CC BY
84
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
105
ПРАВОВЕДЕНИЕ 2007. №6
УДК 342 (470.51)
В.Ю. Войтович
НАРОДОВЛАСТИЕ В СУБЪЕКТАХ РОССИИ (НА ПРИМЕРЕ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)
Рассмотрены конституционно-правовые проблемы народовластия в Удмуртской Республике на современном этапе ее развития. Проведен анализ Конституции Удмуртской Республики, с учетом внесения изменений от 29 декабря 2005 г. на основе Конституции Российской Федерации и норм международного права.
Ключевые слова: народовластие, референдум, представительные органы, Конституция, свободные выборы, народ, нация, права человека, международное право, республика, государство, федерация, Президент, Г осударственный совет, правительство.
Рассматривая указанную тему, на мой взгляд, необходимо прежде всего определить, что такое народовластие. Народовластие - это 1) прямое осуществление власти народом в общегосударственном, региональном и местных масштабах, различные формы принятия самим народом (преимущественно гражданами-избирателями) решений общего и местного характера, важнейшей из которых является референдум, 2) это осуществление власти через избранные народом представительные органы. В современном демократическом государстве эти две формы народовластия призваны прежде всего дополнять друг друга для обеспечения демократических форм правления и политического режима. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (п. 1-3 ст. 3 Конституции РФ). Обе формы осуществления власти - непосредственная и представительная - отнесены Конституцией РФ к основам конституционного строя. Таким образом, праву народа соответствует конституционное право каждого гражданина Российской Федерации, в том числе и Удмуртской Республики, участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Сегодня международное сообщество вступило в ХХ1 в. с идеями всеобщего мира, равноправного сотрудничества государств, укрепления мирового порядка, устойчивого развития человеческой цивилизации, достижения благосостояния всех наций и народов, повышения достоинства человека. Статья 22 Всеобщей декларации прав человека гласит: «Каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных отношений и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства» [1].
В современных условиях исторического процесса определился примат международного права, но речь идет не об исключительности международно-
го права, не о его юридическом верховенстве над внутригосударственным правом, а о характере взаимоотношений этих двух систем [2].
Признание приоритета международного права перед правом внутренним нашло выражение и в Конституции Российской Федерации: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее системы. Если международными договорами Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (п. 4, ст. 15).
В то же время в Конституции Российской Федерации нет положения о ее изменении в связи с международно-правовыми актами, договорами, в том числе содержащими нормы, противоречащие Конституции. Пункт 1 ст. 15 гласит, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Таким образом, законодатель подчеркивает, что права и свободы человека и гражданина, являющиеся непосредственно действующими и неотчуждаемыми, признаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации, что повышает моральный авторитет Закона, обладающего высшей юридической силой. При этом в ст. 18 Конституции РФ отмечается, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Из изложенного видно, что важные вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, вопросы внутренней и внешней политики государства должны решать органы государства на основе законов, международных договоров Российской Федерации и других нормативных актов.
Россия - многонациональная страна, в ней проживает свыше 170 различных народов и национальностей. Поэтому законодателем в п. 1 ст. 3 Конституции РФ зафиксировано, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
Проблема взаимосвязей закона, международного договора, норм международного права в регулировании внутригосударственных отношений сегодня обретает новые аспекты в связи с развитием отношений между Российской Федерацией, ее центром и субъектами Федерации (регионами). На мой взгляд, представляет интерес в теоретическом и практическом плане исследование политико-правовых проблем субъекта России - Удмуртской Республики.
Удмуртская Республика наравне с другими видами субъектов входит в состав России, поэтому соблюдение п. 2 ст. 4 Конституции РФ, в котором отмечается, что «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» должно быть неукоснительным для республики. При этом необходимо отметить, что в преамбуле Конституции Удмуртской Республики, принятой Верховным Советом УР 7 декабря 1994 г., зафиксировано, что Верховный Совет принимает Конституцию, выражая волю народа, утверждая права и свободы чело-
века, гражданина, мир и согласие, веру в добро и справедливость, признавая, что народ Удмуртской Республики является частью много национального народа Российской Федерации, подтверждая стремление к сохранению целостности Российского государства.
В связи с этим в основе управления всех государственных структур Удмуртской Республики должны лежать функции, которые определяются компетенцией, сформированной на основе субъективных прав и юридических обязанностей. При этом субъективные права направлены на совершенствование общественного устройства, элементами которого являются: 1) политическая система; 2) экономическая система; 3) социально-культурная основа общества. Это касается не только государственных органов, но и законодательных и исполнительных органов административно-территориальных единиц Удмуртской Республики, какой, например, является г. Ижевск - столица республики.
Как же обстоят дела сегодня в Удмуртской Республике по соблюдению ст. 2, 3 и др. Конституции Российской Федерации, в соответствии с нормами международного права?
Срок избрания Президента Удмуртской Республики определен - 5 лет (п. 5 ст. 45 Конституции УР), при этом, к сожалению, в Конституции УР не предусмотрена сменяемость президента, то есть сколько сроков подряд одно и то же лицо имеет право занимать эту должность, законодателем не установлено [3. Ст. 45]. Как видим, наличествует противоречие с Конституцией РФ (п.1 и п. 3 ст. 81), в которой зафиксировано, что Президент РФ избирается на четыре года гражданами РФ и что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Таким образом, в Удмуртии установилась возможность формирования несменяемости клана управляющих лиц, появления и сохранения стойких корпоративных групп. При этом установлен заслон притока в эшелоны власти свежих сил, политических деятелей и лидеров нового поколения. Отсутствие указанной гарантии способствует превращению Президента УР в авторитарного правителя, от чего общество отказалось в августе 1991 года.
Кроме того, в п. 6 ст. 1 Конституции УР отражено, что Удмуртская Республика - Удмуртское государство входит в состав Российской Федерации. Изложенное в корне противоречит п. 2 ст. 5 Конституции РФ, в которой указано «республика» и лишь в скобках «государство». Республики не обладают основным признаком государства - суверенитетом (самостоятельным решением как внутренних, так и внешних вопросов, включая армию, денежные единицы и т.д.). Законодатель Удмуртии, видимо, плохо понимает, что фиксация государства предполагает его суверенность, что порождает договорные отношения.
Анализируя договоры и соглашения, необходимо отметить, что они содействовали укреплению государственного единства Российской Федерации. Однако нельзя не видеть и некоторых отрицательных сторон, присущих этим отношениям. Характеризуя эти отрицательные моменты, можно сделать вывод, что они (договоры) «фактически указывают договорное право, которое для сторон, заключивших договор, имеет приоритет перед федеральным за-
конодательством, а порой и перед Конституцией» [4]. «Таким образом, -формулирует депутат Государственной Думы В.Н.Лысенко общий вывод, обозначается тенденция дезинтеграции Российской Федерации, ее перехода от конституционной или конституционно-договорной формы государственного устройства к чисто договорной» [5]. В реальной действительности «договорной федерации» никогда не было и не может быть: основным правовым документом федерации является ее Конституция, а не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства федеративных государств, весь ее опыт. «Идея договорной федерации», - пишет Д.Л. Златопольский, -носит ясно выраженный разрушительный характер: если в основе федеративных отношений находится договор, то одна из заключивших такой договор сторон может всегда отказаться от него либо другим способом добиться того же результата» [6].
Таким образом, постулат о «договорной федерации», - комментирует далее Д.Л. Златопольский, - в России несостоятелен, и потому договорные отношения характерны не для федерации, а для международно-правовых отношений и, в частности, для конфедерации [6. С. 212]. Следует учитывать и историческую особенность возникновения Российской Федерации: республики никогда не являлись ее учредителями, так как именно Россия создала формы национальной государственности и государства в своем составе. Сегодня это закреплено в ст. 4 Конституции РФ 1993 г. Тем более, что конец этим противоречиям был положен определением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г.
Необходимо также отметить, что в гл. 5 «Государственный Совет Удмуртской Республики» в редакции закона Удмуртской Республики от 29 декабря 2005 г., на наш взгляд, имеются определенные неточности, которые необходимо устранить. Так, в п. 1 ст. 33 указано, что «депутатом Государственного Совета Удмуртской Республики может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и обладающий пассивным избирательным правом». Таким образом, просматривается несогласованность с п. 2 ст. 3 Конституции РФ. Кроме того, нарушена гарантированная государством возможность граждан участвовать в выборах в органы государственной власти, закрепленная в п. 2 ст. 32 («право избирать и быть избранным в органы государственной власти.»), предусматривающем активное и пассивное избирательное право. Это право граждан стоит в центре всех процессов формирования органов государства, то есть носит властеобразующий характер. «Право избирать и быть избранным, - отмечает М. В. Баглай, - в наибольшей степени дает ощущение принадлежности гражданина к своему государству и демократизма этого государства» [7].
Правильно подметил английский теоретик политического либерализма Дж. С. Миль (1806 - 1873), идеи которого и поныне определяют развитие конституционного права. Способность человека понимать, судить, различать, что хорошо и что дурно, умственная деятельность и даже нравственная оценка предметов упражняются только тогда, когда человек делает выбор. Этим следует объяснять и то обстоятельство, что для политически активных граждан
выборы в органы власти - это нормальная потребность и возможность выражения своей позиции (Цит. по [8]). Таким образом, закрепление в Конституции УР данного полномочия противоречит Конституции РФ. Далее, в п. 2 ст. 39 Конституции УР предусмотрено, что законы, принятые Государственным советом, направляются Президенту УР, который обязан подписать и обнародовать их, либо отклонить в десятидневный срок с момента поступления [9]. Следует отметить, что в п. 1 ст. 107 Конституции РФ зафиксировано, что «принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования», а п. 3 указанной статьи гласит: «если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (то есть квалифицированным большинством. - В.В.), он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации. и обнародованию». Законодатель предусмотрел обязанность Президента РФ подписать федеральный закон после преодоления Парламентом России его вето. В то же время в п. 3 ст. 39 Конституции УР отмечено, что если закон (повторно) одобряется квалифицированным большинством от установленного числа депутатов Государственного совета, то он не может быть повторно отклонен Президентом УР и подлежит обнародованию в семидневный срок». Такое положение также противоречит федеральной Конституции, в частности п. 3 ст. 107.
Одним из основополагающих принципов построения взаимоотношений Федерации и ее субъектов является принцип верховенства федеральной Конституции и федерального законодательства, что зафиксировано в п. 4 ст. 7 Конституции УР. В случае расхождения и противоречия законов Федерации и нормативных актов субъекта Федерации должен действовать нормативноправовой акт Федерации (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).
Субъект Федерации вправе обратиться с ходатайством (запросом) в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности нормативного акта Российской Федерации (п. «а» ст. 125 Конституции РФ). Таким образом, могут и должны быть разрешены разногласия между Федерацией и ее субъектами относительно содержания законов и иных нормативно-правовых актов.
Исключительное значение имеет расширение профессиональной деятельности депутатов, сохранение преемственности в их деятельности, что будет являться существенным укреплением основ парламентаризма. Представляется, что дальнейшее укрепление законодательного органа в республике предполагает, во-первых, увеличение числа законопроектов, представляемых главой исполнительной власти и правительством; во-вторых, упорядочение контрольных функций парламента; в-третьих, совершенствование избирательной системы и закона о статусе депутата.
Сегодня Удмуртская Республика находится в начале становления парламентаризма в его универсальном (с точки зрения мировых стандартов) измерении. Вместе с тем пройденный путь к началу его формирования способствовал лучшему пониманию, как общих принципов парламентаризма и их правового закрепления, так и особенностей, связанных с необходимостью
быть предельно внимательным к национальным проблемам, защите прав граждан. Этнополитическая ситуация в республике остается стабильной, но экономический кризис усугубляет имеющиеся проблемы и вызывает к жизни новые. Роль парламента в решении этих проблем, при условии его тесного взаимодействия с другими ветвями власти и органами местного самоуправления, объективно повышается.
Президент Удмуртской Республики является высшим должностным лицом и возглавляет высший исполнительный орган республики. Это положение, записанное в ст. 44 Конституции УР, принципиально определило место Президента в государственном механизме. Президент получил полномочия отклонять законы, принятые Государственным советом, определять внутреннюю политику республики и др. Вместе с тем, по сравнению с федеральным уровнем, институт Президента демонстрирует значительно большее стремление функционировать в системе разделения властей. Статус Президента УР и Государственного совета свидетельствуют о реальной возможности некопирования федеральной системы разделения властей, а нахождения собственного, не противоречащего Конституции РФ решения, которое необходимо сохранить при внесении изменений и дополнений в Конституцию Удмуртской Республики.
Как глава исполнительной власти, Президент формирует Правительство республики с согласия Государственного совета. Кандидатуры Председателя Правительства, его заместителей и министра финансов вносятся Президентом на согласование с Государственным советом УР не позднее двухнедельного срока после его вступления в должность (ч. 2 ст. 6; ч. 1 ст. 8 Закона «О Правительстве УР»). Остальные члены Правительства: министры, председатели государственных комитетов назначаются на должность Президентом УР по представлению Председателя Правительства. Срок их назначения законодатель не обозначил. Сроки полномочий Председателя и членов Правительства могут не совпадать. Думается, что такой порядок формирования Правительства не может способствовать стабильному функционированию, взаимосогласованным действиям Правительства и его руководства. Срок полномочий Правительства в целом должен совпадать со сроком полномочий Президента, так как он является главой исполнительной власти и именно Президент правомочен формировать правительство.
Органы исполнительной власти подведомственны Президенту по вопросам, закрепленным за ним по Конституции УР, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и Удмуртской Республики. Президент УР вправе приостановить или отменить постановления и распоряжения Правительства республики, акты министерств и ведомств, других республиканских органов исполнительной власти, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральному законодательству, Конституции УР и указам Президента.
Касаясь взаимоотношений Президента и Правительства, можно отметить некоторую двойственность в положении как Президента, так и Председателя правительства. С одной стороны, Председатель не обладает сколько-нибудь
111
2QQ7. №6
значительными дискреционными полномочиями. Кроме того, Президент вправе принимать участие в любом заседании Правительства, может отменять его акты. С другой стороны, наделение Председателя Правительства правом подписывать постановления Правительства, принятые под его руководством, и правом представления Президенту кандидатур для назначения на должности членов Правительства ставит его в достаточно высокое положение.
Сопоставление конституционных полномочий Президента и Государственного совета УР, их правового статуса дает основание сделать вывод о наличии системы «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях этих органов власти. Во-первых, формируемое Президентом правительство подотчетно Государственному совету (ст. 47 Конституции УР). Во-вторых, установлен полупрезидентский способ формирования правительства. Такой порядок имеет некоторое сходство с принятым на федеральном уровне (в частности, замещение должности главы правительства). Однако в отличие от федерального уровня Государственный совет УР играет более активную и ответственную роль, так как имеет правовые возможности влиять и на состав правительства. В-третьих, Государственный совет, в соответствии с Конституцией, вправе выразить недоверие Президенту, Председателю Правительства и его заместителям, министру финансов Удмуртской Республики. При этом перечень оснований недоверия достаточно широкий. Постановление Государственного совета о недоверии Президенту УР, принятого двумя третями от установленного числа депутатов, влечет немедленную отставку его и возглавляемого им Правительства. В-четвертых, Президент УР вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий Государственного совета, в случае принятия им Конституции и закона Удмуртской Республики, постановления Государственного совета, противоречащих Конституции РФ; федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Удмуртской Республики; Конституции УР, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Государственный совет не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.
Согласно ст. 1 Закона «О Правительстве УР» от 2 марта 2001 г [10] Правительство является постоянно действующим высшим исполнительным и коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Удмуртской Республике. Модель правительства, как кабинета с определяющим влиянием на него со стороны президента, распространена в республиках Российской Федерации. Однако Правительство УР сохраняет свою самостоятельность и не находится в положении президентского кабинета (ст. 11, 12). Деятельность исполнительной власти имеет определенную правовую базу, однако ряд вопросов еще остается недостаточно урегулированным. Это касается: а) взаимоотношений между уровнями управления; б) разграничения полномочий между различными структурами и должностными лицами; в) порядка исполнения ответственности должностных лиц; г) формирования государственной службы и др.
Таким образом, подводя итого вышеизложенному, необходимо отметить, что конституционно-правовое развитие Удмуртской Республики требует определенной корректировки с учетом требований Конституции Российской Федерации и в целом международным правовым нормам.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Права человека // Сб. междунар. док. М., 1990. С. 32.
2. Проблемы теории государства и права. Учеб. пособие. М.: ПРОСПЕКТ, 1999. С. 424.
3. Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. (с изменениями от 11 мая 1995 г., 9 января 1998 г., 24 января, 18 апреля, 28 ноября 2000 г., 22, 26 февраля, сентября 2002 г., 16 октября 2003 г., 29 декабря 2005 г.)
4. Нестеров Ю., Вишневский Б. Конституционная реформа: дальше откладывать нельзя // Российская Федерация сегодня. 1999. № 20. С. 41.
5. Лысенко В.Н. Прочна ли договорная основа федеративных отношений // Сб. договоров и соглашений. М., 1999. Ч. 2. С. 744.
6. Златопольский Д.Л. Проблемы отечественной государственности // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 6. С. 15.
7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 221.
8. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 97.
9. Конституция УР. Ижевск, 2000. Ст. 84. Пп. 1,2.
10. «О Правительстве Удмуртской Республики»: Закон УР от 2 марта 2001 г. № 6-РЗ (с изм. от 13 февраля 2002 г.) // Справочная правовая система «Гарант»
Поступила в редакцию 02.04.07
V.Yu. Voitovich
Democracy in subjects of Russia (on an example of the Udmurt Republic)
Constitution and legal problems of democracy in the Udmurt Republic at the present stage of its development are discusseded. The analysis of the Constitution of the Udmurt Republic, in view of modification from December, 29th, 2005, on the basis of the Constitution of the Russian Federation and norms is lead
Войтович Валерий Юрьевич
ГОУ ВПО «Удмуртский государственный университет»
426034, Россия, г. Ижевск,
ул. Университетская, 1 (корп. 4)
