CC BY
47
национальные проекты как приоритетная форма реализации программного подхода к развитию экономики
(на примере Кемеровской области)
В. Б. сКИРНЕВсКАЯ,
аспирант кафедры общей и региональной экономики E-mail: vskir@rambler. ru
Кемеровский государственный университет
В статье рассматриваются вопросы, связанные с реализацией национальных проектов, которые не являются какой-то новой формой социально-экономического развития. Это, по сути, приоритетная форма государственного регулирования социально-экономического развития, форма дальнейшего развития программного подхода к развитию экономики, нацеленная на то, чтобы придать мероприятиям больший общественный резонанс, повысить их адресность, усилить контроль за исполнением намеченных целей.
Ключевые слова: модернизация экономики, программный подход к ее развитию, национальные проекты, троякая направленность государственного регулирования экономики.
В период с 1976 по 1989 г. были опубликованы сотни отдельных изданий, полностью или в составе специального раздела рассматривающих возможности применения программно-целевых методов (как формы регулирования экономики) для решения различных народнохозяйственных проблем. С самого начала этого «исследовательского бума» можно было проследить концентрацию внимания ученых на трех основных сферах применения региональных программ: решение крупных многоотраслевых народнохозяйственных проблем в масштабах нескольких регионов (М. Я. Лемешев, А. И. Пан-ченко, С. С. Шаталин, Г. Х. Попов и др.), решение проблем развития отдельных регионов и территорий областного, районного и городского масштабов (В. В. Битунов, Е. Г. Чистяков, В. А. Шульга и др.).
Сформировались научные школы и устойчивые творческие коллективы, сделавшие методо-
логию региональных программ своим основным делом. Среди них можно назвать наиболее последовательной и результативной школу Р. И. Шнипера, М. К. Бандмана, в которую входили такие представители регулирования территориального развития, как А. С. Маршалова, В. Л. Лысенко, Г. А. Унтура, А. С. Новоселов, Н. И. Ларина, А. А. Кисельников и ряд других. Серьезный вклад в вопросы теории и практики государственного регулирования территориального развития внесли В. А. Лексин, А. Н. Швецов. Однако реальная экономическая действительность не стоит на месте, она совершенствуется и развивается, а значит, должны развиваться формы и методы регулирования экономики, в частности, программный подход к ее развитию. Многие вопросы требуют дальнейшей проработки и изучения, поэтому нельзя останавливаться на достигнутом, нужно продолжать и далее исследовать, развивать формы и методы регулирования экономики и, конечно, разработку и реализацию национальных проектов как формы дальнейшего программного подхода к ее развитию.
В целях обеспечения дальнейшего роста и развития экономики региона, а также и национальных проектов необходима, прежде всего, реализация троякой направленности государственного регулирования экономики:
1) перманентное регулирование экономики вне зависимости от повышательных или понижательных в ней тенденций;
2) постоянство централизованного контроля над реализацией приоритетных направлений социально-экономического развития;
3) подвижность (изменчивость) уровней государственного вмешательства в экономику в зависимости от реальной социально-экономической ситуации.
Следовательно, государственное регулирование экономики, с одной стороны, должно иметь перманентный характер, а с другой — рационально использовать уровни государственного вмешательства в экономику (рис. 1).
Практика, особенно на фоне сегодняшнего финансово-экономического кризиса, весьма убедительно свидетельствует о необходимости государственного регулирования экономики именно с позиций указанных его направ-ленностей. Известно, что
циклический характер развития экономики носит объективный характер. Кризис, являясь неотъемлемым звеном экономического цикла, выступает одновременно и своеобразной формой разрешения его противоречий. Но поскольку сама цикличность является формой развития экономики, то и кризис, в свою очередь, предстает как форма развития экономики. В этом плане государство, воздействуя на кризис как на форму разрешения противоречий экономического цикла, воздействует тем самым и на процесс развития экономики.
Цикличность можно признавать, можно отрицать, но в реальной экономической практике она есть. Следовательно, задача экономической науки состоит в поиске и определении способов и методов управления фазами цикла в рыночной экономике. Поскольку цикличность носит перманентный характер, то и государственное регулирование экономики в равной степени должно быть перманентным. В ходе экономического развития постоянно возникают противоречия, конфликты между отдельными хозяйствующими субъектами, между ними и государственными органами. Поэтому и с этой точки зрения необходимо постоянное регулирование экономики и централизованный контроль за основными направлениями ее развития. Так что не правы некоторые представители
Рис. 1. Троякая направленность государственного регулирования экономики
неокейнсианства, которые предлагают заменить метод перманентного регулирования и направления частных и государственных инвестиций на метод маневрирования государственными расходами в зависимости от экономической конъюнктуры. По мнению автора, предпочтительнее маневрировать формами и методами государственного регулирования экономики, а также уровнями государственного вмешательства в экономику в зависимости от экономической ситуации. В противном случае, если маневрировать только государственными расходами, процесс регулирования экономики будет выглядеть неполным (урезанным), что окажет негативное воздействие на эффективное развитие экономики.
Правомерен тезис о подвижности уровней государственного вмешательства в экономику. В частности, когда имеет место позитивная направленность в развитии экономики, то уровень государственного вмешательства в ее развитие снижается и, напротив, если прослеживаются негативные тенденции в развитии экономики — уровень ее государственного регулирования, уровень государственного вмешательства и централизованный контроль за финансово-экономической действительностью усиливаются. В ситуации повышения или понижения уровней экономического развития
- 25
государственное регулирование экономики проявляет себя в качестве элемента изменчивости, подвижности в смысле уровня государственного вмешательства в экономику, о чем еще раз убедительно свидетельствует современный финансово-экономический кризис.
Важной особенностью в экономике Российской Федерации является соблюдение конгруэнтности (соразмерности) государственного (федерального) вмешательства в экономику регионов и выделение в категориальном аспекте понятия «региональная политика». Иными словами, необходима реализация идеи гибкого сочетания начал федерализма и регионализма в экономическом развитии. Соразмерность такого вмешательства должна базироваться на таком важном принципе регионального развития, как субсидиарность.
Реализация этого принципа на практике означает, что система управления должна строиться таким образом, при котором любой вышестоящий уровень может принимать решение только лишь по тем вопросам, которые не могут быть решены на региональном уровне.
При таком подходе система вертикальной субординации будет трансформироваться в рыночно-партнерскую модель взаимоотношений, в условиях которой экономические связи между центром и регионами по поводу той или иной управленческой услуги становятся действительно экономическими (рис. 2) [3].
Действие на практике принципа субсидиар-ности, а также активное использование адаптивно-селективных форм и методов в сфере обеспечения региональной динамики реформирования (в рамках органически целостного рыночного пространства страны) будут, безусловно, способствовать разрешению наиболее острых противоречий между федерацией и регионами и между самими регионами [1]. К числу таких острых противоречий относится наличие межрегиональных диспаритетов, особенно финансового диспаритета между федеральным центром и регионами.
Необходимо двухстороннее итеративное движение общефедеральных и региональных проектировок, как этого требует методология моделирования двухуровневых систем «народное хозяйство — регион» [2]. В равной мере необходимо усиление регионализации в макроэкономической, структурной, инвестиционной политике.
Национальные проекты, являясь дальнейшей формой развития программного подхода к экономике, выступают не в качестве новой формы социально-экономического планирования, а в качестве приоритетной формы развития программного подхода к экономике, нацеленного на то, чтобы придать мероприятиям больший общественный резонанс, повысить их адресность, усилить контроль за исполнением намеченных целей. Здесь важна взаимосвязь между содержанием целевых программ и национальных проектов. Иными словами, содер-
Развитие двухсторонне движения общефедерал региональных проекти го итеративного [ЬНЫХ и эовок
> к
НОВАЯ
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
СУБСИДИАРНОСТЬ
> г
Сбалансированное соч« дифференцированных централизованного хар тание регионально- мер и мер актера
Рис. 2. Субсидиарность как принцип регионального развития 26 -
Преодоление замкнутости регионов
Усиление межрегиональных связей
Повышение уровня финансовой самостоятельности регионов
Учет региональных особенностей
Многообразие конкретных подходов к решению региональных проблем
жательная направленность национальных проектов должна находить отражение в системе федеральных и региональных программ и, напротив, в большей или меньшей степени федеральные и региональные программы, где это возможно, должны быть развернуты на реализацию национальных проектов.
Сумма затрат на проведение национальных проектов составила в 2006 г. около 150 млрд руб., что составляет около 5 % общей суммы социальных расходов консолидированного бюджета, в 2007 г. — 400 млрд руб., в 2008 г. — более 300 млрд руб. Всего на национальные проекты было выделено 10 млрд долл., из них 5 млрд долл. — на медицину. Это очень небольшие деньги, для сравнения: за долю в проекте «Сахалин-2» «Газпром» заплатил в полтора раза больше, чем получила вся наша медицина в рамках национального проекта. Причем из этих 5 млрд долл., которые получила медицина, 75 % идут на текущие цели — в основном на повышение зарплат. Думается, что на повышение зарплат должны идти другие деньги, а в рамках нацпроекта надо финансировать создание базовой инфраструктуры медицинского обслуживания, которая у нас находится в плачевном состоянии. А на программу создания новых медицинских центров выделяется меньше миллиарда долларов, причем предполагается построить всего семь таких центров по стране и еще семь заложить, что крайне недостаточно для России.
Вывод можно сделать однозначный: на реализацию национальных проектов денег выделяется пока действительно мало. Дело в том, что большие деньги идут на совершенно другие цели. Многие миллиарды государство тратит на скупку активов в самых разных сферах. Например, государство купило у Абрамовича «Сибнефть» за 13,7 млрд долл. Наблюдается также «взрывной» рост трат на чиновников и спецслужбы: еще в 2000 г. эти расходы составляли менее 4 млрд долл., а в 2008 г. они составили уже 39 млрд долл. — втрое больше расходов на все «нацпроекты» вместе взятые» [4]. В социальной сфере остаются небольшие деньги, идущие к тому же не на системные преобразования. Деньги, которые сейчас у государства есть, рано или поздно кончатся, потому что, как уже показала практика, сверхвысокие цены на нефть не вечны.
В 2007 г. на реализацию шести приоритетных национальных проектов, осуществляемых на территории Кемеровской области, было предусмотрено 76,8 млрд руб. (в области были приняты еще два проекта — «Культура» и «Малый бизнес»). По итогам 2007 г. на реализацию национальных проектов было направлено 90,6 млрд руб. Объем выполнения за
2007 г. составил 91,9 млрд руб. (119,7 % от запланированного на год). На реализацию национального проекта «Образование» в 2007 г. было затрачено более 25 млрд руб. (по плану 23,6 млрд руб.); на проект «Здоровье» — 19,7 млрд руб. (100,4 % от предусмотренного объема за год); на реализацию проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в Кемеровской области за счет всех источников финансирования было предусмотрено 17,7 млрд руб. (по факту 27,5 млрд руб.).
В 2008 г. на реализацию проектов, осуществляемых на территории региона, было предусмотрено выделение 84,8 млрд руб. На реализацию проектов было направлено 108,4 млрд руб. (127,8 % от годового плана). Объем выполнения за 2008 г. составил ту же самую цифру — 108,4 млрд руб., в том числе за счет средств из федерального бюджета — 10,6 млрд руб., из областного бюджета — 17 млрд руб., из местных бюджетов — 31,4 млрд руб., из внебюджетных источников — 49,4 млрд руб.
В 2009 г. на реализацию шести приоритетных национальных проектов, осуществляемых на территории Кемеровской области, было предусмотрено 93,8 млрд руб., из областного бюджета — 12,1 млрд руб., из местных бюджетов — 23,9 млрд руб. Значительную часть общей суммы составляют инвестиции частного бизнеса — 44,6 млрд руб. На самом же деле в 2009 г. на реализацию национальных проектов было направлено 101 млрд руб., а освоено 102,7 млрд руб. (109,5 % от запланированного на год), в том числе за счет средств федерального бюджета — 14 млрд руб., областного — 13,7 млрд руб., из местных бюджетов — 29,9 млрд руб., из внебюджетных источников — 45,1 млрд руб.
Таким образом, можно констатировать, что реализация национальных проектов в Кемеровской области пока превышает запланированные показатели (другой вопрос, насколько повлияет мировой финансовый кризис на выполнение национальных проектов в последующие 2—3 года).
Нельзя не отметить, что анализ начального этапа организации этих проектов, как верно отметил А. Тулохонов, «внушает опасения в том, что благие намерения и немалые финансовые ресурсы приведут к реальному улучшению в указанных направлениях. Целесообразно пересмотреть некоторые подходы. И потому хотелось бы выделить несомненные методологические провалы в постановке национальных проектов, с тем чтобы можно было выправить недостатки и предложить реальные пути их реализации» [5]. С этим нельзя не согласиться. Действительно, необходимо создание системы соответствующих условий, принципов и
- 27
факторов повышения уровня реализации национальных проектов.
Для успешной и динамичной реализации национальных проектов должен иметь место следующий подход к процессу их реализации: прежде всего, это обеспечение, как на федеральном, так и региональном уровнях системного подхода к реализации национальных проектов, что предполагает отказ от несистемных действий, т. е. от выделения денег на отдельные фрагментарные цели. Кроме того, в целях их эффективной реализации необходимо финансировать создание базовой инфраструктуры национальных проектов. Необходима также адекватная система условий, принципов и факторов реализации национальных проектов.
Уже к 1989 г. научной школой Р. И. Шнипера и М. К. Бандмана был накоплен огромный опыт регионального программирования, основанный на собственных исследованиях и знании всего, что делалось по рассматриваемому направлению в других регионах, в других институтах и, главное, в Госпланах СССР и РСФСР. Итогом этой деятельности стали опубликованные в 1989 г. в Новосибирске «Методологические положения подготовки региональных программ различного уровня». Это, по сути, была квинтэссенция тогдашних представлений о сути и методах разработки региональных программ.
Программа понималась как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационных и других заданий и мероприятий, направленных на реализацию долгосрочной народнохозяйственной проблемы. При этом предметом регионального программного планирования считалась территориальная проблема, а основной задачей — взаимная увязка интересов развития экономики страны, отраслей и отдельной региональной социально-экономической системы.
Были предложены качественные критерии отбора проблем для программной проработки и очередность их решения. Данные критерии разработки и реализации программно-целевых методов носят общий характер, служат общей основой безотносительно к системе хозяйствования (рыночной или нерыночной), в чем и состоит их ценность. Они вполне применимы, по мнению автора, и к процессу разработки и реализации нацпроектов.
К условиям реализации национальных проектов можно отнести следующие: • разработка концепции проектов на системной
основе;
• обеспечение системного подхода к их реализации;
• создание базовой инфраструктуры национальных проектов;
• количественные показатели оценки качества реализации проектов;
• территориальная дифференциация проектов;
• саморазвитие экономики на региональном уровне (в основном за счет эндогенных факторов — финансовых, материальных, трудовых) и др.
Большое значение приобретает фактор ответственности за реализацию проектов, особенно на региональном уровне. Как правило, социальное положение региональных и муниципальных руководителей и чиновников определяется, за редким исключением, субъективными факторами. И потому провал в служебной деятельности в худшем случае грозит только увольнением, в связи с чем при отрицательном результате национальных проектов вряд ли найдутся ответственные. Чтобы повысить уровень ответственности? на старте проектов должны быть определены конкретные должностные лица на всех уровнях власти, ответственные за их реализацию. Не менее важна прозрачность финансовых потоков, конкурсность отбора проектов.
Что касается принципов реализации национальных проектов в условиях рыночных отношений, то здесь будет вполне уместным дополнить указанные критерии разработки и реализации программно-целевых методов принципами рыночной направленности.
Принцип экстравертности. Данный принцип является важнейшей особенностью нового регионализма. Экстравертность означает поиск оптимальных способов адаптации, входящих в региональные соглашения участников, к глобальным процессам. Старому же регионализму была присуща интравертность, иными словами, протекционистская направленность.
Принцип субсидиарности, о котором уже упоминалось ранее.
Принцип «конкурентного федерализма». Идея концепции «конкурентного федерализма» заключается в том, что субфедеральные образования конкурируют между собой за создание наиболее благоприятных, прежде всего, с точки зрения налогов или, скажем, цены земли, условий для ведения бизнеса и проживания населения.
Принцип саморазвития регионов. Регион, в данном случае Кузбасс, опираясь на определенную поддержку центра, главный акцент, главную ставку в своем развитии делает на оптимальное и эффек-
тивное использование, прежде всего, эндогенных (региональных) факторов — природных, материальных и финансовых, в том числе таких местных ресурсов, как рабочая сила, аккумулированный на местном уровне капитал, предпринимательский потенциал, специфические знания производственного процесса и возможность выполнения соответствующих профессиональных задач, а также ряд других принципов реализации национальных проектов.
Кроме того, каждая заявка на получение государственных средств должна содержать, например, такие разделы, как «Оценка состояния проблемы», «Цель и задачи», «Механизм реализации» и, главное — «Ожидаемые результаты». А в завершение — «Календарный план» и «Смету». К сожалению, найти эти сведения по национальным проектам пока невозможно.
К числу основных факторов динамичной реализации проектов, а равным образом и всей экономики, можно отнести следующие:
• структурную перестройку экономики;
• инновационные преобразования экономики;
• диверсификацию экономики;
• развитие малого и среднего предпринимательства;
• дальнейшие институциональные преобразования;
• рациональное использование государственного регулирования социально-экономического развития.
Все перечисленные принципы и факторы реализации национальных проектов вполне корригируются с новой парадигмой социально-экономического развития страны, с ее комплексной
модернизацией — технологической, экономической, социальной.
Национальные проекты вполне согласуются с основными направлениями устойчивого развития, определенными Организацией Объединенных Наций — продолжительностью жизни людей, уровнем образования, медицинского обслуживания, экологией и доходами населения. Именно эти компоненты, прежде всего, характеризуют качество жизни людей, т. е. состояние и качество самой главной производительной силы общества — человеческого фактора, на который приходится более 40 % роста и развития общественного производства. Поэтому национальные проекты представляют собой не просто форму, а приоритетную форму развития экономики.
Список литературы
1. Березнев С. В., Сурнин В. С. Многофакторная модель процесса стабилизации экономики региона (на примере Кемеровской области). Кемерово: Кузбассвузиздат, 2001.
2. Гранберг А. Г., Суспицын С. А. Введение в системное моделирование народного хозяйства. Новосибирск: Наука, 1987.
3. Джаримов А. А. Атрибутивные признаки воспроизводственной целостности единого рыноч-но-экономического пространства // Региональные проблемы рыночных отношений. Кемерово: Кузбассвузиздат, 1996. С. 10, 11.
4. Малов В. Приоритеты и авторитеты // Совершенно секретно. 2008. № 3, 4.
5. Тулохонов А. О подходах к реализации национальных проектов // Экономист. 2006. № 5. С. 10.
X
ИЗДАТЕЛЬСКИЕ УСЛУГИ
Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
занимается выпуском специализированных финансово-экономических и бухгалтерских журналов, а также
монографий, деловой и учебной литературы Минимальный тираж - 500 экз.
По вопросам, связанным с изданием книг, обращайтесь в отдел монографий
(495) 721-85-75 Dost@fin-izdat.ru
