CC BY
338
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
УДК: 332.021; 338.2 Б01: 10.24412/2071-6435-2021-1-7-23
Стратегия пространственного развития и основные направления ее актуализации
Принятие в 2019 году Стратегии пространственного развития Российской Федерации (далее — СПР) вызвало противоречивые оценки как научно-экспертного сообщества страны, так и представителей государственного и муниципального управления. С одной стороны, появление СПР приветствовалось: практически впервые в истории постсоветской России на высшем уровне государственного управления был принят стратегический документ, ориентированный на долговременное планирование тенденций пространственного развития национальной экономики и реализующих их мер региональной политики государства. Можно сказать, документ «материализовал» идею Федерального закона № 172-ФЗ [24] о стратегическом планировании пространственного развития как особом важном направлении социально-экономического стратегирования в российской экономике. С другой стороны, содержание СПР вызвало явное разочарование. Причина — в неопределенности зафиксированных в Стратегии приоритетов и целей пространственного стратегирования, отсутствии четких представлений о сути и задачах целого ряда институциональных новаций этого документа, а также конкретного указания на экономико-правовые механизмы, с использованием которых СПР могла бы быть в полной мере реализована практически. Статья нацелена ответить на вопрос: есть ли в этих условиях достаточные основания для существенной модернизации СПР? Если да, то какие новации в этом направлении могут быть востребованы в первую очередь?
Ключевые слова: стратегическое планирование, Стратегия пространственного развития, социально-экономическое страте-гирование, политика регионального развития.
Введение
Несмотря на отчетливые признаки новизны — как в методологическом плане, так и в чисто практическом аспекте — было бы заведомо ошибочно полагать, что те или иные слабые стороны Стратегии пространственного развития связаны с тем, что этот документ готовился как бы на «пустом месте». Стратегия во многом впитала в себя накопленные в условиях планового хозяйства достижения по формированию новых «точек роста» на вновь осваиваемых территориях и в итоге — по преодолению межрегиональной дифференциации и достижению интеграции экономического пространства страны. Однако новые условия и инструменты политики регулирования пропорций пространственного развития экономики, свойственные
© О. Б. Иванов, 2021 © Е. М. Бухвальд, 2021
Е. М. Бухвальд
модели социального рыночного хозяйства, обозначили в преимущественной мере иной круг задач, включаемых в понятие «пространственное регулирование в экономике», и другой набор возможных инструментов их решения. Очевидно, что общий тренд на «уход» государства из экономики проецировался и на формирование ее пространственных характеристик. В этих условиях определение меры ответственности федерального государства за достижение тех или иных параметров пространственного развития экономики страны требовало не только широкого круга научных исследований, но и апробации соответствующих концептуальных или стратегических разработок на общегосударственном уровне. Однако решить эту задачу в полной мере не удалось. Во многом это связано с сохраняющимися противоречиями по вопросу оптимального участия государства в экономической жизни, с бесконечными дебатами по типу «план или рынок», с неурегулированностью ряда аспектов федеративных отношений.
Степень исследованности проблемы
Значительный опыт регулирования пространственного размещения производительных сил был накоплен в условиях плановой экономики советского типа. В экономической науке за последнюю четверть века появилось немало работ, в которых данная практика не только обобщалась, но и практически оценивалась с точки зрения возможности ее использования в постреформенной России [6; 10; 17]. В публикациях отмечалось, что, несмотря на значительную модификацию и явное сужение доступных государству рычагов пространного регулирования, многое в круге задач этого направления социально-экономической политики государства осталось неизменным [12; 19]. Например, проблемы межрегиональных и внутрирегиональных экономических разрывов, освоение новых территорий и «точек роста» экономики, подкрепление единого экономического пространства страны достаточным уровнем развития инфраструктурных систем [1; 8; 23]. Одновременно отмечаются новые подходы, которые надо было реализовать с учетом экономических, правовых и институциональных реалий системы рыночного хозяйства. Прежде всего, речь идет об особенностях политики пространственного регулирования, которые связаны со спецификой федеративного устройства [7]. Самостоятельным актором политики пространственного регулирования стало муниципальное звено управления, которое в советский период было «задвинуто» на позиции практически беспомощных «местных органов» государственной власти. В настоящее время вопросы развития органов местного самоуправления закономерно вошли в круг актуальных исследований [4]. Кроме того, стало необходимым учитывать, что инвестиционный процесс и инновационная модернизация экономики как ключевые рычаги пространственного регулирования в новых условиях могут действовать при согласовании этого регулирования со стороны государства с интересами частных инвесторов [2]. Сейчас уже трудно представить решение крупной задачи в сфере пространственного регулирования без участия механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Наконец, обозначился акцент на том, что регулирование пространственного развития в экономике не
может пройти мимо задачи преодоления глубоких диспропорций в уровне инно-вационности экономики российских регионов и отдельных территорий [13; 26].
СПР и реалии российской экономики
В обсуждении Стратегии пространственного развития [15] после ее принятия в основном высвечивалось три момента. Во-первых, констатировалось, что она не вполне отвечает требованиям, предъявляемым к «стратегиям», в том числе по признакам, которые Федеральный закон от 24 июня 2014 года № 172-ФЗ [24] закрепляет за документами стратегического планирования Российской Федерации [1]. Вызывает вопросы и План реализации стратегии пространственного развития [16], который, как отмечали эксперты, состоит в основном из перечня предполагаемых докладов и проектов нормативно-правовых актов [3]. Этот документ сообразно его содержанию видится как план научного и нормативно-правового обеспечения СПР, а «планом реализации» стратегии в практике государственного управления его можно назвать весьма условно (комментарий 1).
Во-вторых, неоднократно отмечалось, что Стратегия пространственного развития ошибочно принималась в отсутствие «базовой» Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, что сказалось на конкретике многих основных положений СПР.
Наконец, в-третьих, практически сразу сформировалось мнение, что заданный срок действия Стратегии — до 2025 года — очевидно недостаточен для решения поставленных в ней масштабных задач, а сегодня он уже явно отстал от общего временного горизонта документов стратегического планирования (период до 2030 года и далее).
В связи с этим идея модернизации Стратегии пространственного развития сталкивается с двумя мнениями. В соответствии с первым, не стоит повторять ошибки прошлого и с актуализацией СПР следует подождать принятия Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации (таковую теперь уже планируется разработать на период до 2050 года). Действительно, есть основания предполагать, что «базовая» стратегия должна включать в себя блок вопросов пространственного развития российской экономики, подлежащих затем конкретизации в обновленной версии СПР. Кроме того, нельзя игнорировать существенные коррективы, внесенные в социально-экономическую ситуацию пандемией коронавируса, специфика пространственного распространения которой повлияла и на приоритеты государственной поддержки отдельных регионов и территорий страны [5; 11].
Иное мнение состоит в том, что перспективы завершения «базовой» стратегии пока выглядят достаточно неопределенно, тогда как практика пространственного регулирования и ее важнейший институт — государственная политика регионального развития — уже сегодня требуют четких директив, как в содержательном, так и в инструментальном плане. В этом смысле можно поддержать положение о том, что подготовка двух названных выше документов стратегического планирования в настоящее время может идти параллельно на основе взаимного обогащения
идеями концептуально-стратегического характера.
Прежде всего, необходимо определить, чего мы ждем от обновленной версии Стратегии пространственного развития. Ответ на этот вопрос во многом зависит от того, как следует позиционировать СПР в системе документов стратегического планирования, в частности связанных единой методологией анализа и прогнозирования, определения и индикации целевых показателей. Другими словами, установить в системе документов стратегического планирования логически осмысленное разделение. Действующий Федеральный закон о стратегическом планировании (№ 172-ФЗ) эту задачу не реализует, а «базовая» стратегия, которая должна была бы определить основную смысловую нагрузку и взаимосвязь всех иных документов стратегического планирования, так и не появилась.
Кроме того, сразу бросается в глаза неконкретность, расплывчатость многих даваемых в СПР ключевых определений, которые сложно интерпретировать и как видение стратегической перспективы пространственного развития экономики, и как основы реализующих эти перспективы конкретных управленческих решений. Так, в СПР «пространственное развитие» определяется как «совершенствование системы расселения и территориальной организации экономики, в том числе за счет проведения эффективной государственной политики регионального развития». У любого управленца сразу возникают вопросы. Какие именно изменения в системе расселения следует считать ее «совершенствованием», и чем конкретно «эффективная» государственная политика регионального развития отличается от «неэффективной»? Обилие неопределенностей ведет к непониманию, что и каким образом подлежит стратегированию в рамках политики пространственного регулирования в экономике.
Далее в СПР отмечается: «Целью пространственного развития Российской Федерации является обеспечение устойчивого и сбалансированного пространственного развития Российской Федерации, направленного на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения, ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также на обеспечение национальной безопасности страны». Нацеленность СПР на сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения сомнений не вызывает. А вот по другим позициям они есть. Например, неясно, каковы конкретные признаки «устойчивого и сбалансированного пространственного развития». Кроме того, «устойчивость» вообще может трактоваться как антипод любых перемен, а «сбалансированность» всегда предполагает уточнение: «чего с чем?». Ответа на эти вопросы СПР также не содержит. Такие задачи, как ускорение темпов экономического роста и технологического развития, а также обеспечение национальной безопасности страны имеют многофакторную природу и едва ли могут рассматриваться как целевая функция СПР. Для этого приняты или должны быть приняты иные документы стратегического планирования.
Одна из институциональных новаций Стратегии пространственного развития — понятие «перспективная экономическая специализация субъекта Российской Федерации», которая определяется как «совокупность укрупненных видов
экономической деятельности (отраслей), обусловленных благоприятным сочетанием конкурентных преимуществ (пространственных факторов размещения видов экономической деятельности)». В связи с этой новацией также возникает как минимум два вопроса.
Во-первых, из приведенного определения следует аналогия конкурентных преимуществ отраслей (видов экономической деятельности) с пространственными факторами их размещения. Но это очень устаревшая точка зрения. Весь мировой опыт хозяйствования показал, что в современных условиях с учетом бурного развития логистических инфраструктур конкурентные преимущества отраслей определяются уже не только факторами их пространственного размещения, сколько уровнем инновационности соответствующих производств. Так, «Азиатские тигры», которые еще недавно казались расположенными на «краю света», ныне завалили своей инновационной продукцией буквально весь мир.
Во-вторых, из сказанного выше можно заключить, что формирование списка «перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации» (сейчас это почти 2/3 объема СПР) скорее всего, вообще не является исключительным предметом только СПР. По нашему мнению, этот список должен регулироваться также иными документами стратегического планирования федерального и регионального уровней, прежде всего, отраслевых стратегий, определяющих пространственные характеристики размещения отдельных видов экономической деятельности (отраслей).
СПР: конкретность, системность, институциональная и экономическая
обеспеченность
Как неоднократно отмечали исследователи, особенность Стратегии пространственного развития как документа стратегического планирования состоит в том, что она писалась не «с чистого листа», а с учетом положений как минимум двух правовых актов, так или иначе предопределявших содержание СПР. Это «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации до 2025 года» [22] (далее — Указ № 13) и утвержденный Правительством Российской Федерации документ «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации» [14] (далее — Постановление № 870).
Если Постановление № 870 в основном можно трактовать как документ процедурного характера (некоторые процедурные моменты, связанные с двумя названными нормативно-правовыми документами, вообще надо рассматривать отдельно — комментарий 2), то Указ № 13 — прямая содержательная директива для подготовки и реализации СПР. Это следует из текста самой СПР, где «Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации...» указаны как один из источников подготовки данного документа. Однако анализ показывает, что далеко не все ключевые моменты, содержащиеся в указанных «Основах», нашли отражение в Стратегии пространственного развития.
Так, Указ № 13 ставит одной из главных целей региональной политики определение основных направлений изменения пространственной структуры экономики и разработки на этой основе взаимосвязанных стратегий пространственного развития, отраслевых документов стратегического планирования и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [22]. Однако такой взаимосвязи на деле нет, и пока не ясно, на основе каких принципов и процедур такая взаимосвязь могла бы обеспечиваться на практике. О взаимосвязи Стратегии пространственного развития с муниципальными стратегиями даже говорить трудно ввиду большого числа муниципальных образований в стране (более 20 тысяч) и сохраняющегося в Федеральном законе № 172-ФЗ (часть 2 статья 39) опционального характера самой практики муниципального стратегирования.
Однако даже если рассматривать только СПР как таковую, то видно, что ее содержание заметно беднее того, что представлено в Указе № 13. Собственно, эти упущения в значительной мере определяют направления, по которым в настоящее время очевидно назрела актуализация СПР.
Прежде всего, необходимо предельно конкретизировать цель и функциональные задачи СПР, чтобы из «декларации о намерениях» документ поднялся до уровня «руководства к действию». Для этого желательно либо вывести из определения цели формулировки типа «устойчивого и сбалансированного пространственного развития», либо придать им четкий смысл и соответствующие критерии. Если это будет сделано, есть все основания включить ориентир «устойчивого и сбалансированного пространственного развития» в число национальных целей развития Российской Федерации.
Акцент в определении ключевой задачи Стратегии пространственного развития должен быть сделан на сокращении межрегиональных экономических различий и уже на этой основе — различий в уровне и качестве жизни населения (комментарий 3). Очень важно обозначить и практически интерпретировать в СПР принцип баланса пространственных изменений в экономике, в частности, между «мегаполисно-агломерационной» и «пространственно-равномерной» моделями развития [18]; между акцентом на формировании и поддержке новых «точек роста» и мерами по поддержанию благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата в экономике в целом.
Однако основное значение для актуализации Стратегии пространственного развития, по нашему мнению, имеет ее связь с основными принципами, институтами и инструментами государственной политики регионального развития. Надо сказать, что два названых выше нормативно-правовых документа, предварявших разработку и принятие СПР, достаточно ясно указывают на ключевой принцип государственной политики регионального развития. Так, в Указе № 13 прямо определена необходимость осуществлять «дифференцированный подход к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований в зависимости от их социально-экономических и географических особенностей». Этот подход закономерно находит поддержку и у большинства российских экспер-
тов. Так, С. А. Кожевников отмечет, что для России с ее огромными территориями при значительной поляризации экономического пространства осуществление региональной политики государства без разработки дифференцированных форм поддержки различных территорий «приведет лишь к дальнейшей дезинтеграции экономического пространства страны» [9].
Неверным было бы считать, что действующий вариант СПР полностью исключает какие-либо элементы адресности в государственной политике регионального развития. Однако здесь опять просматриваются подходы, характеризующие этот документ как «декларацию о намерениях», а не как «руководство к действию». По сути, то, что представлено в этом смысле в СПР,— не четкая, экономически мотивированная методологическая основа для осуществления «дифференцированного подхода к реализации мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований», а лишь имитация такого подхода.
Строго формально, СПР делит всю территорию страны на некие «особые» экономические пространства (геостратегические регионы, перспективные центры экономического роста) и все прочие пространства, как надо понимать, особых перспектив для экономического роста не имеющие. Никаких серьезных аргументов для идентификации этих особых пространств (кроме географического расположения и некоторых демографических характеристик) СПР не приводит. В результате, в составе этих пространств обнаруживаются регионы и территории с качественно различными социально-экономическими характеристиками, с особыми потенциалами роста и ограничителями развития и, соответственно, со специфическими потребностями в получении той или иной помощи с федерального уровня. Считать такую «дифференциацию» основой для адресной политики регионального развития невозможно. После этого не стоит удивляться, что заявляя некие «особые территории» Стратегия пространственного развития оставляет в стороне вопрос о практическом смысле этой новации и ее реальном отражении в региональной политике государства. Единственным продвижением в этом направлении можно считать принятие упомянутой в СПР Стратегии развития сельских поселений, а также ряд новых документов, касающихся социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации.
Один из векторов актуализации СПР — усиление ее институциональной компоненты. Так, в Указе № 13 сказано, что к числу ключевых факторов, определяющих реализацию государственной политики регионального развития, относится федеративное устройство Российской Федерации и самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий. На деле же СПР весьма слабо ориентирована на федеральную составляющую, поскольку в практике ее реализации данная стратегия лишь контурно обозначает роль субъектов Федерации. При этом муниципалитеты во многом вообще остаются в роли пассивных наблюдателей.
Еще более значимо, что СПР не акцентирует внимание на тех направлениях развития институтов российского федерализма и местного самоуправления, ко-
торые были бы адекватны задачам позитивных изменений в пространственной структуре российской экономики. Между тем именно задачи пространственного регулирования выступают одним из важнейших ориентиров совершенствования двух названных выше институтов государства и общества в России. Если стратегический документ в сфере пространственного развития не содержит подробных указателей, то такие важные векторы преобразований в Российской Федерации, как федеративная и муниципальная реформы неизбежно не получают четкого целеполагания и в итоге демонстрируют весьма низкую результативность.
Нельзя не подчеркнуть, что СПР проходит мимо такого важного положения Указа № 13, как реализация стимулирующих мер государственной поддержки регионов и муниципальных образований при условии самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе и в сфере пространственного экономического регулирования. Особенно важен акцент на стимулирующием характере этого направления государственной политики, при том что стимулирующие меры должны охватывать все регионы и муниципалитеты страны, а не только те из них, которые так или иначе попали в разряд «особых» территорий. Другими словами, решение задач пространственного регулирования, прежде всего в контексте межрегионального и внутрирегионального экономического выравнивания, не может быть лишь следствием тех или иных действий со стороны федерального центра, а должно опираться на механизмы «саморазвития» регионов и муниципальных территорий, подкрепленные соответствующими мерами стимулирования.
На этом фоне в нынешнем варианте Стратегии пространственного развития хорошо заметна значительная «деэкономизация», которую важно преодолеть. Здесь существенны два момента.
Во-первых, необходимо дать отсутствующую в настоящее время оценку «стоимости» реализации основных задач, изложенных в данном документе, без чего он никаким образом не может считаться «стратегией». Сейчас она отсутствует, что вполне закономерно, ибо обсчитать экономически можно только вполне конкретные мероприятия, а не общие намерения, в преимущественной мере изложенные ныне в СПР. Оценка позволит не только соотнести издержки по реализации СПР с реально имеющимися в стране ресурсами, но и сформировать основу для измерения эффективности основных слагаемых Стратегии по принципу «эффект/затраты».
Во-вторых, экономический механизм реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации, как было отмечено выше, следует дополнить стимулирующими мерами в отношении регионов и муниципалитетов России. На что они должны быть направлены? В принципе, частично ответ дан в Указе № 13, но не в СПР. В частности, большое внимание в Указе уделено финансово-бюджетному взаимодействию Российской Федерации, регионов и муниципалитетов, что вполне естественно, учитывая ключевую роль такого взаимодействия для определения рамок и форм соучастия субфедерального звена управления в ре-
шении задач пространственного регулирования. Стратегия, конечно, не может подменять собой Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации, однако в целом указать на налогово-бюджетные новации, сообразные наиболее результативному решению задач пространственного регулирования в российской экономике, этот документ вполне «полномочен».
В Указе № 13 предлагалась такая интересная стимулирующая мера, как частичное зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты доходов от налогов и сборов, подлежащих зачислению, соответственно, в федеральный и региональные бюджеты. Речь идет о долях указанных налогов и сборов, которые были дополнительно получены на соответствующей территории за счет усилий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов по наращиванию экономического и налогового потенциала территорий. Подобные предложения высказывались и ранее, но их практическая реализация по-прежнему остается весьма актуальной. Здесь же указывалось на важность совершенствования системы формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета одного уровня бюджетной системы Российской Федерации в бюджет другого уровня. Идея эта также далеко не новая, но в данном случае она актуализируется необходимостью связать совершенствование межбюджетных отношений с развитием методов проектного финансирования, в том числе и с использованием механизмов государственно-частного партнерства (в настоящее время вообще не представленного в СПР). Акцент в СПР на проектных методах управления и финансирования позволит согласовать механизмы реализации основных целей СПР с выполнением национальных проектов и всем ходом достижения национальных целей развития [20; 21].
Еще один механизм стимулирования активного участия субфедерального звена управления в решении задач пространственного регулирования, предлагавшийся в Указе № 13, заключен в системе соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче полномочий по управлению зонами с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности. Предполагается, что для успешной реализации потенциала таких зон регионам должны быть предоставлены дополнительные межбюджетные трансферты из федерального бюджета; резидентам зон должны быть предусмотрены льготы по уплате федеральных и (или) региональных налогов и сборов.
Однако проблема в том, что Стратегия пространственного развития не дает ответа на вопрос — в каких рамках и в каких организационно-правовых формах должна осуществляться практика создания зон (территорий) с особыми условиями ведения предпринимательской деятельности. В частности, неясно, должны ли такие зоны взять на себя функцию основного механизма опережающего развития «геостратегических территорий», а также так называемых «перспективных центров экономического роста». Нет конкретики и относительно того, какие именно расходы в этом зонировании возьмет на себя федеральный центр, а какие будут финансироваться регионами и, возможно, даже при местной локализации
муниципалитетами этих зон. Наконец, рассматриваемая Стратегия должна отразить перспективы использования такого нового института пространственного развития, как «федеральные территории». К настоящему времени он не только нашел отражение в Конституции Российской Федерации, но и уже обозначился в смысле практической реализации, что закреплено целевым федеральным законом [25].
Заключение
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что критический анализ СПР позволяет обострить имеющиеся проблемы, наметив направления их решения и пути актуализации самой Стратегии пространственного развития Российской Федерации. В пользу этой позиции можно высказать два соображения.
Во-первых, если оценить нынешнюю СПР языком фигурного катания, документ в содержательном контексте серьезно превзошел задачи «произвольной программы», не выполнив «обязательную». Так, перечень «перспективных экономических специализаций субъектов Российской Федерации», столь же обширный, сколь и достаточно формальный, если он вообще необходим в СПР в таком виде, вполне можно перенести в Приложение к Стратегии, оставив в самом документе лишь разъяснение практического смысла этого списка и путей реализации института «перспективных экономических специализаций» в государственной политике регионального развития.
Во-вторых, в действующей практике стратегического планирования в настоящее время нет альтернативного СПР документа, конкретизирующего задачи государственной политики регионального развития и практические пути их реализации. Это делает необходимым максимально использовать Стратегию пространственного развития для отражения целей и задач этого направления социально-экономической политики государства во взаимосвязи с востребованными новациями экономического, институционального и правового характера. Все пробелы СПР, препятствующие системному, целенаправленному стратегированию пространственного развития Российской Федерации, необходимо восполнить. Это, по нашему мнению, в равной мере включает в себя как существенные новации в самой Стратегии, так и полный пересмотр такого документа, как план ее реализации, ныне никак не соответствующего этой функции.
Разумеется, оптимальным решением было бы обновить СПР на основе «базовой» Стратегии социально-экономического развития страны. Однако интуиция подсказывает, что в ближайшей перспективе такой документ не появится. Выступающие некой альтернативой этой стратегии национальные цели развития и реализующие их национальные проекты имеют огромное значение для социально-экономического развития страны, но именно в контексте проблематики пространственного развития их роль остается менее значительной, а «корреспонденция» с действующей СПР практически не просматривается. Обновленный вариант СПР, безусловно, должен дать ясный ответ на вопрос о том, как реализация этой стратегии обеспечивает благоприятную картину достижения национальных
целей развития в пространственном разрезе.
Наконец, принципиально важно существенно расширить и актуализировать нынешний перечень показателей, используемых для оценки реализации Стратегии пространственного развития. Для решения этой задачи можно выделить два направления. Во-первых, эти показатели должны ориентироваться на позиции, представленные в разделе IV Указа № 13 «Ожидаемые результаты реализации государственной политики регионального развития». Здесь можно обозначить такие важные для оценки трендов пространственного развития индикаторы, как сокращение различий в уровне и качестве жизни граждан Российской Федерации, проживающих в различных регионах, а также в городах и сельской местности (что сейчас в СПР отсутствует); сокращение различий в уровне социально-экономического развития регионов (в СПР — показатель межрегиональной дифференциации индекса человеческого развития); развитие урбанизации (сейчас в СПР нет); рост удовлетворенности населения деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (сейчас в СПР нет).
Во-вторых, учитывая роль СПР как пространственной картины достижения национальных целей развития, целесообразно в списке показателей оценки реализации СПР сделать акцент на индикаторах, интегрирующих ожидаемые результаты Стратегии с приоритетами «национальных целей развития», точнее, с теми из них, для которых важны пространственные характеристики (по субъектам Российской Федерации) их реализации. В частности, к ним относятся: повышение ожидаемой продолжительности жизни; снижение уровня бедности; рост доли дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующей нормативным требованиям; увеличение занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых; расширение доли социально значимых услуг, доступных в электронном виде; рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к сети Интернет. Разумеется, СПР не является стратегией решения этих задач, но выступает важным ориентиром, определяющим пространственную картину продвижения по указанным направлениям и, следовательно, формирующим основания для корректировки соответствующих направлений социально-экономической политики государства в региональном разрезе.
Комментарии
1. Если обратиться к данному «Плану реализации», то многие из обозначенных в нем докладов должны были быть готовы еще в 2020 году. Например, доклад Правительству Российской Федерации «Подготовка предложений по механизму синхронизации государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъектов Российской Федерации, обеспечивающему достижение целей и решение задач пространственного развития» должен был быть подготовлен еще в марте 2020 года. Однако обнаружить «следы» этого и ряда иных документов, запланированных на 2020 год, так и не удалось.
2. В процедурном плане оба документа (Указ № 13 и Постановление № 870) обозначены как объекты постоянного мониторинга. Так, в Указе № 13 Правительству Российской Федерации предписывается ежегодно не позднее 20 декабря представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах реализации Основ государственной политики регионального развития. В Постановлении № 870 указано, что Министерство экономического развития Российской Федерации в срок до 1 мая года, следующего за отчетным ..., подготавливает доклад о результатах реализации СПР и направляет его в Правительство Российской Федерации. Однако обнаружить «следы» этих докладов также не удалось.
3. Эта формулировка должна концентрировать внимание на сокращении различий в уровне и качестве жизни населения различных регионов России именно за счет их позитивного экономического выравнивания. Такая альтернатива, как сокращение межрегиональных различий в уровне и качестве жизни населения за счет мер финансово-бюджетного выравнивания, также возможна и она реально работает, но в итоге, как показал длительный опыт, лишь консервирует проблему, а не решает ее.
Литература
1. Алиев А. Т., Суртаева О. С., Савельсев А. В. Стратегия пространственного развития России: оценка перспектив реализации // Проблемы экономики и юридической практики. 2020. Т. 16. № 5. С. 53—57.
2. БухвальдЕ. М. Приоритеты Стратегии пространственного развития: возможности и ограничители // Региональная экономика. Юг России. 2019. Т. 7. № 3. С. 4-13.
3. Валентик О. Н. Стратегия пространственного развития: реализуем ли План реализации? // Экономические науки. 2020. № 182. С. 27-30.
4. Жалсараева Е. А. Роль муниципалитетов в реализации Стратегии пространственного развития // Вестник Бурятского государственного университета. Экономика и менеджмент. 2020. № 4. С. 84-91.
5. Земцов С. П., Бабурин В. Л. Коронавирус в регионах России: особенности последствия распространения // Государственная служба. 2020. Т. 22. № 2 (124). С. 48-55.
6. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Актуальные проблемы пространственной интеграции российской экономики // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2015. № 5. С. 7-31.
7. Иванов О. Б., БухвальдЕ. М. Федерализм как ключевой принцип политики регионального развития в России // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 2. С. 7-23.
8. Ковнерев М. А., Мороз В. Д. Проблема сглаживания региональных социально-экономических диспропорций в контексте Стратегии пространственного развития Российской Федерации // Вестник Екатерининского института. 2020. № 3(51). С. 45-50.
9. Кожевников С. А. Стратегия пространственного развития Российской
Федерации и перспективы трансформации российского пространства // Вопросы территориального развития. 2019. № 3(48). С. 1—9.
10. Кузнецова О. В. Стратегия пространственного развития Российской Федерации: иллюзия решений и реальность проблем // Пространственная экономика. 2019. Т. 15. № 4. С. 107-125.
11. Кузнецова О. В. Экономические отношения центра и регионов в условиях коронавируса // Социально-экономическая география. 2020. № 1(9). С. 144-147.
12. Лексин В. Н. Стратегия пространственного развития России: разработка и начало реализации. В сб.: Россия: тенденции и перспективы развития. М.: ИНИОН РАН. 2019. С. 84-94.
13. Маевская Л. И. Инновационная составляющая современной стратегии пространственного развития // Экономика: вчера, сегодня, завтра.
2019. Т. 9. № 9-1. С. 272-283.
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 года № 870 «О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации». URL: https://base.garant.ru/71170676/ (дата обращения: 15 января 2021 года).
15. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р «Об утверждении Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312 (дата обращения: 15 января 2021 года).
16. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 года № 3227-р «Об утверждении плана реализации Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www.consulnant.ru/document/cons_ doc_LAW_34252/ (дата обращения: 15 января 2021 года).
17. Рождественская И. А. Механизмы реализации Стратегии пространственного развития России: возможности и риски // Самоуправление.
2020. Т. 2. № 1 (118). С. 348-351.
18. Сорокина Н. Ю. Общесистемные проблемы пространственного развития Российской Федерации // Региональная экономика. Юг России. 2020. Т. 8. № 1. С. 4-15.
19. Ткаченко А. А. Стратегия пространственного развития России до 2025 года и приоритеты регионального развития. В сб.: Россия: тенденции и перспективы развития. М.: ИНИОН РАН. 2020. С. 158-162.
20. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/ bank/43027 (дата обращения: 15 января 2021 года).
21. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/. (дата обращения: 15 января 2020 года).
22. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_210967/ (дата обращения: 15 января 2021 года).
23. Устинова Л. А. Стратегия пространственного развития: достоинства и недостатки. В сб: Глобальные проблемы модернизации национальной экономики. Тамбов: ИД «Державинский», 2020. С. 109—115.
24. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 15 января 2021 года).
25. Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 437-ФЗ «О федеральной территории „Сириус". URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_371784/ (дата обращения: 15 января 2021 года).
26. Шишацкий Н. Г. Реализация стратегий пространственного региона в условиях модернизации экономики. В кн. Структурная модернизация как фактор повышения конкурентоспособности региона. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2020. С. 413-439.
References
1. Aliev A. T., Surtaeva O. S., Savel'sev A. V. Strategy of spatial development in Russia: an assessment of prospects. Problemy ekonomiki i yuridicheskoj praktiki [The problems of economics and legal practice], 2020, vol. 16, no. 5, pp. 5357 (in Russian).
2. Buhval'd E. M. Priorities of the Spatial development strategy: opportunities and constraints. Regional'naya ekonomika. Yug Rossii [Regional economy. South of Russia], 2019, vol.7, no. 3, pp. 4-13 (in Russian).
3. Valentik O. N. Strategy of spatial development: can the Implementation plan be really implemented. Ekonomicheskienauki [Economic sciences], 2020, no. 182, pp.27-30 (in Russian).
4. Zhalsaraeva E. A. The role of municipalities in the implementation of the Spatial development strategy. Vestnik Buryatskogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomika i menedzhment [The Bulletin of the Buryat State University. Economics and management], 2020, no. 4, pp. 84-91 (in Russian).
5. Zemcov S. P., Baburin V. L. Coronavirus in the regions of Russia: features of the spread consequences. Gosudarstvennaya sluzhba [State service], 2020, vol. 22, no. 2(124), pp. 48-55 (in Russian).
6. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Actual problems of spatial integration of the
Russian economy. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2015, no. 5, pp. 7-31 (in Russian).
7. Ivanov O. B., Buhval'd E. M. Federalism as the key principle of regional development policy in Russia. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 2, pp. 7-23 (in Russian).
8. Kovnerev M. A., Moroz V. D. The Problem of overcoming regional socioeconomic disproportions in the context of the Strategy of spatial development of the Russian Federation. Vestnik Ekaterininskogo instituta [The Bulletin of Ekaterinskiy institute], 2020, no. 3(51), pp.45-50 (In Russian).
9. Kozhevnikov S. A. Strategy of spatial development of the Russian Federation and prospects for transformation of the Russian space. Voprosy territorial'nogo razvitiya [Issues of territorial development], 2019, no. 3(48), pp.1-9 (in Russian).
10. Kuznecova O. V. Strategy of spatial development of the Russian Federation: the illusion of solutions and the reality of problems. Prostranstvennaya ekonomika [Spatial economics], 2019, vol. 15, no. 4, pp.107-125. (In Russian).
11. Kuznecova O. V. Economic relations of the center and regions in the conditions of coronavirus. Social'no-ekonomicheskaya geografiya [Socioeconomic geography], 2020, no.1(9), pp.144-147 (in Russian).
12. Leksin V. N. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii: razrabotka i nachalo realizacii [Strategy of spatial development of Russia: the development and the beginning of implementation], v sb.: Rossiya: tendencii iperspektivy razvitiya [In: Russia: Trends and Prospects of Development], M.: INION RAN, 2019, pp. 84-94 (in Russian).
13. Maevskaya L. I. Innovative component of the modern strategy of economic development. Ekonomika: vchera, segodnya, zavtra [Economy: yesterday, today, tomorrow], 2019, vol. 9, no. 9-1, pp. 272-283 (in Russian).
14. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 20 avgusta 2015 goda. No. 870 "O soderzhanii, sostave, poryadke razrabotki i utverzhdeniya strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federacii, a takzhe o poryadke osushchestvleniya monitoringa i kontrolya ee realizacii" [The Resolution of the Government of the Russian Federation No. 870 of August 20, 2015 "On the content, composition, procedure for developing and approving the Strategy for the Economic Development of the Russian Federation, as well as on the procedure for monitoring and controlling its implementation"]. Available at: https://base.garant.ru/71170676/ (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
15. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 13 fevralya 2019 goda. No. 207-r "Ob utverzhdenii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2025 goda" [The Decree of the Government of the Russian Federation No. 207-r of February 13, 2019 "On the approval of the Spatial development strategy of the Russian Federation for the period up to 2025"].
Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25312 (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
16. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 27 dekabrya 2019 goda. No. 3227-r "Ob utverzhdenii plana realizacii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2025 goda" [The Decree of the Government of the Russian Federation No. 3227-r of December 27, 2019 "On the approval of the Plan for the Implementation of the Spatial development strategy of the Russian Federation for the period up to 2025"]. Available at: http://www. consulnant.ru/document/cons_doc_LAW_34252/ (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
17. Rozhdestvenskaya I. A. The Mechanisms for implementing the Strategy of spatial development of Russia: opportunities and risks. Samoupravlenie [Self-Government], 2020, vol.2, no. 1(118), pp.348-351 (in Russian).
18. Sorokina N. Yu. System-wide problems of spatial development of the Russian Federation. Regional'naya ekonomika. Yug Rossii [Regional economy. South of Russia], 2020, vol.8, no.1, pp.4-15 (in Russian).
19. Tkachenko A. A. Strategiya prostranstvennogo razvitiya Rossii do 2025 goda i prioritety regional'nogo razvitiya [Strategy of spatial development of Russia until 2025 and priorities of regional development], v sb.: Rossiya: tendencii i perspektivy razvitiya [In the collection: Russia: tendencies and prospects of development], M.: INION RAN, 2020, pp.158-162 (in Russian).
20. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 7 maya 2018 goda. No. 204 "O nacional'nyh celyah i strategicheskih zadachah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2024 goda" [The Decree ofthe President of the Russian Federation No.204 of May 7, 2018 "On the national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024"]. Available at: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027 (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
21. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 21 iyulya 2020 goda. No. 474 "O nacional'nyh celyah razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2030 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 474 of July 21, 2020 "On the national development goals of the Russian Federation for the period up to 2030"]. Available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/74304210/ (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
22. Ukaz Prezidenta Rossiyskoy Federacii ot 16 yanvarya 2017 goda. No. 13 "Ob utverzhdenii Osnov go-sudarstvennoy politiki regional'nogo razvitiya Rossiyskoy Federacii na period do 2025 goda" [The Decree of the President of the Russian Federation No. 13 of January 16, 2017 "On the approval of the fundamentals of the state policy of regional development of the Russian Federation for the Period up to 2025"]. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_210967/ (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
23. Ustinova L. A. Strategiya prostranstvennogo razvitiya: dostoinstva i nedostatki
[Strategy of spatial development: advantages and disadvantages], v sb: Global'nyeproblemy modernizaciinacional'noy ekonomiki [In: Global problems of modernization of the national economy], Tambov: "Derzhavinskiy", 2020, pp. 109-115 (in Russian).
24. Federal'nyy zakon ot 28 iyunya 2014 goda. No.172-FZ "O strategicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No.172-FZ of 28 June, 2014 "On the strategic planning in the Russian Federation"]. Available at: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (accessed: 15, January, 2021) (in Russian).
25. Federal'nyy zakon ot 22 dekabrya 2020 goda No. 437-FZ "O federal'noy territorii 'Sirius'" [Federal Law No. 437-FZ of 22 December, 2020 "On the Federal Territory 'Sirius'"]. Available at: http://www.consultant. ru/document/cons_doc_LAW_371784/ (accessed: January 15, 2021) (in Russian).
26. Shishackiy N. G. Realizaciya strategiy prostranstvennogo regiona v usloviyah modernizacii ekonomiki [The Implementation of region's spatial strategies in the context of economic modernization], v kn. Strukturnaya modernizaciya kak faktor povysheniya konkurentosposobnosti regiona [In: Structural modernization as a factor of increasing the competitiveness of the region], Novosibirsk: IEOPP SO RAN, 2020, pp. 413-439 (in Russian).
