем, что именно в п.1 ст. 10 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) [1] впервые была закреплена недопустимость злоупотребления правом, под которым понималось использование гражданского права исключительно с целью причинить вред другому лицу, действие в обход закона, для достижения противоправной цели, или иное использование права, выступающее заведомо недобросовестным.
Так, опираясь на гражданско-правовую доктрину, В.А. Волков раскрывает внутреннюю и внешнюю формы злоупотребления правом [6].
Под внутренней формой данный исследователь понимает совершение соответствующих действий с прямым умыслом и использование гражданского права или обязанности, как средства осуществления такого злоупотребления, а также, характеризуется наличием правовой неопределенности, внешняя же форма злоупотребления правом осуществляется за рамками его содержания.
Не умаляя теоретическую значимость данного подхода, следует все же подчеркнуть, что проблема злоупотребления правом носит гораздо более широкий, межотраслевой характер.
Безусловно, в идеале действия всех участников правоотношений должны соответствовать предусмотренным правовым нормам и осуществляться не в ущерб другим лицам, однако, такая картина, к сожалению, видится маловероятной, поскольку нередко право реализуется управомоченным субъектом для достижения неких не вполне правомерных интересов.
А.А. Малиновский полагал, что злоупотребление правом представляет собой такой способ осуществления субъективного права, принадлежащего лицу, который противоречит его назначению и причиняет вред другим лицам, участвующим в правоотношениях [9, с. 109].
Однако, такой подход видится излишне расширительным, поскольку практически любое правонарушение предполагает использование определенного права в противоречии с его назначением, но не каждое из них можно охарактеризовать, в качестве злоупотребления.
Более полным видится подход, предложенный С.Г. Зайцевой, которая отмечает, что злоупотребление правом отличается от других противоправных проявлений тем, что создается видимость легальных действий, однако, в связи с совершением соответствующих действий, нарушаются принципы права, равенство потенциальных возможностей лиц, либо признаваемая за ними свобода деятельности [7, с. 71].
Оценивая злоупотребление правом с общеправовых позиций, О.Н. Бармина выделяет три их формы:
Во-первых, вредоносное поведение, в отношении которого законодательство не предусматривает санкций;
Во-вторых, правонарушения;
В-третьих, преступления [5, с. 13].
Представляется, что злоупотребления правом в сфере государственного контроля и надзора могут реализовываться в каждой из трех форм.
Наибольшую общественную опасность будут представлять те из данных злоупотреблений, которые содержат в себе признаки административного проступка или преступления.
Например, злоупотребления правами, которые предоставлены контролируемому лицу Законом № 248, могут воспрепятствовать законной деятельности лица, осуществляющего контрольно-надзорную деятельность, образовывая тем самым состав административного правонарушения, ответственность за которое предусматривается ст. 19.4.1 КоАП РФ [3].
Противоправные действия, совершаемые при осуществлении государственного контроля соответствующими должностными лицами, могут иметь различные проявления и в зависимости от этого различается их юридическая квалификация.
К примеру, если должностное лицо, допускающее соответствующие злоупотребления, действует в личных либо корыстных интересах, нарушая при этом существенным образом права и законные интересы граждан или организаций, - данные деяния квалифицируются как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) [2].
Представляется, что подобные преступные действия, допущенные органом либо должностным лицом, осуществляющим государственный контроль и надзор, вполне обоснованно можно рассматривать как наиболее общественно опасные проявления злоупотреблений в сфере контрольно-надзорной деятельности, поскольку они совершаются лицом, наделенным публично-властными полномочиями.
При этом, такое злоупотребление не только причиняет вполне определенный вред правоотношениям, но и в определенной степени дискредитирует систему государственного контроля.
Поскольку возникающие и развивающиеся правоотношения, в том числе по поводу контрольно-надзорной деятельности, являются достаточно многообразными, то и злоупотребления правом, имеющие место в них, как правило, маскируются под правомерное поведение, в связи с чем их выявление сопряжено с определенными сложностями, так же, как и возможность наступления ответственности за них.
В частности, как уже было указано выше, законодатель, формулируя принцип недопустимости злоупотребления правом при осуществлении государственного и муниципального контроля, назвал в числе таких злоупотреблений обращения в контролирующие органы, которые содержат заведомо недостоверную информацию о соблюдении контролируемыми субъектами обязательных требований.
При этом, представляется необходимым отграничить намеренное обращение в орган контроля с заведомо ложной информацией от так называемого добросовестного заблуждения о том, что обязательные требования нарушены.
Провести четкую линию между данными ситуациями, зачастую, достаточно сложно, поскольку действия заявителя могут быть связаны, например, с неприязненными отношениями, которые сложились между ним и контролируемым лицом.
Например, работник, считающий свое увольнение необоснованным либо несправедливым, обращается с жалобой в контролирующий орган, указывая на то, что его работодателем нарушены определенные нормативные предписания.
В данном случае нарушения обязательных требований могут иметь место в действительности, в таком случае, они получают огласку лишь постольку, поскольку бывший работник уже не находится в зависимом положении от бывшего работодателя - однако нельзя исключать и того обстоятельства, что такое обращение содержит ссылки на недостоверную информацию и направляется заявителем исключительно из «мести».
Тем не менее, благодаря положениям ст. 11 ФЗ № 248, действия заявителя, инициирующего, путем обращения, деятельность по осуществлению государственного контроля и надзора, могут получить оценку в контексте категории злоупотребления правом.
В то же время, дать такую оценку возможно лишь после того, как определенное юридически значимое действие было совершено и его можно оценить с точки зрения наличия или отсутствия признаков злоупотребления правом, однако неясно, каким образом данный принцип позволяет противодействовать злоупотреблениям, которые формально не влекут за собой юридической ответственности.
Также, представляется возможным подчеркнуть, что законодатель все же не сформулировал общего понятия «злоупотребление правом при осуществлении государственного контроля и надзора», ограничившись указанием на возможные варианты такого злоупотребления со стороны отдельных участников соответствующих правоотношений.
В цивилистическом понимании в п. 1 ст. 10 ГК РФ законодатель, как уже было отмечено выше, выделил такие признаки злоупотребления гражданским правом, как причинение вреда другим лицам, направленность на обход закона, достижение противоправных целей, а также «иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав».
Думается, что столь обширная и не имеющая конкретизации формулировка в большей степени применима к частным правоотношениям, однако ее оправданность в сфере государственного контроля и надзора, как минимум, не бесспорна.
Соответственно, ее «механическое» перенесение в Закон № 248 породило бы существенную неопределенность, требуя исчерпывающим образом сформулировать также принцип добросовестности лиц, участвующих в правоотношениях по государственному и муниципальному контролю, что еще больше «размоет» подход к злоупотреблению правом в данной сфере.
Исходя из этого, можно констатировать, что отсутствие единого понятия злоупотребления правом в государственном и муниципальном контроле, на сегодняшний день, можно считать оптимальным решением, поскольку, к сожалению, должная доктринальная основа для данной дефиниции в юридической литературе не сформирована, а внедрение абстрактных категорий существенно бы затруднило правоприменительную деятельность и толкование соответствующих норм.
Таким образом, представляется возможным сделать следующие выводы:
1. Включение в Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 N 248-ФЗ самостоятельного принципа недопустимости злоупотребления правом со стороны контролирующих органов, контролируемых субъектов, а также, иных лиц, является инновацией правового регулирования государственного контроля, однако, в настоящее время данный принцип практически не имеет должной теоретической разработки, что способно снизить эффективность его применения;
2. Анализ общеправовых подходов к формам злоупотребления правом позволяет выделить формы такого злоупотребления, влекущие за собой юридическую ответственность (административные
правонарушения и преступления), а также действия, которые формально не содержат в себе признаков противоправного деяния, однако, фактически имеет место реализация права в противоречии с его назначением;
3. Посредством введения в действующее законодательство о государственном и муниципальном контроле и надзоре принципа недопустимости злоупотребления правом, суды и иные государственные органы получили возможность оценивать поведение участников контрольно-надзорных правоотношений, если возникают споры в правомерности тех или иных действий, однако разработка правовых механизмов, противодействующих злоупотреблению правом на этапе его совершения, все еще не произведена надлежащим образом.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) // Собрание законодательства РФ, 1994. № 32. Ст. 3301.
2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 25.03.2022) // Собрание законодательства РФ, 1996. № 25. Ст. 2954.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 28.05.2022) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
4. Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 06.12.2021 г.) // Собрание законодательства РФ, 2020. N 31 (часть I). Ст. 5007.
5. Бармина О.Н. Злоупотребление правом как общеправовая категория: теоретико-правовой анализ: Дисс...канд. юрид. наук. Киров, 2014. 195 с.
6. Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике (Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом) // Справочно-правовая система «Гарант». [Электронный ресурс], 2012. Режим доступа: https://base.garant.ru/58086374/ (дата обращения: 02.06.2022).
7. Зайцева С.Г. «Злоупотребление правом» как правовая категория и как компонент нормативной системы законодательства Российской Федерации. Рязань: Поверенный, 2002. 150 с.
8. КлишасА.А. Теория государства и права: учебник. М.: Статут, 2019 с.
9. Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом (теоретико-правовое исследование). М.: Юрлитинформ, 2007. 352 с.
