CC BY
24
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО И НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
УДК: 332.142; 338.242 DOI: 10.24412/2071-6435-2023-6-7-27
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
И НОВЫЕ ЗАДАЧИ СТРАТЕГИИ ПРОСТРАНСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Выявление рисков и угроз национальной безопасности Российской Федерации, а также своевременное формирование механизмов их преодоления относится к числу важнейших задач практики стратегического планирования. Эти задачи и основные пути их решения представлены в новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, а также отражены в других документах стратегического планирования, в том числе в государственных программах, национальных проектах. Вместе с тем говорить сегодня о существенном «прорыве» в обеспечении пространственной безопасности страны не приходится. Это связано с двумя моментами, которые не могли быть в полной мере отражены в принятой в 2017 году Стратегии экономической безопасности Российской Федерации. Во-первых, это негативные последствия пандемии COVID-19, а также последующие различные экономические санкции в отношении России. Во-вторых, это сохраняющееся отсутствие достаточной интеграции задач национальной и экономической безопасности в единую систему стратегических приоритетов развития национальной экономики. Сказанное в полной мере относится к интеграции требований безопасности в практику стратегирования пространственного развития российской экономики. В настоящее время такая интеграция обозначает себя как одна из ключевых задач при подготовке актуализированной Стратегии пространственного развития.
Ключевые слова: национальная безопасность, стратегия, стратегическое планирование, пространственное развитие, угрозы и их устранение.
О.Б.Иванов
Е. М. Бухвальд
Введение
Ранее авторы статьи уже обращались к проблеме взаимодействия практики пространственного стратегирования с требованиями национальной, в частности экономической безопасности Российской Федерации [8]. В публикации был дан достаточно
подробный анализ того, как «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации до 2030 года» [22] трактует вопросы экономической безопасности страны, так или иначе соотносимые с проблемами ее пространственного развития. Однако сегодня данный объект научного анализа отмечен целым рядом принципиальных изменений, требующих новых подходов и новых методов исследования.
С формальной точки зрения, это появление уже после названной публикации двух официальных документов, содержащих концептуальные положения как по проблемам пространственного развития государства, так и по обеспечению его национальной безопасности. В числе этих документов, во-первых, Стратегия пространственного развития Российской Федерации до 2025 года [20]. Появление этого документа сделало возможным соотнесение с требованиями безопасности не просто отдельных экспертных мнений, а официальной позиции Правительства по вопросам пространственного развития и регулирования в российской экономике. Во-вторых, это принятый в 2021 году обновленный вариант Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
Что касается Стратегии национальной безопасности 2021 года, то в контексте проблем пространственного развития она не содержит принципиально новых позиций в части экономической безопасности по сравнению со Стратегией экономической безопасности 2017 года.
Что касается Стратегии пространственного развития (СПР), то значительное влияние на этот документ оказало то, что изначально он разрабатывался и утверждался без учета Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2021 года. В результате СПР как единственный официально действующий на данный момент общефедеральный документ в сфере пространственного стратегирования оказался отмеченным многими пробелами и, по сути, может рассматриваться только как малоудачный паллиатив решения данной задачи государственной важности. В 2025 году срок действия этого документа истекает, и сейчас все внимание должно быть сконцентрировано на путях его качественного замещения. В этой связи в данной статье рассматриваются те основные направления экономических отношений, по которым необходимо добиваться более тесного согласования документов стратегического планирования по вопросам пространственного развития и национальной безопасности.
Степень исследованности проблемы
Вопросы пространственного развития неизменно занимали одно из лидирующих мест в исследованиях отечественной экономической науки, проводившихся еще в период советской плановой экономики. Разумеется, достигнутое за счет социально-политических и экономических реформ качественное изменение базовой модели хозяйствования и государственного управления не могло не сказаться на целях и инструментах пространственного регулирования в экономике, а также на характере тех задач, которые решаются на данном направлении научных исследований [2; 7; 16]. В частности, значительно усилился интерес к тем вызовам и угрозам безопасности, которые формируются за счет внешнего санкционного давления на российскую экономику. Однако при этом основным «полем» принятия мер адекватного реагирования на вызовы и угрозы остается российское экономическое пространство за счет более эффективного использования заложенного в нем потенциала обновления, целевой реструктуризации и высокой управляемости [9].
В этих условиях исследователи закономерно сосредоточили внимание на тех инструментах федеральной политики пространственного регулирования и регионального развития, которые реально остались в руках государства после отказа от практики директивного планирования и перехода к преимущественно рыночной модели хозяйствования. Прежде всего, это инструменты налогово-бюджетной и инвестиционной политики, таможенно-тарифного, валютного и денежно-кредитного регулирования. Вместе с тем новые условия хозяйствования требовали создания и новых институтов пространственного развития и регулирования, использующих, в частности, механизмы государственно-частного партнерства. В настоящее время круг таких институтов — «преференциальных зон или территорий» — достаточно широк (особые экономические зоны, территории опережающего развития, свободные порты; специальные инвестиционные контракты), хотя далеко не все из них в полной мере оправдывают те надежды, которые на них возлагались [15].
Принятие Стратегии пространственного развития ознаменовало формальный «запуск» сразу нескольких новых институтов пространственной организации экономики и инструментов ее регулирования. В их числе геостратегические регионы, макрорегионы, преимущественные экономические специализации, «точки роста» различной конфигурации [4]. Кроме того, принятие указанной стратегии явно реанимировало интерес,
в том числе и с точки зрения требований экономической безопасности, к таким традиционным феноменам пространственного развития, как мегаполисы и агломерации [12; 23]. Нельзя не отметить и то, что в поле зрения исследователей по-прежнему остается такой классический вопрос пространственного развития и практики пространственного регулирования, как оценка социально-экономической дифференциации регионов России и выявление путей ее сокращения [3; 21; 14]. Наконец, отчетливо просматривается рост интереса к таким институциональным слагаемым пространственного развития и пространственного регулирования, как федеративные отношения и эволюция системы местного самоуправления в Российской Федерации [10].
Безопасность и экономическое пространство
Практика государственного и муниципального управления, сложившаяся в стране после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», убедительно показала, что высокая эффективность подобной системы управления достижима только на базе тесной взаимосвязи и согласованности всех ее составляющих: отраслевых, пространственных, институциональных. Формально основу для решения задачи такой согласованности должна была сформировать «базовая» стратегия социально-экономического развития страны на долговременную перспективу. Однако этот значимый документ, разработка которого была обозначена уже почти 10 лет назад, в самой начальной версии Федерального закона № 172-ФЗ, так и не был принят, несмотря на то, что было подготовлено немало его версий и почти все они прошли через серьезное обсуждение.
Отсюда и один из наиболее явных пробелов в реализации СПР — отсутствие ее четкой согласованности со многими иными стратегическими документами, в том числе и документами в сфере национальной и экономической безопасности. Здесь сразу видится очевидное противоречие. С одной стороны, заметно, что СПР декларирует, что этот документ разработан в соответствии со Стратегией национальной безопасности (комментарий 1). Кроме того, в своей содержательной части Стратегия пространственного развития имеет много ссылок на требования безопасности. Однако на деле эти ссылки выглядят достаточно формально и неконкретно, в результате чего вклад СПР в достижение приоритетов национальной безопасности обозначается недостаточно конкретно. Не
корреспондируется прямо с критериями безопасности и система целевых индикаторов СПР, в которой после поправок 2020 года осталось только 3 позиции. В итоге, понять из СПР, какие именно вызовы и угрозы национальной экономической безопасности в сфере пространственного развития каждый раз имеются в виду, затруднительно. Соответственно, невозможно как-то оценить или спрогнозировать то, в какой мере эти вывозы и угрозы могут быть оценены и преодолены за счет реализации СПР и достижения ее целевых индикаторов.
Главную проблему мы все же видим в том, что действующая Стратегия пространственного развития не дает четкого представления о том, что, собственно, следует понимать под «безопасным экономическим пространством» или «пространством безопасного экономического развития». Такое понимание очень важно, поскольку оно как бы задает цель для действий СПР в указанном направлении. В научной литературе можно найти немало попыток дать определение такому пространству. Однако в целом они сводятся к отождествлению безопасного пространства с двумя факторами: устойчивый экономический рост и социально-политическая стабильность. Как мы полагаем, содержание безопасного экономического пространства может быть представлено и в более развернутой системе слагаемых.
Каковы основные требования к безопасному экономическому пространству? По нашему мнению, кратко эти требования могут быть сформулированы следующим образом: единство, эффективная управляемость, последовательное сокращение межрегиональных экономических, социальных и финансово-бюджетных различий, повсеместное распространение практики государственно-частного, муниципально-частного и социального партнерства. Рассмотрим некоторые из этих признаков.
Единство экономического пространства, помимо условия его позитивного социально-экономического выравнивания (на чем мы остановимся ниже) предполагает такие составляющие, как единые правовые основы хозяйствования и публичного управления; единообразие основных институциональных структур пространственной организации и пространственного управления в экономике. Сюда также следует отнести равно благоприятные условия предпринимательской и инвестиционной деятельности; свободное межрегиональное передвижение товаров, капиталов, услуг и трудовых ресурсов; логистическую и коммуникационно-информационную связанность экономического пространства.
Всякие изъятия или ограничения этих признаков единого экономического пространства, на наш взгляд, представляют собой определенную угрозу национальной безопасности.
Однако наибольшая трудность заключена в том, что все названные выше признаки единого экономического пространства на деле реализуемы лишь в виде некоторого приближения, то есть в виде баланса между следованием этим признакам и отступлениями от них. Примером подобных отступлений может служить практика фактического расчленения экономического пространства страны на зоны стандартных условий хозяйствования и разного рода «преференциальные» зоны, где предприниматели и инвесторы получают определенные льготы с федерального, регионального, а иногда и местного уровня управления. Смысл этих льгот вполне понятен: отрегулировать локализацию инвестиционной и предпринимательской деятельности в пользу территорий, нуждающихся в преимущественном развитии. Однако здесь одновременно скрываются и определенные угрозы, особенно когда формирование разного рода «преференциальных зон» выходит за обоснованные рамки, вследствие чего происходит простое «перетягивание» предпринимателей, инвесторов и ресурсов хозяйственной деятельности с обычных территорий в указанные зоны. То же самое имеет место, когда предоставляемые в этих зонах льготы не подкрепляются в должной мере иными мерами поддержки предпринимателей и инвесторов, например, в сфере земельно-имущественных отношений, в отношении логистической и инфраструктурной и кадровой обеспеченности.
В результате, из-за разорванности (неоднородности) экономического пространства складывается ситуация, когда предприниматели лишены возможности принимать обоснованные, долговременно выверенные инвестиционные решения, что создает дополнительные риски для их хозяйственной деятельности. Неслучайно многие «преференциальные зоны» в итоге так и не смогли привлечь достаточное количество инвесторов или даже столкнулись с их уходом из этих зон. Примером могут служить территории опережающего развития (ТОР), во множестве учрежденные в Российской Федерации (к настоящему времени создано более 100 ТОР в моногородах, в ЗАТО и в Арктическом регионе). В целом в этих ТОР обозначилось почти 2 тысячи предпринимателей, из которых почти 15% в итоге были вынуждены оставить эти зоны ввиду изначально необъективно оцененных ими перспектив своей хозяй-
ственной деятельности. Однако, как полагают эксперты, в большинстве случаев даже в перспективе доходы от ТОР не смогут покрыть затраты на их создание и обустройство [5]. Конечно, компенсация бюджетных затрат на обустройство ТОР, как и на иные преференциальные зоны (например, ОЭЗ) не является основным критерием эффективности их деятельности. Важны и иные экономические и социальные эффекты, реализуемые через систему кооперационных связей с иными субъектами хозяйствования.
Другими словами, растущее количество ТОР, как и иных преференциальных зон, не может служить гарантом их позитивного воздействия на пространственное развитие страны и ее регионов. Решение проблемы возможно только в том случае, если между различными видами зон будут четко распределены задачи по регулированию отраслевой и пространственной структуры российской экономики с постановкой конкретных целевых индикаторов их деятельности. Одновременно обновленный вариант СПР должен будет содержать экономически обоснованную стратегию локализации всех подобных институтов с четко обозначенной мерой ответственности органов публичной власти (федеральной, региональной и местной) и, конечно, самих инвесторов за полное и своевременное выполнение обязательств по вхождению в различные преференциальные зоны.
Следует обратить внимание еще на один аспект данной проблемы. Он связан с тем, что действующие методики оценки эффективности ТОР, как и многих иных преференциальных зон, основаны на данных функционирования самих зон (объемы выпуска, привлеченные инвестиции, полученные налоги). Другими словами, эти методики не учитывают того позитивного или негативного влияния, которое зоны оказывают на сопредельные территории (утрата последними части трудовых ресурсов и прочих источников экономической активности). Об этом может свидетельствовать ситуация с ОЭЗ «Дубна» Московской области, которая привлекла к себе значительную часть остродефицитных трудовых ресурсов не только с других территорий данного региона, но и даже из Тверской области. Все это свидетельствует о том, что исчерпывающая системная оценка воздействия активного процесса зонирования на тенденции социально-экономического развития во всем сопряженном с зонами пространстве выступает необходимой составляющей четкого понимания того, насколько в этом процессе обеспечиваются требования
национальной и экономической безопасности.
Тезис о достижении идеала относительно единства экономического пространства в полной мере применим к такому признаку, как позитивное его выравнивание в экономическом и социальном развитии. Как отечественные, так и зарубежные исследователи традиционно акцентируют внимание на такой особенности российского экономического пространства, как его глубокая неоднородность и даже разорванность вследствие высокой дифференциации регионов страны по уровню социально-экономического развития. Более того, иногда в научной литературе можно встретить мнение о том, что эта дифференциация постоянно углубляется или, как минимум, остается на очень высоком уровне, хотя приводимые оценки часто очень разнятся. Такое же мнение высказывается и в связи с анализом пространственных аспектов национальной безопасности [1; 11; 14; 17; 19], включая проблемы социально-экономической дифференциации на внутрирегиональном уровне [13]. Действительно, подобная дифференциация выступает реальным источником угроз для национальной безопасности Российской Федерации, хотя конкретный смысл этих угроз часто остается «за скобками» проводимых исследований. Между тем смысл этих угроз вполне очевиден — названная выше неоднородность существенно затрудняет реализацию модернизационного и мобилизационного потенциала российской экономики, огранивает возможности пространственного маневра ресурсами для оперативного реагирования на вызовы, связанные с резким изменением внутри-и внешнеэкономических условий развития.
Однако на нынешнем этапе смысл феномена межрегиональной экономической дифференциации в контексте безопасного экономического пространства требует более глубокого осмысления. В теоретическом и практическом плане здесь необходимо решить три задачи, принципиально важные для политики безопасности в сфере пространственного развития.
Во-первых, следует определиться с наиболее достоверной методикой оценки межрегиональной дифференциации. Это не значит, что все другие методики должны быть признаны недостоверными и отвергнуты. Просто невозможно позитивно и целеориентировано осуществлять государственную политику пространственного регулирования в условиях многообразия подобных методик, дающих к тому же весьма различные результаты оценок. Однако для всестороннего анализа и научного ис-
следования проблемы различные методики просто необходимы.
Исследования показывают, что тренда постоянного усиления межрегиональной дифференциации не существует. За последнюю четверть века показатели такой дифференциации остаются относительно стабильными: межрегиональные разрывы существенно не сокращаются, но и не увеличиваются значительно. При этом до 2018-2019 годов просматривался тренд волнообразного изменения этой дифференциации (нарастание разрывов в период роста экономики; уменьшение — в период спада и стагнации). Однако в последующем этот тренд был существенно деформирован условиями пандемии СОУГО-19 и затем санкций в отношении России, ввиду их различного воздействия на экономику отдельных регионов страны. Объяснение этого феномена могут дать только более длительные исследования на основе сопоставления результатов различных методик оценки, соотнесенных с характеристиками экономической динамики страны в целом.
Во-вторых, нельзя бесконечно в качестве цели политики пространственного регулирования ставить задачу сокращения или сужения дифференциации регионов, в том числе и в интересах национальной безопасности. Такая дифференциация в известных рамках просто обек-тивно неизбежна в силу географических и природно-климатических различий территорий. Но получить убедительный ответ на вопрос, каковы эти рамки, пока затруднительно.
Наконец, в-третьих, какими бы ни были предполагаемые (желаемые) параметры такого сокращения, они должны достигаться за счет конкретных инструментов региональной политики государства. В 2001 году в России была принята Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)». В 2006 году действие данной программы все же было приостановлено досрочно из-за очевидного несоответствия объемов финансирования программы и ресурсов, реально необходимых для достижения ее целей. Однако и до настоящего времени нет единства мнений относительно того, должно ли сокращение межрегиональных различий быть предметом специальных государственных программ или на эту цель должна быть направлена вся совокупность институтов и инструментов социально-экономической политики государства. Скорее всего, единой программой такую масштабную задачу решить все же невозможно.
Сейчас же складывается ситуация, при которой специальных государственных программ обеспечения требований безопасности социально-экономического характера нет, а действующие иные государственные программы и проекты не имеют конкретной нацеленности на решение задачи экономического выравнивания регионов страны. Как следствие, ситуация с межрегиональной дифференциацией оказывается как бы «замороженной». Положение усугубляется тем, что показатель такой дифференциации не представлен в числе целевых индикаторов Стратегии пространственного развития. А как тонко заметил один известный ученый, «если у корабля нет точного курса, попутного ветра не будет никогда».
Федерализм как гарант безопасного пространственного развития
Важным аспектом взаимодействия экономического пространства и ситуации в сфере национальной безопасности выступает та степень институционально-правовой оформленности этого пространства, которая создает надежную основу функционирования всех уровней публичной власти и выполнения ими возложенных на них полномочий. Ключевым моментом этой оформленности является вертикально и горизонтально сбалансированная система федеративных отношений и местного самоуправления. Любое отклонение от этой сбалансированности сулит серьезные угрозы для национальной и экономической безопасности страны.
Это связано с тем, что действующая «вертикаль» публичной (государственной и муниципальной) власти практически реализует задачи пространственного регулирования, используя ту систему институтов и инструментов, которые действуют на основе ресурсов и законодательно установленных полномочий каждого уровня такой власти. При этом интересы национальной безопасности в данном случае обеспечиваются двояко. Во-первых, за счет приведения тенденций пространственного развития страны и каждого из ее регионов к тем параметрам, которые признаны соответствующими требованиям национальной безопасности и которые должны были бы быть включены в круг ее целевых индикаторов. Во-вторых, за счет внутреннего согласования и взаимодействия всех уровней публичной власти, точного и своевременного прохождения управленческих сигналов в рамках вертикали этой власти, в том числе и в контексте того, что касается управления пространственным развитием страны.
Исследователями неоднократно отмечалось, что общая конструкция федеративной государственности, несмотря на наличие для нее целого ряда единых критериальных признаков, в рамках системы публичной власти может существенно варьировать между моделью, близкой к унитаризму, и моделью, в которой уже просматриваются признаки конфедеративных отношений. Хуже всего, если на практике здесь просматриваются некие колебательные движения: то в одну сторону, то в другую, что в чем-то характерно для ситуации с развитием федеративных отношений в России. Но в целом за последние 2-3 года явно усилились тенденции к централизации, то есть настроения в пользу усиления регулирующей роли федерального центра, в том числе и по вопросам безопасного пространственного развития. Это вполне мотивированная позиция по двум обстоятельствам.
Во-первых, тем, что именно активная доминирующая позиция федерального центра сыграла решающую роль в успешном преодолении социально-экономических последствий пандемии СОУГО-19, а сегодня в первую очередь обеспечивает защиту жизненных интересов страны на фоне санкционного давления на экономику России и необходимости мобилизации внутренних резервов и консолидации общества.
Во-вторых, за федеральным центром остается позиция «центрального игрока» в решении задачи обеспечения безопасности экономического пространства за счет его реструктуризации в направлении усиления различных форм межрегионального сотрудничества, а также реализации новых приоритетов внешнеэкономической деятельности Российской Федерации.
Однако любая централизация имеет объективные пределы. Это говорит о том, что существенным условием обеспечения безопасного пространственного развития Российской Федерации выступают устойчивость и конкретность распределения полномочий Федерации и ее субъектов в сфере регулирования пространственного развития. К сожалению, ни действующее законодательство, ни такой нормативно-правовой документ, как Стратегия пространственного развития, не дают в полной мере ответа на вопрос о том, какой уровень публичной власти, в каких рамках и через какую систему инструментов реализует свою ответственность за решение задач пространственного развития России, в том числе и с позиции требований национальной безопасности. СПР — стратегический документ федерального уровня, но это не значит,
что вопросы участия органов субфедерального управления в обеспечении безопасного пространственного развития в нем могут остаться без должного внимания. Однако на деле получается так, что действующие федеральные стратегии безопасности лишь в самых общих чертах указывают на роль регионов и тем более муниципалитетов в реализации этих стратегий. Соответственно, нет достаточно адекватного отражения этих проблем и путей их решения в практике субфедерального стратегического планирования. В региональных стратегиях безопасности и тем более в практически отсутствующих региональных стратегиях пространственного развития этот круг вопросов не представлен.
Между тем особо значимым для дальнейшего совершенствования пространственного стратегирования можно считать такой названный выше критерий безопасного экономического пространства, как его высокая управляемость. Это предъявляет серьезные требования к системе институтов и инструментов, практически обеспечивающих согласованность и взаимодействие всех уровней публичной власти в решении задач пространственного развития страны. Эти институты должны отвечать требованиям четкой целевой ориентации, прозрачности их деятельности, контролируемости, способности поддерживать баланс общефедеральных и локальных экономических интересов, а также интересов публичной власти, частного бизнеса и гражданского общества.
Решение данной задачи во многом зависит от того, насколько оптимально сконструирована пространственная структура государства и составляющие ее институты, также насколько все это согласовано с принципами государственности федеративного типа.
В настоящее время пространственная структура Российской Федерации может быть представлена следующим образом. В составе России 89 регионов — субъектов Российской Федерации, в том числе 48 областей, 24 республики, 9 краев, 3 города федерального значения; 1 автономная область (Еврейская); 4 автономных округа (Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономный округ — Югра). Названное выше относится к конституционно обозначенным структурам, имеющим свое место в вертикали публичной власти.
Помимо вертикальных связей и взаимодействий, развивались и горизонтальные связи между регионами. Так, в настоящее время действует 5 межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия регионов России, первая из которых была учреждена еще в 1991 году. Ассоциации
ставили перед собой целый ряд задач социально-экономического развития территорий, важных и с точки зрения задач экономической безопасности страны и ее регионов. Это такие задачи, как:
— обеспечение взаимодействия в вопросах организационного, экономического, научно-технического и социального развития регионов;
— подготовка предложений по вопросам рационального использования экономических потенциалов субъектов Российской Федерации;
— оптимальное размещение производительных сил;
— развитие производственной и социальной инфраструктуры, коммуникаций;
— создание комплексных информационных структур и формирование банка данных, необходимых для принятия оптимальных управленческих решений;
— содействие заключению взаимовыгодных экономических соглашений между регионами;
— участие в установленном порядке в разработке и реализации совместных программ и проектов, в том числе федерального значения.
Далее экономическое пространство России структурируется в настоящее время следующим образом: федеральных округов — 8; макрорегионов — 12; геостратегических территорий — 47 регионов плюс часть территорий иных регионов Севера России; крупных и крупнейших городских агломераций — 21. К пространственной структуре экономики России следует также отнести перспективные центры экономического роста, в том числе: прочие агломерации и административные центры; минерально-сырьевые центры; агропромышленные центры; научно-образовательные центры мирового уровня. В указанную структуру входят также федеральные наукограды — 14; федеральные особые экономические зоны — 56, включая Калининград; Крым, Севастополь; свободные экономические зоны (Донецкая и Луганская Народные Республики; Запорожская и Херсонская области); территории опережающего развития (92), в том числе 21 ТОР действует в регионах Дальнего Востока. Там же действует 1 свободный порт Владивосток. Имеется в Российской Федерации и такой институт, как особая Федеральная территория «Сириус». Также 38 российских муниципалитетов имеют статус закрытых административно-территориальный образований (ЗАТО), из которых в 5 сформированы территории опережающего развития.
Естественно, что в интересах национальной безопасности столь
сложно структурируемое экономическое пространство все же должно эффективно управляться, причем, как было отмечено выше, с учетом общих принципов функционирования государственности федеративного типа. Практически это означает соблюдение целого ряда требований.
Главное из них — законодательное закрепление статуса и основных функций каждого из таких институтов, территориально-сбалансиро-ванное пространственное размещение; четкая фиксация целей и инструментов их деятельности, а также принципов и форм их взаимодействия с каждым уровнем публичной власти в стране. Это требование подтверждается как отечественным, так и зарубежным опытом [25].
На данный момент такое исчерпывающее законодательное «покрытие» (федеральное, региональное или комбинированное — федерально-региональное) имеют далеко не все из институтов, так или иначе воздействующих на пространственную структуру российской экономики. Так, например, в настоящее время правовое положение межрегиональных ассоциаций регулируется Федеральным законом от 17 декабря 1999 года № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации». В соответствии с ним ассоциация — это некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Однако при этом такие структуры «мезоуровня» российской государственности, как федеральные округа и макрорегионы своей законодательной базы не имеют, а их функциональность в сфере пространственного развития России и ее регионов не имеет такой детализации, как, например, это записано в названном выше законе о межрегиональных ассоциациях.
На законодательном уровне Федеральным законом от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» отрегулирован процесс создания и деятельности федеральных наукоградов (комментарий 2). Также законодательно отрегулировано функционирование особых и свободных экономических зон, закреплен статус и механизм функционирования территорий опережающего развития, в том числе действующих в моногородах. Однако вне законодательного регулирования остались такие важные новации в сфере пространственного развития и регулирования, как геостратегические территории; различные виды
перспективных центров экономического роста; перспективные экономические специализации. Разработан, но так и не принят закон об агломерациях, нацеленный на то, чтобы агломерации функционировали как высокоорганизованные и управляемые территориально-экономические образования. В результате, в каждом конкретном случаев невозможно определить, что конкретно государство намерено осуществить по тому или иному направлению, какие цели предполагается достичь, каких расходов это потребует и какое ведомство будет нести ответственность за достижение намеченных результатов.
Заключение
На наш взгляд следует определить все пробелы действующей Стратегии пространственного развития, учесть и заполнить их в новой итерации СПР-2025. Прежде всего, следует ожидать существенного продвижения в контексте задач институционального стратегирования. Разумеется, СПР не может полностью заменить собой концептуально-стратегические документы по вопросам развития федеративных отношений и системы местного самоуправления. Однако связь этих отношений с проблематикой пространственного развития слишком очевидна, чтобы ее игнорировать. Вот почему, по нашему мнению, СПР может и должна содержать основные указания на то, какие изменения в системе федеративных отношений и отношений местного самоуправления будут наиболее целесообразны с точки зрения задач пространственного развития и управления им. Все основные целевые установки СПР должны быть четко ориентированы в плане того, через систему каких программ и проектов (федерального, регионального, местного уровня) они будут реализовываться на практике. Это не только позволит полностью оценить экономическую сторону СПР, но и даст возможность оперативно осуществлять мониторинг хода ее реализации.
В качестве одной из главных задач при подготовке нового варианта СПР на перспективу мы рассматриваем четкую координацию этой стратегии с нормативными документами в сфере национальной безопасности. В этом смысле СПР должна действовать как рабочий инструмент достижения целей безопасности, так или иначе соотносимых с проблемами пространственного развития. Оптимальной формой такого согласования должно быть совпадение соответствующих целевых индикаторов СПР и стратегических документов по национальной и экономической безопасности.
Комментарии
1. Изначально Стратегия пространственного развития разрабатывалась и принималась с учетом положений Стратегии национальной безопасности 2015 года. Хотя СПР неоднократно корректировалась, в том числе и в самое последнее время, среди этих корректировок нет таких, которые бы соответствовали новым установкам в сфере национальной безопасности.
2. Помимо «официальных» федеральных наукоградов есть еще и «неофициальные», чей статус закреплен региональными или местными нормативно-правовыми актами. В настоящее время число таких наукоградов в России насчитывает 65 городских и сельских поселений. Около половины из них (29) находится в Московской области, в том числе в г. Зеленоград (https://naukograds.ru/%d0%be%d0%bd%d0%b0%d1%83 %d0%ba%d0%be%d0%b3%d1%80%d0%b0%d0%b4%d0%b0%d1%85-2).
Литература
1. Бенц Д. С. Долгосрочные тренды межрегиональной дифференциации // Вестник Челябинского государственного университета. 2022. № 4 (462). С. 56-71.
2. Бухвальд Е. М. Институциональные проблемы стратегирова-ния пространственного развития // Федерализм. 2023. Т. 28. № 1 (109). С. 80-98.
3. Бухвальд Е. М., Кольчугина А. В. Стратегия пространственного развития и приоритеты национальной безопасности Российской Федерации // Экономика региона. 2019. Т. 15. № 3. С.631-643.
4. Валентик О. Н. Новые институты политики пространственного регулирования в Российской Федерации // Инновации. Наука. Образование. 2021. № 28. С. 114-121.
5. Галиуллина Г. Ф. Компаративный анализ функционирования территорий опережающего социально-экономического развития // Научный вестник: Финансы, банки, инвестиции. 2022. № 1. С. 201-210.
6. Евстафьева А. Х. Формирование региональных систем обеспечения экономической безопасности в условиях пространственного развития России // Инновационное развитие экономики. 2019. № 5-2 (53). С. 107-112.
7. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ. Практика. 2015. № 5. С. 7-31.
8. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Экономическая безопасность для России и стратегия ее пространственного развития // ЭТАП: Экономическая теория, Анализ, Практика. 2017. № 3. С. 7-22.
9. Кожевина О. В. Управление пространственными изменениями в целях обеспечения экономической безопасности // Управление. 2020. Т. 8. № 1. С. 141-149.
10. Колченко О. Н., Масленникова А. Н. Государственное регулирование экономики в условиях институциональных и пространственных трансформаций // Вестник Российского нового университета. Серия: Человек и общество. 2023. № 3. С. 37-47.
11. Коновалова К. Ю., Шумахов Р. В. Исследование проблем экономической безопасности регионов и динамики пространственного развития России // Вестник Академии знаний. 2019. № 35 (6). С. 150-158.
12. Котов А. В. Эффективное управление пространственным развитием как вызов обеспечения национальной безопасности. В сб.: Экономическая безопасность России: проблемы и перспективы. Нижний Новгород. Нижегородский гос. тех. университет. 2019. С. 127-130.
13. Красносельская Д. Х., Мамателашвили О. В. Экономическая безопасность региона: пространственный аспект // Интеллект. Инновации, Инвестиции. 2017. № 1. С. 32-36.
14. Кузнецов О. И., Григорьев Д. С. Межрегиональная дифференциация как угроза экономический безопасности // Russian Economic Bulletin. Т. 5. № 5. С. 249-255.
15. МаевскаяЛ. И. Преференциальные экономические зоны: их роль в пространственном развитии России // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2023. Т. 13. № 4-1. С. 348-360.
16. Молчанов О. Н. Регулирование развития и пространственного освоения территорий Российской Федерации // Экономика. Налоги. Право. 2021. Т. 14. № 6. С. 29-40.
17. Николаева Е. Е. Дифференциация российских регионов как территориальная деформация в социально-экономической системе страны // Теоретическая экономика. 2021. № 12 (84).
Национальная безопасность и новые задачи... развития России I С.91-96.
18. Парфенов Д. А. Оценка обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в контексте пространственного развития // Страховое дело. 2021. № 6 (339). С. 22-27.
19. Пивоварова О. В., Конищев Е. С. Оценка уровня дифференциации развития регионов России // Самоуправление. 2022. № 5 (133). С. 646-652.
20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_25312 (дата обращения 1 ноября 2023 года).
21. Руденко М. Н. Региональные различия как угроза экономической безопасности Российской Федерации // Экономическая безопасность. 2022. Т. 5. № 2. С. 491-510.
22. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года». URL: http://www.consultant. ru/cons/rtfcache/LAW216629_20170419_171.rtf (дата обращения: 1 ноября 2023 года).
23. Шайтура С. В., Минитаева А. М. Механизмы управления пространственной безопасностью // Славянский форум. 2020. № 4 (30). С. 42-46.
24. Шаховская Л. С., Джинджолия А. Ф., Гончарова Е. В. Пространст венное развитие страны как фактор национальной безопасности в XXI веке. Москва: Перо. 234 с.
25. Kuzenkova V. M. Effective Development Institutions // Public Administration Issues. 2021. № 5. С. 151-175.
References
1. Benc D. S. Long-term trends of interregional differentiation. Vestnik Chelyabinskogo gos. Universiteta [Bulletin of the Chelyabinsk State University], 2022, no.4 (462), pp. 56.71 (in Russian).
2. Buhval'd E. M. Institutional problems of spatial development strate-gizing. Federalizm [Federalism], 2023, vol.28, no.1 (109). pp. 80-98 (in Russian).
3. Buhval'd E.M., Kol'chugina A. V. Spatial development strategy and
national security priorities of the Russian Federation. Ekonomika regiona [Economy of the region], 2019, vol.15, no.3, pp. 631-643 (in Russian).
4. Valentik O. N. New institutes of spatial regulation policy in the Russian Federation. Innovacii. Nauka. Obrazovanie [Innovations. Science. Education], 2021, no.28, pp. 114-121 (in Russian).
5. Galiullina G. F. Comparative analysis of the functioning of territories of advanced socio-economic development. Nauchnyi vestnik: Finansy, banki, investicii [Scientific Bulletin: Finance, banks, investments], 2022, no.1, pp. 201-210 (in Russian).
6. Evstaf'eva A. H. The Formation of regional systems for ensuring economic security in the conditions of spatial development of Russia. Innovacionnoe razvitie ekonomiki [Innovative development of the economy], 2019, no. 5-2 (53), pp.107-112 (in Russian).
7. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Actual problems of the spatial integration of the Russian economy. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2015, no.5, pp. 7-31 (in Russian).
8. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Economic security for Russia and the strategy of its spatial development. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no.3, pp. 7-22 (in Russian).
9. Kozhevina O. V. The Management of spatial changes in order to ensure economic security. Upravlenie [Management], 2020, vol.8, no.1, pp. 141-149 (in Russian).
10. Kolchenko O. N., Maslennikova A. N. State regulation of economy in the conditions of institutional and spatial transformations. Vestnik Rossijskogo novogo universiteta. Seriya: Chelovek i obshchestvo [The Bulletin of the Russian new University. Series: A man and Society], 2023, no.3, pp. 37-47 (in Russian).
11. Konovalova K. Yu., Shumahov R. V. Research of problems of economic security of regions and dynamics of spatial development of Russia. Vestnik Akademii znanij [The Bulletin of the Academy of Knowledge], 2019, no. 35(6), pp.150-158 (in Russian).
12. Kotov A. V. Effektivnoe upravlenie prostranstvennym razvitiem kak vyzov obespecheniya nacional'noj bezopasnosti [Effective management of spatial development as a challenge to national security], in
coll.: Ekonomicheskaya bezopasnost' Rossii: problemy i perspektivy [Economic Security of Russia: problems and prospects], Nizhnij Novgorod: Nizhegorodskij gos. tekh. universitet. 2019. pp. 127-130 (in Russian).
13. Krasnosel'skaya D.H., Mamatelashvili O. V. Economic security of the region: spatial aspect. Intellekt. Innovacii, Investicii [Intelligence. Innovation, Investment], 2017, no.1, pp.32-36 (in Russian).
14. Kuznecov O. I., Grigor'ev D. S. Interregional differentiation as a threat to economic security. Russian Economic Bulletin [Russian Economic Bulletin], vol.5, no.5, pp. 249-255 (in Russian).
15. Maevskaya L. I. Preferential economic zones: their role in the economic development of Russia. Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra [Economy: yesterday, today, tomorrow], 2023, vol.13, no. 4-1, pp. 348-360 (in Russian).
16. Molchanov O. N. Regulation of mastering and spatial development of the territories of the Russian Federation. Ekonomika. Nalogi. Pravo [Economy. Taxes. Law], 2021, vol.14, no.6, pp. 29-40 (in Russian).
17. Nikolaeva E. E. Differentiation of Russian regions as a territorial deformation in the socio-economic system of the country. Teoreticheskaya ekonomika [Theoretical economics], 2021, no.12 (84), pp. 91-96 (in Russian).
18. Parfenov D. A. The Assessment of economic security of the Russian Federation in the context of spatial development. Strahovoe delo [Insurance Business]. 2021, no. 6(339), pp. 22-27 (in Russian).
19. Pivovarova O. V., Konishchev E. S. The Assessment of the level of differentiation of the development of the regions of Russia. Samoupravlenie [Self-government], 2022, no.5 (133), pp. 646-652 (in Russian).
20. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 fevralya 2019 g. № 207-r "Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossijskoj Federacii na period do 2025 goda" [The Decree of the Government of the Russian Federation No. 207-r of February 13, 2019 "On the approval of the Spatial development strategy of the Russian Federation for the period till 2025"]. Available at: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_25312 (accessed: 1 November, 2023) (in Russian).
21. Rudenko M. N. Regional differences as a threat to the economic
security of the Russian Federation. Ekonomicheskaya bezopasnost' [Economic security], 2022, vol.5, no.2, pp. 491-510 (in Russian).
22. Ukaz Prezidenta RF ot 13 maja 2017 g. No. 208 "O Strategii jekonomicheskoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the RF President ofMay, the 13 th. 2017. No. 208 "On the Strategy of economic security of the Russian Federation for the period till 2030"]. Available at: http://www.consultant. r u/ cons/r tfcache/L AW216629_20170419_ 171 .rtf (accessed: 1 November, 2023) (in Russian).
23. Shajtura S. V., Minitaeva A. M. Spatial security management mechanisms. Slavyanskiyforum [Slavic Forum], 2020, no.4 (30), pp. 42-46 (in Russian).
24. Shahovskaya L. S., Dzhindzholiya A. F., Goncharova E. V. Prostranst vennoe razvitie strany kak faktor nacional'noj bezopasnosti v XXI veke [Spatial development of the country as a factor of national security in the XXI century]. Moskva: Pero, 234 p. (in Russian).
25. Kuzenkova V. M. Effective Development Institutions. Public Administration Issues, 2021, no.5, pp. 151-175 (in Russian).
