CC BY
181
В.Е. Чиркин*
НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Л.С. МАМУТА И НЕКОТОРЫЕ НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВОВЕДЕНИЯ
Профессор Л.С. Мамут оставил богатое научное наследие по некоторым принципиальным вопросам истории учений о государстве и праве, а также в области правоведения и особенно государствоведения (о понятии и ценности государства, о социальном и правовом государстве и др.).В статье рассматриваются вопросы применения некоторых положений, сформулированных Л.С. Мамутом, для анализа современных интеграционных территориальных публично-правовых образований, имеющих сходства с государствами.
"-о Л.С. Мамут, государствоведение, ценностный подход, государство, социальное государство, правовое государство.
Л.С. Мамут был не только преподавателем, правоведом-историком и юристом-теоретиком. В качестве эксперта он занимался вопросами текущего законодательства, которые ставились в заданиях перед Институтом государства и права, работал в первой Конституционной комиссии по подготовке проекта российской Конституции1. Многие демократические положения этого первого проекта затем вошли в объединенный проект Комиссии и так называемый президентский проект. Определенная заслуга в этом принадлежит Л.С. Мамуту, который последовательно отстаивал положения о правах человека, ценности государства как явления, народном характере демократической государственности, правовом и социальном государстве.
Л.С. Мамут много занимался теоретическими вопросами права, но, на наш взгляд, сферой его основных интересов было государствоведение. В СССР, а затем и в новой России проблемы государствоведения длительное время разрабатывались в основном в разделе науки, которая называется «теория государства и права» или «теория права и государства» (т.е. акцентируется внимание на
* Главный научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ (e-mail: [email protected]).
1 В дальнейшем Конституционная комиссия официально не создавалась. Над конституционными проектами работали Конституционное совещание 1993 г. и некоторые другие созданные им органы.
правовом подходе к государству). Название «государствоведение» и теперь еще не пробило себе дорогу окончательно. Л.С. Мамут использовал этот термин, исследовал некоторые вопросы государство-
2 « _
ведения , но комплексно в понятиином и концептуальном плане не
разрабатывал эту проблематику. Одни вопросы он рассматривал с собственно государствоведческих позиций (ценность государства, народ и государство), другие - в значительной мере через призму права, что не всегда обеспечивает всесторонность анализа (Л.С. Мамут не причислял себя к сторонникам либертарной концепции права, но система его представлений о праве соответствовала этой концепции)3. Невозможно изучать государство только как правовое явление, и Л.С. Мамут выходил за эти пределы. Но все-таки в его работах существенным был правовой аспект. Иногда Л.С. Мамут изъяснялся сложно (его философский подход требовал этого), иногда изобретал неологизмы, что затрудняло усвоение текста, но всегда чтение его работ доставляло удовольствие.
Теоретическое наследие Л.С. Мамута в этой области знаний обширно. Не будем перечислять все его работы, скажем лишь о его некоторых базовых положениях, которые сохраняют и, вероятно, будут сохранять свою ценность. Л.С. Мамут сформулировал несколько принципиальных теоретических положений, которые входят в научную базу государствоведения4.
Одна из его крупных работ была посвящена К. Марксу как теоретику государства, подготовленная на основе докторской диссерта-ции5. Л.С. Мамут работал над диссертацией в то время, когда с принятием Конституции СССР 1977 г. положение о диктатуре пролетариата утратило прежнее значение, но концепция классовости
2 См.: Мамут Л.С. Государствоведение: аксиологический подход // Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2000. С. 129-152. В этой работе он говорил о разных аспектах государства и делал вывод, что базовым критерием ценности государства является способность обеспечивать интегрированность, организованность и управляемость в социально стратифицированном обществе.
3 О достоинствах и недостатках этой концепции см.: ЧиркинВ.Е. О либертарной концепции права (субъективные заметки) // Современное правопонимание. Курс лекций / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2015. С. 351-365.
4 В этой области он опубликовал также работу исторического характера. См.: Мамут Л.С. Парижская коммуна - первое пролетарское государство. М., 1971.
5 См.: Мамут Л.С. Карл Маркс как теоретик государства / Отв. ред. Н.П. Фар-беров. М., 1979.
советского государства (с некоторыми оговорками о его функциях на международной арене, ведущей роли рабочего класса и др.) продолжала сохраняться. Изучая богатое наследие К. Маркса, Л.С. Мамут показал, что Маркс рассматривал государство не только как классовое явление, но и как организацию для выполнения «общих дел» всего общества. Л.С. Мамут не выдвигал это положение на первый план (главным для него было другое), но его анализ взглядов К. Маркса имел огромное значение, поскольку касался также деятельности нового российского государства (в том числе и в связи с иным представлением о функциях государства, отличающихся от предложенных И.В. Сталиным в докладе о проекте Конституции СССР в 1936 г.6).
При исследовании государства Л.С. Мамут использовал теоретико-правовой подход. Это относится к его характеристике правового и социального государства. В частности, он рассматривал правовое и социальное государство как парную категорию (без одного невозможно другое), говорил, что в социальном государстве присутствует «дух права», оно «должно быть сопряжено с правовым государством». В меньшей степени он использовал статистические социально-экономические данные, даже при анализе социального государства отдавая предпочтение прежде всего философскому обоснованию.
Одна из интереснейших работ Л.С. Мамута посвящена исследованию государства в ценностном измерении7. В ней он дал свое определение государства. В своих более поздних работах Л.С. Мамут писал, что государство - это «публично-властная организация народа, возникающая на известном этапе его истории - организация, которая на публично-властный лад интегрирует (объемлет собой, включает в себя) всех людей, составляющих народ». И акцентировал внимание на том, что государство - это «агрегированное и устроенное общество»8.
Такой подход, не сводящий государство только к государственному аппарату (что было характерно для марксизма-ленинизма), в
6 См.: Сталин И.В. О проекте Конституции Союза ССР. Доклад на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов. 25 ноября 1936 года // Сталин И.В. Соч. Т. 14. М., 1937. С. 119-147.
7 См.: Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.
8 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5.
определенной мере воспринят в науке, хотя формулировка «государство - устроенное общество» вряд ли точна.
Нуждается в уточнениях и дополнениях и формулировка о базисной ценности государства. Видимо, объяснить базисную ценность существования государства только тем, что оно интегрирует общество, управляет им, нельзя. Важно выяснить также историческую и социальную необходимость государства и его роль в обществе. Государство, как показали история и современность, общественно необходимо для развития общества. Без него общество вряд ли смогло бы осуществлять целенаправленное развитие.
В науке много внимания уделяется многофакторному анализу причин возникновения и существования государства, однако представляется, что среди этих причин следует выделить определяющие. Для выполнения общих дел и управляемости обществом необходим аппарат, органы, учреждения, иные «материальные придатки» (В.И. Ленин) государства, право, принимаемые от имени государства законы. Нельзя недооценивать эту сторону государства, затеняя ее философскими рассуждениями. Есть и иные основания для существования государства как особой организации в обществе.
Для любого общества характерны единство и противоречия. Имманентно присущая человеку социальность обусловливает необходимость определенного единства коллектива, требует организованности и управляемости в сообществе, но в коллективе существует и противоречие между личными и общественными интересами, в том числе связанное с «отклоняющимся поведением» отдельных лиц. В какой-то мере такие противоречия издавна регулируются общественной властью (включая современные общественные и иные организации), но таких разрозненных действий недостаточно. Требуется суверенная политическая власть и, соответственно, организация, действующая от имени всего народа (общества), подчиняющая ему на основе права каждую отдельную личность. Организация такой власти существует как государство.
Еще одна причина коренится в асимметрии не личных и общественных интересов, а в социальной (не обязательно классовой) асимметрии общества и связанных с ней различных интересах социальных групп, что порождает социальные конфликты. Без установления правовых рамок они могут привести к братоубийственной войне, анархии и распаду самого общества. Поэтому нужна суверен-
ная власть, которая вправе применять легализованное правом и легитимное (оправданное в представлениях населения) принуждение (иногда оно перерастает в нелегитимное насилие), обеспечиваемое, как и позитивная организующая и созидательная деятельность государства, его аппаратом.
Существование государства связано с потребностью общества в создании универсальной организации народа с верховной, суверенной властью, которая обеспечивает единую управляемость обществом, с выполнением общих дел, с разрешением конфликтов в обществе, вводимых этой властью (путем установления правовых норм) в определенные рамки.
Вместе с тем, говоря о власти народа, очень важно иметь в виду, что в современном обществе имеются экономически, политически и идеологически доминирующие слои населения, которые на основе компромиссов допускают или привлекают к участию во власти (ее органах, в принимаемых государством мерах и т.д.) другие слои населения. Таким образом, государство - это универсальная организация верховной, суверенной власти народа с доминирующим в нем экономически, политически и идеологически социальным слоем и профессиональным аппаратом для управления делами общества, властного целеполагания для общества и разрешения конфликтов в нем. Ценность государства состоит в его необходимости для управления общими делами общества, способности осуществлять это в той или иной степени (государственный аппарат и иные материальные средства), универсальности как единственной организации такого рода в обществе, властной исключительности (суверенная власть), способности разрешать конфликты в обществе в рамках правового поля.
Много внимания Л.С. Мамут уделял проблемам социального государства. Этот термин он рассматривал как формулировку, которой «маркируют деятельность государства по перераспределению имеющейся в обществе совокупности материальных и иных благ в соответствии с принципами социальной справедливости»9. Дух этих принципов, писал он, рассудочен, суров и непреклонен. «Он требует обеспечить каждому достойный уровень жизни, исключить или минимизировать неоправданные социальные различия между людьми,
9 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права. С. 5.
выравнивать неодинаковые стартовые жизненные возможности индивидов, помогать всем страждущим, нуждающимся и т.п.»10.
Анализируя правовое государство, Л.С. Мамут писал, что «стержень (скорее, даже эквивалент) правовой государственности -верховенство права, правового закона»11 (в либертарной концепции различают правовой и неправовой закон). Он подчеркивал, что хотя существуют разные модели правового государства, они выполняют в той или иной степени «следующие фукнкции: 1) служат ориентиром, указывающим основное направление формирования и совершенствования сегодняшних демократического правового государства и гражданского общества; 2) являются критерием отбора средств и методов, необходимых и пригодных для успешного осуществления указанного в п. 1 процесса (т.е. создания демократического правового государства и гражданского общества. - В.Ч.);
3) выступают легальной опорой критики и деятельности по устранению дефектов в организации и работе институтов публичной власти и гражданского общества, а также занятых в них конкретных лиц;
4) способствуют в качестве стимулятора законопослушному поведению людей, повышению их политической и правовой культуры;
5) представляют собой верные индикаторы того, отвечает ли (на
текущий момент) состояние государства тем нормативным моделям,
12
что определены в основных законах» .
Л.С. Мамут неоднократно возвращался к теме правового государства и высвечивал его разные грани. Однако, по нашему мнению, он не уделял должного внимания одному из важнейших критериев правового государства - связанности государства правом, правовыми актами, регламентирующими отношения, участниками которых являются государство и его органы. Между тем такой подход к правовому государству, характерный для немецких конституционалистов, вызывает некоторые сомнения у их французских коллег (в Конституции Франции 1958 г. отсутствует формулировка «правовое государство»). Профессора Сорбонны Ф. Амон и М. Тропе, признавая в целом этот тезис, одновременно отмечают,
10 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права. С. 5.
11 Конституция в XXI веке. Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2011. С. 358.
12 Там же. С. 361-362.
что государство не может быть подчинено праву, оно имеет свою
13
волю .
Российскими государствоведами этот вопрос решен давно. Действительно, государство имеет свою волю. Оно может изменить или отменить изданный им (его органами) закон, но пока он действует, государство, его органы обязаны соблюдать конституцию и закон.
Л.С. Мамут не исследовал некоторые новые проблемы государственности, связанные с возникновением самопровозглашенных, непризнанных и частично признанных государств, «государств автономий», региональных объединений с элементами государственности. Однако в его работах можно найти подходы для исследования этих проблем.
Рассмотрим только интеграционные публично-правовые образования.
В результате процессов модернизации, глобализации и интеграции на планете возникли новые региональные образования. Среди них Лига арабских государств (1945 г.), Организация американских государств (существовала ранее в виде Панамериканского союза, но в 1948 г. была преобразована), Совет Европы (1949 г.), Африканский союз (2002 г.), Ассоциация государств Юго-Восточной Азии - АСЕАН (1967 г.), Совет сотрудничества государств Персидского залива (1981 г.), Содружество Независимых Государств -СНГ (1991 г.), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе - ОБСЕ (1995 г.), Союзное государство Белоруссии и России (1999 г.)14 и др. Созданы межконтинентальные объединения, например, Шанхайская организация сотрудничества - ШОС (2001 г.), БРИКС в составе Бразилии, России, Индии, Китая, к которым присоединились ЮАР в 2011 г. и - в особой форме - Пакистан в 2015 г., Евразийский экономический союз (ЕАЭС) и др. В одних объединениях состоят лишь несколько государств (БРИКС, ШОС), другие включают десятки государств (в Африканском союзе - 53, в
13 См.: Hamon F., TroperM. Droit constitutionnel. 30-e éd. P., 2007. P. 79.
14 Официально - Союзное государство, названия стран добавляются для пояснения.
ОБСЕ - 5715). Они представляют значительную территорию и население (АСЕАН - более 1 млрд человек, ШОС - около 1,5 млрд, БРИКС - более 2,5 млрд).
Большинство региональных организаций слабо централизованы, а иногда находятся на грани распада. Хотя они были задуманы и являются по своей природе экономическими союзами, перед ними изначально ставятся некоторые политические цели (например, поддержание мира и безопасности в регионе). Иногда в таких союзах имеются элементы регионального публично-правового образования и зародыши регионального наднационального права16. Пока что эти процессы получили значительное развитие только в Европейском союзе (ЕС), хотя и в нем они носят незавершенный характер.
Европейский союз не является лидером по числу государств-членов (28), размерам территории (территория России в пять раз превышает территорию ЕС), численности населения (в 2015 г. в нем проживало около 507 млн человек - в три раза меньше, чем в государствах - участниках ШОС, и в пять раз меньше, чем в государствах - участниках БРИКС). ЕС имеет единую валюту, хотя в зону евро входят только 19 из 28 государств (в Великобритании, Швеции, Дании и др. своя национальная валюта). В ЕС существует собственное гражданство, являющееся дополнением к гражданству государства-члена. Европейский союз имеет свой флаг, герб, гимн («Ода радости»), своих послов в других государствах. В 2015 г. в Европейском союзе началась официальная дискуссия о создании собственной армии17, был поставлен вопрос о создании собственного правительства18.
ЕС может принимать решения, обязывающие государства-члены и даже их физических и юридических лиц. При создании институциональной структуры ЕС в известной мере была воспринята
15 В ОБСЕ состоят не только европейские, но и некоторые иные государства (США, Кыргызстан и др.).
16 Слова «нация», «национальный» в русском языке используются в этническом контексте. В английском и романских языках слова «nation», «national» понимаются как «государство», «государственный». Это различие важно учитывать, когда мы говорим о наднациональной публичной власти и наднациональном праве.
17 См.: URL: http://vz.ru/world/2015/3/8/733367.html; http://www.warandpeace.ru/ ru/news/ view/106827 (дата обращения: 30.11.2015).
18 См.: Российская газета. 2015. 21 июля.
концепция конституционного права о трех ветвях государственной власти19. В ЕС созданы разнообразные органы и имеется семь особо значимых органов, правомочных принимать обязывающие решения (Европейский совет, Совет ЕС, Европейский парламент, Комиссия ЕС, Суд ЕС, Банк ЕС, Счетная палата).
Высшее политическое руководство в ЕС возложено на Европейский совет, который осуществляет свою деятельность в форме саммитов глав государств или правительств государств-членов. Европейский совет принимает решения важнейшего политического характера и определяет направления политики ЕС. Законодательную функцию Совет ЕС реализует совместно с Европейским парламентом. Наиболее важными правовыми актами являются регламенты и директивы.
Совет ЕС не имеет фиксированной структуры. В его состав входят по одному уполномоченному представителю на министерском уровне, от каждого государства-члена (по вопросам здравоохранения - министр здравоохранения, по вопросам финансов - министр финансов)20.
В соответствии с Договором о Европейском союзе Совет ЕС принимает решения квалифицированным большинством: необходимо набрать не менее 55% голосов членов Совета21, включая, как минимум, голоса 15 государств - членов ЕС, представляющих 65% населения ЕС. Блокирующее меньшинство, препятствующее принятию решения, включает, как минимум, четыре государства -члена ЕС.
Европейский парламент состоит из представителей граждан Союза. Он избирается сроком на пять лет на основании прямых выборов, которые проводятся в каждом из государств - членов ЕС одновременно (последние выборы состоялись в 2014 г.). В составе Европейского парламента 751 депутат, распределение мандатов осуществляется в соответствии с численностью населения государств-членов, однако максимальное число депутатов от одной страны -96, минимальное - шесть.
19 Правда, в отдельных конституциях латиноамериканских стран выделяется четыре и даже пять ветвей власти.
20 Государства-члены, имеющие федеративную структуру, также направляют на заседания Совета членов правительств субъектов федерации.
21 Решение должно быть одобрено 16 государствами-членами из 28.
Комиссия ЕС считается главным исполнительным органом Союза. С 1 ноября 2014 г. общее число членов Комиссии должно составлять 2/3 от общего числа государств-членов, т.е. 18 человек. Члены Комиссии отбираются из числа граждан ЕС на основе ротации между государствами-членами, в процессе отбора членов учитываются компетентность претендентов, географические и демографические факторы.
Суд ЕС обеспечивает соблюдение правовых норм в процессе толкования и применения учредительных актов ЕС. Остальные институты ЕС могут принимать обязывающие решения по своим направлениям деятельности.
В Европейском союзе принято разграничение предметов ведения и полномочий (в документах ЕС говорится о компетенции) между ЕС и государствами-членами, на которое несомненное влияние оказало конституционное право федеративных государств. Выделяются сферы, относящиеся к исключительной компетенции ЕС, совместной компетенции Союза и государств-членов, те сферы, где Европейский союз может осуществлять поддерживающую, координирующую или дополняющую деятельность, а государства-члены сохраняют законодательные полномочия в полном объеме. Схема разграничения компетенции очень сложна, поскольку учредительные договоры ЕС определяют объем и порядок осуществления компетенции в отношении каждой сферы компетенции Союза.
Из сказанного видно, что Евросоюз обладает элементами публичной власти по отношению к государствам-членам, а также к физическим и юридическим лицам в государствах-членах. Это признается в исследованиях западных политологов, экономистов, юристов, где говорится о верховенстве ЕС22, о наднациональной природе и верховенстве права ЕС. Однако характер власти, природа Европейского союза, его форма в категориях политологии, государстведе-ния, конституционного права не определены (ранее говорилось о ЕС как о конфедерации или федерации, но затем от такой характеристики отказались).
22 См.: Katz A. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18 Aufl. München, 2010. S. 30.
Как указывается в немецкой учебной литературе, «ЕС в принципе есть союз суверенных государств, народноправовое устойчивое верховенство, но ограниченное и контролируемое»23. Французские политологи Ж. и Ж.-Э. Жиккели характеризуют Европейский союз как «федеративное государство в процессе становления»24. Британские конституционалисты Э.У. Брэдли и К.Д. Эвинг называют ЕС «более тесным политическим союзом»25.
На наш взгляд, власть ЕС - не только экономическая, она имеет политический характер и особую политическую форму. Однако это незавершенная публичная власть и незавершенная политическая форма.
Власть Европейского союза - несуверенная власть. Государства-члены, изменяя свои конституции при вступлении в Союз, установили, что они передают ему некоторые суверенные права или государственные полномочия на определенных условиях. Речь не идет о передаче суверенитета, хотя в некоторых конституциях (Германии, Греции, Франции и др.) говорится о его ограничении. Поскольку Европейский союз не является государством, он изначально не имеет государственного суверенитета, а сумма полученных им полномочий от государств-членов не создает суверенитета ЕС.
Публичная политическая власть Европейского союза имеет ограниченный характер. Она распространяется только на определенные вопросы, определенные сферы общественных отношений, которые переданы ЕС государствами-членами добровольно. Такая власть, в отличие от государственной власти, не носит всестороннего, универсального характера. Объем публичной власти ЕС определяется теми полномочиями, которые предоставлены ей учредительными документами.
Таким образом, своеобразная публичная власть Европейского союза, на наш взгляд, может быть охарактеризована как возникающая на основе международных соглашений государств, имеющая от-
23 KatzA.Op. cit. S. 30.
24 Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25-e éd. P., 2011. P. 76.
25 BradleyA.W.,EwingK.D. Constitutional and Administrative Law. 15th éd. L., 2011. P. 143.
дельные элементы государствоподобного характера, но не обладающая универсальностью и суверенитетом, объем которой определяется учредительными документами организации на основе переданных государствами-членами суверенных прав и государственных полномочий, а возможная степень обязывания и принуждения значительно ниже, чем у государственной власти.
Государства - члены ЕС самостоятельно осуществляют свою государственную власть. Однако ЕС - это организация государств, она несет на себе и не может не нести следы государственности. Поэтому мы считаем, что Европейский союз имеет некоторые элементы государствоподобия.
Названия для такой своеобразной публично-правовой формы в науке пока нет, но подобный ЕС путь развития в перспективе могут пройти и другие международные региональные объединения (например, ЕАЭС). Поэтому можно было бы уже сейчас коллективными усилиями политиков, государствоведов и юристов предложить название для такой формы. На наш взгляд, ее можно было бы назвать региональным международно-государственным (междуна-родно-государствоподобным) публично-правовым образованием или интеграционным международным публично-правовым образованием с элементами государствоподобия.
Методика исследований Л.С. Мамута - это органичное соединение разных подходов на глубокой философской основе. Такая методика помогает и другим авторам понять сложные явления государственности нашего времени.
Библиография
Конституция в XXI веке. Сравнительно-правовое исследование / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 2011.
Мамут Л.С. Государствоведение: аксиологический подход // Политико-правовые ценности: история и современность / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2000.
Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. М., 1998.
Мамут Л.С. Карл Маркс как теоретик государства / Отв. ред. Н.П. Фар-беров. М., 1979.
Мамут Л.С. Парижская коммуна - первое пролетарское государство. М., 1971.
Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7.
Сталин И.В. О проекте Конституции Союза ССР. Доклад на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов. 25 ноября 1936 года // Сталин И.В. Соч. Т. 14. М., 1937.
Чиркин В. Е. О либертарной концепции права (субъективные заметки) // Современное правопонимание. Курс лекций / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2015.
Bradley A.W., Ewing K.D. Constitutional and Administrative Law. 15th ed. L.,
2011.
Hamon F., Troper M. Droit constitutionnel. 30-e éd. P., 2007. Gicquel J., Gicquel J.-E. Droit constitutionnel et institutions politiques. 25 éd. P., 2011.
KatzA. Staatsrecht. Grundkurs im öffentlichen Recht. 18 Aufl. München, 2010.
