CC BY
50ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
УДК 342.56
П. П. Глущенко, Н. Ф. Бабанцев
Направления совершенствования деятельности органов судебной власти по обеспечению реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан
P. P. Gluschenko, N. F. Babantsev. Areas of improvement of the activity of judicial authorities in securing the exercise and protection of the rights, freedoms, and legal interests of individuals
Авторы статьи, сосредоточив внимание на роли и месте судебной власти в механизме обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов граждан, акцентировали основное внимание на обосновании направлений совершенствования деятельности органов судебной власти. В ней дано авторское видение сущности судебной власти, полномочий и предметов ведения различных судов, механизма взаимоотношений судебной власти с другими видами органов государственной власти. Должное место уделено обоснованию необходимости совершенствования законодательства гражданского, административного и уголовного, на основе законопред-писаний которых разрешаются различные проблемы граждан в суде. Обращено внимание также на то, что граждане нередко пропускают сроки обращения в суды, долго не решаются обратиться с жалобами, исковыми требованиями, кассационными жалобами, а это обязательно сказывается на качестве результатах и сроках рассмотрения обращений граждан в суды.
Ключевые слова: судебная власть, судебные органы, судебное разбирательство, исковая
Concentrating on the role and place of judicial authorities in the mechanism of securing the protection of rights, freedoms, and legal interests of individuals, the authors have focused their attention on substantiating the areas for improvement of judicial authorities' work. The paper provides the authors' vision of the essence of the judicial power, the authorities and competencies of various courts, and the mechanism of relations of judicial authorities with other types of government authorities. Due attention is paid to justifying the need for improvement of the civil, administrative, and criminal law, on the basis of which various problems of investments are resolved in courts. Attention is paid to the fact that individuals often miss the deadlines for appealing to courts and hesitate to bring appeals, claims, and complaints to courts for a long time, which always affects the quality of results and the time when individual appeals are heard by the courts.
Keywords: judicial power, judicial authorities, trial, claim, appeal on error, sentence,
Петр Петрович Глущенко — декан Санкт-Петербургской академии управления и экономики, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Николай Федорович Бабанцев — профессор Санкт-Петербургской академии управления и экономики, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.
© П. П. Глущенко, Н. Ф. Бабанцев, 2010
жалоба, кассация, приговор, обжалование, судопроизводство, уголовное судопроизводство
Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44, лит. А
appeal, legal proceedings, criminal proceedings
Contacts information: 190103, Saint-Petersburg, Lermontovskiy pr., 44, lit. A
Основные направления совершенствования судебной деятельности в сфере обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан теснейшим образом связаны с организационным обеспечением самой судебной деятельности. Обеспечением судебной деятельности в России в разные периоды времени возлагались как на органы Министерства юстиции, так и на вышестоящие суды. На начало судебной реформы в 1990 г. неудовлетворительным оценивалось размещение 39% судов. Ежемесячная рабочая нагрузка на одного районного судью составляла 42 дела, а 30% зданий судов нуждались в капитальном ремонте. Несоответствие между штатной численностью судей судов общей юрисдикции и их нормативно определенной штатной численностью доходило до 2,4 раза. Обострилась проблема финансирования судов. Низкая зарплата и социальная незащищенность судей привели к падению престижа этой профессии, что повлекло отток из судов квалифицированных кадров и создало опасность снижения качества правосудия. Столь же напряженная ситуация сложилась и с работниками аппарата судов. Из-за хронического недофинансирования судебной системы нарастала их кредиторская задолженность перед поставщиками энергоресурсов, коммунальных услуг, почтовой связи [1]. Неблагоприятная ситуация вызвала необходимость принципиальных изменений в подходах и принципах обеспечения деятельности судов. Становилась все более очевидной неадекватность сохранявшегося механизма обеспечения функционирования органов судебной власти ее новому высокому статусу и месту в системе властных институтов Российской Федерации.
После вступления России в Совет Европы (февраль 1996 г.) удалось многое сделать по имплементации европейских норм в российскую судебно-правовую систему. В результате ратификации Российской Федерацией основных европейских конвенций по защите прав человека, фактически все их принципы и нормы стали составной частью российского законодательства, регулирующего судопроизводство. Им, как и положениям других международных договоров и соглашений, участником которых является Россия, отдается предпочтение по сравнению с нормами неконституционного и регионального законодательства. Однако, как показывает практика, чтобы европейские нормы действовали полноценно и эффективно, необходимо непосредственное включение их в российские законодательные акты и создание соответствующего механизма реализации этих норм [там же].
Особую значимость для всего института судебной власти имело принятие в 1996 г. конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации». В нем были заложены принципиальные основы организационного обеспечения судебной деятельности, получил правовое закрепление и дальнейшее развитие конституционный принцип единства судебной системы, реализован ряд принципиальных положений судебной реформы о создании и обеспечении деятельности судов.
Ст. 30 указанного закона предписывается обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов; деятельность других судов общей юрисдикции — Судебному департаменту при Верховном Суде РФ; функционирование арбитражных судов — Высшему Арбитражному Суду РФ. Анализ ст. 30 показывает, что организация обеспечения деятельности судов осуществляется различно в зависимости от уровня судебного органа и вида органа судебной
власти. Объясняется это соображениями практического свойства. Дело в том, что Министерство юстиции РФ занималось организационным обеспечением только судов общей юрисдикции. Когда был создан Конституционный Суд РФ, сложилась система арбитражных судов, им пришлось решать проблемы организационного обеспечения своей деятельности самостоятельно. В связи с этим в Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. в ст. 44 отмечено:
1. Организационное обеспечение деятельности арбитражных судов в Российской Федерации осуществляется Высшим Арбитражным Судом РФ.
2. Высший Арбитражный Суд РФ производит подбор и подготовку кандидатов в судьи, организует работу по повышению квалификации судей и работников аппаратов арбитражных судов, осуществляет финансирование арбитражных судов, обеспечивает контроль за расходованием финансовых средств, выделяемых арбитражным судам.
3. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду РФ в организационном обеспечении деятельности арбитражных судов в Российской Федерации.
4. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации, а также медицинское, жилищное и социально-бытовое обслуживание судей и работников аппарата арбитражных судов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда за счет средств бюджета. Для выполнения указанных организационных функций в арбитражных судах согласно статье 45 создан соответствующий аппарат. Аналогично был решен вопрос и об организационном обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ.
В ст. 111 Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорится, что материально-техническое, социально-бытовое, научно-аналитическое, информационное и иное обеспечение Конституционного Суда РФ осуществляется аппаратом Суда. Поскольку вопрос относительно высших органов конституционного и арбитражного правосудия к моменту принятия закона о судебной системе уже был решен, то было принято решение аналогичным образом урегулировать и организационное обеспечение деятельности Верховного Суда РФ. Поэтому организационный аспект деятельности Верховного Суда РФ обеспечивается также аппаратом этого суда.
Анализ возможных вариантов улучшения организационной работы судов общей юрисдикции привел к идее создания в рамках судебной системы автономного органа управления, который, с одной стороны, обеспечивал бы ресурсное и материально-техническое обеспечение судов, а с другой —непосредственно занимался бы организацией их работы, включая контроль за деятельностью администрации и аппаратов судов по обеспечению процесса правосудия.
Результатом научного поиска путей упрочения гарантий организационной самостоятельности и независимости судов и судей стало принятие в январе 1998 г. по законодательной инициативе Верховного Суда РФ закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации». Создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ стало продолжением дальнейшего совершенствования российской судебной системы, укрепления ее самостоятельности и независимости при осуществлении правосудия от законодательной и исполнительной властей. В соответствии со ст. 1 закона «О Судебном департаменте», новый государственный орган — Судебный департамент при Верховном Суде РФ осуществляет ор-
ганизационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Указание на его нахождение при Верховном Суде РФ означает определение места этого органа как составной части судебной системы. Полномочия Судебного департамента закреплены в федеральном законе. Этим в отличие от прежнего ведомственного характера обеспечению деятельности судов был придан исключительно правовой характер, появилась законодательная база обеспечения деятельности судов. Согласно ст. 6 закона о Судебном департаменте, на него возлагаются:
• разработка и представление в Правительство РФ предложений о финансировании судов, мировых судей и квалификационных коллегий судов;
• финансирование деятельности судов из бюджета;
• изучение организации деятельности судов и разработка предложений о ее совершенствовании;
• определение потребности судов в кадрах, осуществление работы по подготовке кадров на должности судей, взаимодействие с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов;
• подбор и расстановка кадров;
• ведение статистического и персонального учета судей и работников аппарата судов;
• ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов, взаимодействие с органами юстиции при составлении сводной статистической отчетности;
• организация строительства зданий, ремонт и техническое оснащение зданий и помещений судов;
• разработка и внедрение программно-аппаратных средств, необходимых для ведения судопроизводства, а также информационно-правового обеспечения судебной деятельности;
• осуществление работы по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей, а также безопасности членов их семей;
• организация материального и социального обеспечения судей, в том числе пребывающих в отставке, работников аппаратов судов, принятие мер по обеспечению их благополучным жильем;
• организация медицинского и санаторно-курортного лечения судей, в том числе пребывающих в отставке, членов их семей и работников аппаратов судов в соответствии с законодательством;
• установление и развитие связей с государственными и иными органами, учреждениями и организациями, в том числе иностранными, в целях совершенствования организации работы судов;
• взаимодействие с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам надлежащего обеспечения деятельности судов.
Функции организационного, кадрового и ресурсного обеспечения деятельности непосредственно Верховного Суда РФ возложены на Председателя Верховного Суда РФ и подчиненный ему аппарат Верховного Суда РФ. Для этого в структуре Верховного Суда РФ действуют обобщения судебной практики, анализа судебной статистики, правовой работы и работы с законопроектами, организации делопроизводства, подбора и оформления кадров (в том числе на должности судей), хозяйственного обеспечения. Таким образом, следует признать, что без надлежа-
щего обеспечения организационно-судебной деятельности говорить об улучшении деятельности судов вообще достаточно сложно.
В ходе реформы судебно-правовой системы осуществляется радикальное обновление гражданского, уголовного, административного и арбитражного процессуального законодательства, направленное на совершенствование судопроизводства, усиление судебной ответственности органов государственной власти и должностных лиц за соблюдение прав человека, наделение судов более широкими полномочиями контроля, повышение доступности правосудия.
Признание Российской Федерацией обязательной юрисдикции Европейского Суда по правам человека и ее вступление в Совет Европы ускорило процесс формирования законодательной базы. Принятые федеральные законы «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации», «О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «О мировых судьях в Российской Федерации», «О финансировании судов Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации» создали предпосылки для последующего развития российского правосудия и совершенствования судебной системы. Принят необходимый для деятельности судебной власти Кодекс РФ об административных правонарушениях, что способствовало расширению компетенция судов, повышению их роли в разрешении гражданских споров. Суды дождались появления уголовно-процессуального, гражданского процессуального и арбитражного процессуального кодексов, неотложность принятия которых была очевидна. Принятие нового и совершенствование действовавшего законодательства Российской Федерации позволило значительно повысить уровень организации судопроизводства в сфере защиты прав, свобод и законных интересов граждан, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Необходимо остановиться на некоторых, наиболее характерных примерах совершенствования законодательной базы в рамках тематики нашего исследования. Принятием арбитражного и гражданского процессуального законодательства законодатель разрешил целый ряд проблемных вопросов, накопившихся за время существования ранее действовавших ГПК РСФСР и АПК РФ 1995 г. Действовавший до 1 февраля 2003 г. ГПК РСФСР был принят в 1964 г. в совершенно иных по сравнению с современностью экономических и социальных условиях. После введения в действие в декабре 1993 г. Конституции РФ в него неоднократно вносились изменения и дополнения. Наиболее существенными из них были законодательные новации, инициированные Верховным судом РФ и получившие закрепление в законе от 30 ноября 1995 г. и от 7 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»1.
Новые Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы РФ восприняли практически в прежнем виде нормы, регулирующие различные вопросы судопроизводства, определения подведомственности и подсудности дел и их передачу по подсудности; замену ненадлежащего ответчика; рассмотрения дел с участием иностранного элемента и многие другие, сохранив определенные дефекты старого законодательства.
В силу ст. 126 Конституции РФ, Верховный Суд РФ дает разъяснения по вопросам судебной практики. Таким образом, разъяснения, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ, имеют конституционную основу. Такому статусу разъяснений Пленума Верховного Суда РФ должно соответствовать их практическое значение (невозможно же предположить, что Конституция РФ возлагает на орган
1 Юридический вестник. 1995. № 20-21.
государственной власти полномочия, осуществление которых не имеет никакого смысла, значения и не порождает никаких юридических последствий), которые также должны учитываться судами общей юрисдикции при осуществлении правосудия и разрешении гражданских дел, т. е. являются для них обязательными.
При разработке проекта ГПК предлагалось предоставить судам право (не возлагать на них обязанность!) ссылаться в решениях на опубликованные постановления Верховного Суда РФ по конкретным делам, содержащие толкование норм материального и процессуального права. Это предложение было отвергнуто. Причина — Российская Федерация не признает прецедентного права. Надо отметить, что суды всегда фактически учитывали опубликованную практику Верховного Суда РФ по конкретным делам, хотя и не ссылались на его постановления — по указанной причине — в своих решениях. Так что данное предложение было направлено всего лишь на «мягкую» легализацию сложившейся практики [2]. Однако с принятием ГПК вопрос о значении судебного прецедента и обязательности постановлений Верховного Суда РФ по конкретным делам для судов, рассматривающих другие дела, по которым применяются законы, толкование которых дано в указанных постановлениях Верховного Суда РФ, возникает вновь.
Дополнительные возможности сохранения корпоративных споров в сфере деятельности судов общей юрисдикции создает ГПК РФ. Как следует из ч. 4 ст. 22 ГПК РФ, при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие — арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции. Поскольку требования в исковом заявлении формулируются истцом по своему усмотрению, ничто не мешает ему составить исковое заявление таким образом, чтобы соблюсти условия применения ч. 4 ст. 22 ГПК РФ.
Таким образом, обновленное процессуальное законодательство не позволяет с успехом разрешить основную проблему, порожденную двойной подведомственностью судебных споров, — разные подходы судов общей юрисдикции и арбитражных судов к разрешению однопорядковых дел. После вступления в силу новых АПК РФ и ГПК РФ сохранена возможность выбора судебной инстанции в зависимости от желания стороны, возбуждающей конкретное гражданское дело. Выход из этого положения видится в более активном использовании высшими судебными инстанциями возможности издания совместных постановлений по вопросам гражданского права. Удачным ориентиром в этом отношении служат уже изданные Постановления, посвященные акционерным обществам (№ 4/8) и обществам с ограниченной ответственностью (№ 90/14). Отдавая отчет в том, что подготовка большого постановления представляется весьма трудоемкой задачей, считаем полезным более гибкое использование достаточно хорошо зарекомендовавшей себя в плане ориентирования судебной практики арбитражных судов возможности издания информационных писем. Подготовка совместного информационного письма, как думается, укладывается в рамки действующего законодательства о судебной системе [3].
АПК РФ 2002 г., определяя задачи арбитражного судопроизводства, воспроизводит принципы, заложенные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и, в частности, в ее ст. 6 (доступность суда). Одной из основных задач арбитражного суда, согласно ст. 2 АПК РФ 2002 г., является обеспечение доступности правосудия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В связи с чем в Федеральной целевой программе «Организационное обеспечение деятельности арбитражных судов на период до 2010 года» было отмечено, что ждет своего разрешения на законодательном уровне и проблема государственного обеспечения конституционных гарантий
реализации права граждан и субъектов предпринимательской деятельности на судебную защиту, доступность которой ограничивается малой численностью судей, а также отсутствием финансового обеспечения правовой помощи субъектам малого предпринимательства при реализации ими права на судебную защиту. В связи с этим необходимо скорейшее принятие закона «Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации», проект которого был внесен Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в Государственную Думу [4].
Доступность правосудия реализуется в праве на судебную защиту, на беспрепятственное обращение в суд за защитой нарушенного субъективного права или охраняемого законом интереса. В целях реализации этой задачи из арбитражного процесса исключен институт отказа в принятии искового заявления (ст. 107 АПК РФ 1995 г.) и появился новый институт оставления искового заявления без движения (ст. 128). Причем введены четкие основания применения этого нового института. Тем самым исключена существовавшая до принятия АПК РФ 2002 г. возможность внесудебного лишения субъектов предпринимательской деятельности права на судебную защиту. Тем самым решена одна из задач, которая ставилась при подготовке АПК РФ 2002 г., заключавшаяся в обеспечении эффективной и оперативной судебной защиты прав и законных интересов предпринимателей и иных лиц, обращающихся в арбитражный суд.
В одном ряду с обеспечением доступности правосудия следует назвать меры по обеспечению иска (ст. 91), в том числе предварительные обеспечительные меры (ст. 99). Суть их заключается в том, чтобы сделать все необходимое для реального исполнения судебного решения. Ряд положений АПК РФ 2002 г. направлен на оказание помощи судам и участвующим в деле лицам в решении задач, стоящих перед арбитражным судопроизводством. Подавляющее большинство дел, как предусматривалось АПК РФ 1995 г., в судах первой инстанции рассматриваются единолично. По АПК РФ 2002 г. центр тяжести работы арбитражных судов переносится с основного судебного заседания, в котором выносится решение, на подготовку к нему (ст. 133-136). Подготовительная стадия становится практически основной в процедуре разрешения экономического спора. Через эту стадию должно достигаться обеспечение полного, всестороннего рассмотрения обстоятельств каждого дела. Именно на этой стадии создаются необходимые предпосылки для принятия обоснованного и законного решения. Все эти меры направлены на то, чтобы максимально подтолкнуть стороны к поиску компромисса, к заключению мирового соглашения [5, с. 2].
АПК РФ 2002 г. предусматривает поддержку арбитражными судами альтернативных способов разрешения споров путем использования различного рода примирительных процедур (ст. 138, 139), передачи споров по желанию сторон на рассмотрение в третейский суд (ст. 4). Представляется, что данное направление развития процессуального аспекта реализации права на судебную защиту в экономической сфере является наиболее перспективным по следующим причинам. Во-первых, оно ведет к экономии «властного ресурса» государственной судебной власти. Любое судебное решение, которым утверждается мировое соглашение, есть властное предписание, основанное на угрозе применения государственного принуждения. Принуждение в любой форме противоречит природе свободы предпринимательства как основы развития рыночной экономики.
Во-вторых, в делах коммерческих «худой мир лучше доброй ссоры». Примирительные процедуры позволяют самим сторонам найти наиболее приемлемый для них баланс взаимных требований и уступок, о которых третьим лицам и знать-то не обязательно. В-третьих, в ходе примирительных процедур сами стороны,
достигая соглашение, избавляют арбитражный суд от необходимости углубляться в суть и предпосылки возникшего спора и навязывать им свое понимание выхода из кризисной ситуации, рискуя тем, что одна из сторон, а иногда и обе будут оспаривать вынесенное судебное решение в вышестоящих судах [6].
В целях приведения норм АПК в соответствие с международными стандартами внесены принципиальные изменения в нормы об участии прокуроров в арбитражном процессе (ст. 52). Права прокуроров при рассмотрении экономических споров существенно сужены в целях ограничения государственного вмешательства в частные дела. Они касаются главным образом требований защиты государственных интересов. Данное ограничение участия прокуратуры в арбитражном судопроизводстве можно считать вполне оправданным, так как это позволяет повысить эффективность деятельности арбитражных судов, эффективность судебной защиты прав и законных интересов участников экономических отношений. Интересы публичной власти затрагиваются вовсе не правонарушениями в гражданско-правовых отношениях, а подрывом основ правопорядка, обеспечение которого как раз и является основной функцией государства. Иск прокурора, основанный на государственном интересе, — это, прежде всего, иск, направленный на восстановление действия закона путем признания недействительными противоречащих ему нормативно-правовых актов, чем устраняются как препятствия в осуществлении своих прав участниками гражданского оборота, так и возможности их самостоятельного отстаивания [7, с. 170].
В АПК РФ 2002 г. дифференцируются судебные процедуры в зависимости от категории спора. Исковые процедуры по гражданским и административным делам теперь отличаются. Таким образом, основным направлением совершенствования процедуры рассмотрения дел является проведение внутренней судебной специализации и повышение профессиональной квалификации судейских кадров. Формируются соответствующие судебные составы, рассматривающие конкретные категории дел. Дальнейшее развитие специализации может обеспечить повышение эффективности судебной защиты (через повышение качества рассмотрения дел).
Новым в АПК РФ 2002 г. явилось введение норм о рассмотрении дел в порядке упрощенного производства (ст. 226-229). Цель его — высвободить время арбитражных судей для сложных дел, а также повысить эффективность правосудия по некоторым категориям дел. Предусматривается, что дело может быть рассмотрено в порядке упрощенного производства, если требования истца носят бесспорный характер, признаются ответчиком или иск заявлен на незначительную сумму (для юридических лиц — до двухсот установленных законом минимальных размеров оплаты труда, для индивидуальных предпринимателей — до двадцати установленных законом минимальных размеров оплаты труда) по взаимному согласию сторон.
Исходя из исторического опыта России и учитывая мировую практику, в АПК РФ 2002 г. включены основные положения, касающиеся участия в арбитражном процессе арбитражных заседателей (ст. 19). Регламентация отношений, связанных с привлечением арбитражных заседателей к рассмотрению дел, оправдана и объясняется, в частности, новизной данного института в арбитражном судопроизводстве. Однако влияет ли участие в процессе арбитражных заседателей на повышение эффективности правосудия в арбитражном судопроизводстве и, в частности, на повышение эффективности судебной защиты лиц, осуществляющих предпринимательскую или иную экономическую деятельность? В юридической литературе неоднократно отмечалась целесообразность использования арбитражных заседателей в арбитражных судах [8, с. 17; 9, с. 49]. Практика рассмотрения дел с участием непрофессиональных судей, которые обладают специальными
знаниями или опытом в различных сферах хозяйственной деятельности, имеет широкое распространение во многих странах. Преимущества процесса с участием арбитражных заседателей, считает А. Н. Никитина, — в уменьшении риска злоупотреблений и судебных ошибок, в их бесспорной независимости и коллегиальности [10, с. 57].
М. Ш. Пацация, напротив, полагает, что в сфере арбитражного судопроизводства вариант демократизации правосудия через судебных заседателей не служит повышению его эффективности. По его мнению, вряд ли разумно допускать в арбитражный процесс в качестве участвующих в отправлении правосудия лиц, не знающих процессуальных норм, как минимум, по трем причинам: а) не достигается более глубокое познание вопросов факта; б) не улучшается судебная деятельность и в плане точности применения к спорным отношениям соответствующих материально-правовых норм; в) не корректируются в лучшую сторону ни качество, ни сроки отправления самого правосудия [11, с. 56-57]. И. А. Приходько, также считает, что эксперимент по участию в процессе арбитражных заседателей, которые являются представителями предпринимательских кругов, а следовательно, экономически независимы, в целом себя не оправдал [12, с. 19]. В. М. Шерстюк объясняет результаты эксперимента определенными трудностями, которые возникали при обеспечении явки арбитражных заседателей в судебное заседание: отмечались недостаточная подготовка арбитражных заседателей к рассмотрению дел, отсутствие или недостаточность у них знаний процессуального и материального законодательства [13, с. 48].
На наш взгляд, здесь следует согласиться с мнением Г. Т. Ермошина и Е. А. Ад-зиновой, считающим, что использование в арбитражном процессе специалистов в области тех отношений, из которых возник рассматриваемый спор, вполне оправданно. Объяснить это можно тем, что объединение профессионального судьи и экспертов-специалистов данного вида предпринимательской деятельности позволяет разобраться в фактических обстоятельствах и существе спора. Это позволит дать правильную юридическую оценку дела, повысить профессиональный уровень разрешения споров [6]. Кроме того, участие арбитражных заседателей в арбитражном процессе, по нашему мнению, является стабилизирующим предупреждающим фактором для исключения злоупотреблений судей своим должностным положением и вынесения неправосудных постановлений.
Анализ АПК 2002 г. дает основание говорить о введении ряда новых институтов и отдельных правил, направленных на совершенствование порядка судопроизводства в арбитражных судах, повышение оперативности правосудия, доступности и эффективности судебной защиты в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обеспечение гарантий реализации прав участников арбитражного процесса, приближая тем самым процессуальную форму защиты прав граждан к международным стандартам.
Вместе с тем, система арбитражных судов, действующих на основе конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФЗ, вступившего в силу 1 июля 1995 г., нуждается в дальнейшем развитии. Задачи, стоящие перед арбитражными судами Российской Федерации по разрешению экономических споров и иных дел, отнесенных к их компетенции, постоянно усложняются, а объем работы возрастает.
Законодателем расширяется сфера судебного контроля. Однако эта тенденция сама по себе не может рассматриваться как основа для создания новых специализированных судов. Она может быть решена путем изменения структур действующих арбитражных судов, создания в их рамках специализированных коллегий для рассмотрения дел определенных категорий — дел о банкротстве, налоговых споров и иных.
Постоянный рост объема работы ведет к увеличению нагрузки на судей и работников аппаратов арбитражных судов. В настоящее время судьи многих арбитражных судов работают со значительными перегрузками [4]. В то же время не разрешена проблема государственного обеспечения конституционных гарантий реализации права граждан и субъектов предпринимательской деятельности на судебную защиту, доступность которой ограничивается малой численностью судей, а также отсутствием финансового обеспечения правовой помощи субъектам малого предпринимательства при реализации ими права на судебную защиту. Такое положение не изменилось и в настоящее время. В период до 2006 г. прогнозируется существенное увеличение обращений в арбитражные суды участников предпринимательской и иной экономической деятельности в связи с изменениями в материальном и процессуальном законодательстве.
Размещение судов и состояние занимаемых ими помещений настолько неудовлетворительны, что компрометируют правосудие. Часть судов вообще не имеет помещений. В результате происходит массовое нарушение принципа гласности судебного разбирательства, поскольку из-за отсутствия необходимой площади процессы из открытых превращаются фактически в закрытые, доступ к которым вынужденно ограничивается. Штатная численность судей судов не соответствует реально необходимому количеству. С вступлением России в Совет Европы несколько тысяч российских граждан обратились в Европейский суд по правам человека с жалобами на неудовлетворительное осуществление правосудия в Российской Федерации.
Ухудшение положения судов переводит ситуацию из финансовой плоскости в политическую. Проблемы судов, возникающие на почве неудовлетворительного финансирования их деятельности, становятся проблемами миллионов людей, которые теряют веру не только в правосудие, но и в государство, его лидеров, в стремление власти отстаивать законные интересы граждан.
Указанные проблемы касаются не только арбитражных судов, но и судов общей юрисдикции. Неадекватная нагрузка на судей в различных регионах, а так же в районах городов, без учета местных особенностей (условий жизни населения, экологической ситуации, развития промышленности, социальной занятости, жилищного обеспечения, образовательного уровня и т. д.) приводит к перегрузке отдельных судов и судей, к затруднению реализации гражданами своих конституционных прав на судебную защиту, создает препятствия по доступу граждан к правосудию, предоставлению юридической помощи малоимущим, совершенствованию судебной системы и упрощению судебных процедур, повышению внимания к потерпевшим и жертвам преступлений, обеспечению разумных сроков рассмотрения дел.
В целях нормализации нагрузки судей необходимо значительное увеличение штатов отдельных судов, как по судьям, так и по работникам аппарата судов, учитывая региональные и иные особенности, влияющие на нагрузку судей. В свою очередь это связано с необходимостью обеспечения судов достаточными площадями. Даже в настоящее время некоторые суды не имеют возможности полностью укомплектовать штаты в связи с отсутствием условий для размещения. Это вызывает необходимость проведения паспортизации размещения каждого суда и на этой основе определения потребностей в площадях с учетом его развития.
Возникает также потребность в разработке типовых проектов зданий судов, в дальнейшем техническом оснащении рабочих мест судей, что уже делается, но не достаточно активно из-за отсутствия должного финансирования судов со стороны государства. В таких условиях руководители некоторых судов вынуждены прибегать к спонсорской помощи коммерческих структур, иногда и не вполне законопослушных.
В арбитражных судах, в целях расширения доступа граждан — предпринимателей и других хозяйствующих субъектов к правосудию целесообразно проработать вопрос о возможности создания постоянно действующих выездных сессий арбитражных судов субъектов Российской Федерации в крупных промышленных центрах, национальных образованиях, в которых арбитражные суды не созданы.
Количество поступающих для рассмотрения исковых заявлений, апелляционных жалоб в некоторые арбитражные суды очень велико. Эти суды имеют в своем составе большое количество судей и работников аппарата суда, что не способствует четкой организации их работы, вызывает необходимость наметить и осуществить меры по их реорганизации.
Совершенствование отдельных судебных процедур и отраслей судопроизводства должно вестись в одном направлении с учетом концепции судебной защиты как единой функции судебной власти, реализуемой в уголовном, гражданском, административном и конституционном судопроизводствах [14, с. 19].
Главной целью дальнейшего совершенствования механизма конституционно-правовой защиты прав, свобод и законных интересов граждан, на современном этапе построения правового государства, должно стать дальнейшее развитие и укрепление судебной системы как самостоятельного вида государственной власти. Необходимо создать условия для ее независимого и эффективного функционирования в сфере обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации, вытекающих из международных договоров, участниками которых является Россия и норм международного права.
В соответствии с п. 1 ст. 3 ГПК РФ и п. 1 ст. 4 АПК РФ 2002 г. законные интересы являются самостоятельным предметом судебной защиты по гражданским делам. Но, несмотря на то что законодателем довольно четко сформулирован предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах, современные реалии указывают на многоаспектность проблемы защиты законных интересов. Это неизбежно ставит перед правовой наукой ряд вопросов, таких как:
а) как нужно отнестись к идее о законном интересе и самостоятельному предмету судебной защиты по гражданским делам;
б) какие важнейшие реформы должны быть проведены в области совершенствования защиты нарушенных либо оспариваемых законных интересов граждан и организаций;
в) какую модель обеспечения возможности защиты законных интересов необходимо избрать законодателю?
В создании концепции законных интересов воплотилась общечеловеческая надежда на формирование общественно-правовых и юридических «инструментов», гарантирующих защиту общественных отношений, возникающих между гражданами, которые хотя и не предусмотрены законами и иными правовыми актами, но в силу общих начал и смысла законодательства не противоречат им.
Для обеспечения жизнеспособности этой идеи необходимо, прежде всего, провести в жизнь законодательные изменения и дополнения, обеспечивающие процессуальные гарантии для граждан и организаций в их взаимоотношениях с судами Российской Федерации, органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, иными организациями и гражданами, в процессе реализации и защиты законных интересов [15]. Вместе с тем, несмотря на отсутствие в основном законе РФ термина «законный интерес», нам представляется, что данное понятие напрямую связано с такой категорией как «законность».
В ходе сравнительного анализа принятых АПК РФ и ГПК РФ проф. В. М. Жуй-ков указал: «В ГПК в отличие от АПК (ст. 6) принцип законности не обозначен и не прописан, а ведь он — основополагающий при разрешении дел» [16, с. 37]. Позитивным воздействием оказалось бы введение в ГПК РФ и АПК РФ 2002 г. нормы-дефиниции, содержащей определения основных понятий, которые используются в тексте кодексов, в частности для терминов «законный интерес», «иск», «заинтересованное лицо» и др.
Для дальнейшего развития «принципа сбалансированности интересов» участников процессуальных отношений необходимо дополнить ст. 6 ГПК РФ положением об обязанности суда обеспечить в гражданском судопроизводстве равную судебную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в деле. Значительным станет изменение легального понятия законности при рассмотрении дел арбитражным судом (ст. 6 АПК РФ 2002 г.), с учетом положений других статей АПК РФ 2002 г. (п. 1 ст. 4; п. 2 ст. 7; п. 6 ст. 13) и действующего гражданского законодательства (п. 1 ст. 5; ст. 6; п. 1 ст. 8 ГК РФ). Существенного усиления принципа законности в гражданском судопроизводстве можно достигнуть дополнением ГПК РФ процессуальной нормой, определяющей легитимное понятие законности при осуществлении правосудия по гражданским делам.
В этой связи в русле перспективных идей находится и укрепление правовых основ защиты законных интересов в гражданском судопроизводстве и судопроизводстве в арбитражных судах. А значит, назрела острая необходимость в совершенствовании норм гражданского и арбитражного процессуального законодательства, определяющих цели и задачи гражданского судопроизводства. В частности, цели и задачи гражданского судопроизводства (ст. 2 ГПК РФ) и судопроизводства в арбитражных судах (ст. 2 АПК РФ 2002 г.) необходимо, на наш взгляд, изложить в новой редакции, исключающей предпосылки для отказа в судебной защите нарушенных либо оспариваемых законных интересов.
Исходя из изложенного, полагаем, что необходимо дальнейшее совершенствование недавно принятых процессуальных нормативных правовых актов ГПК РФ и АПК РФ) и норм материального права, направленных на продолжение судебной и административной реформы и укрепление процессуального правового статуса, граждан при реализации ими прав, свобод и законных интересов в рамках Конституции РФ и в соответствии нормами международного права.
При реализации указанных предложений имеется возможность в какой-то мере приблизиться к модели эффективности защиты законных интересов. Подобное «приближение» имеет не кратковременный характер, ибо процесс формирования модели эффективности защиты законных интересов, вследствие специфики правовой природы самого объекта защиты, непрерывен и бесконечен. Таким образом, концепция законного интереса будет способствовать реализации идеи формирования правового государства, без которой сама идея о формировании правового государства не будет иметь смыслового содержания. В этом процессе совершенствование законодательства занимает первостепенное место.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что, несмотря на всю важность принятых и усовершенствованных за последние 5 лет законодательных актов, полноценная правовая база, которая обеспечивала бы в полной мере отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, в Российской Федерации еще не создана. Для этого необходимо решить ряд важнейших задач, без которых немыслима идея совершенствования судебной системы.
Основными задачами при этом для государства, как нам представляется, должны стать:
• научный подход к обеспечению развития и укрепления судебной системы и осуществления правосудия по гражданским и уголовным делам;
• развитие материально-технического обеспечения правосудия, как непременное условие для облегчения труда работников судебной системы;
• кадровое обеспечение судебной системы компетентными, высококвалифицированными и исключительно нравственно-устойчивыми работниками;
• информационное обеспечение судебной системы;
• совершенствование взаимодействия всех органов системы судебной власти и дальнейшее развитие взаимоотношений с правоохранительными и другими органами законодательной и исполнительной власти;
• развитие международно-правового сотрудничества (оказание правовой помощи, стажировки судей за рубежом и др.);
• развертывание РИ-кампании по обеспечению авторитета органов системы судебной деятельности и популяризации знаний их о правах и свободах.
По нашему мнению, правовая защита прав, свобод и законных интересов граждан не может осуществляться достаточно эффективно без усиления авторитета судебной власти, без нормативно-правового обеспечения судебной системы и без опоры на инициативную помощь граждан. Требует законодательного регулирования проблема ответственности судей перед обществом за выполнение своего долга. Остро стоит проблема реальной ответственности за неуважение к суду, в том числе за неисполнение его решений. Особенно это касается государственных учреждений, оправдывающих неисполнение судебных решений отсутствием финансирования из бюджета.
Между тем даже принятые законы, в которых так нуждается судебная система, в полном объеме не реализуются так же из-за отсутствия необходимого финансового обеспечения. Необходимо дополнительное принятие нормативных правовых актов, которые будут способствовать укреплению социального статуса судей и работников аппаратов судов, повышению престижности работы в судебной системе, авторитета судебной власти и обеспечению личной безопасности судей.
Требуется разработка и принятие законов или иных нормативных правовых актов по вопросам:
• дисциплинарной ответственности судей;
• изменения порядка прекращения полномочий судей, занимающихся деятельностью, несовместимой с должностью судьи, либо совершивших поступки, позорящие честь и достоинство судьи или умаляющие авторитет судебной власти;
• проверки соответствия сообщаемых данных требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность судьи, и информации о совершении поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти;
• порядка формирования фонда оплаты труда судей и обслуживающего персонала судов;
• обязательного государственного страхования жизни и здоровья судей и их имущества;
• создания института администраторов арбитражных судов, а также решения проблемы совмещения в одном суде двух инстанций.
В настоящее время в отдельных регионах Российской Федерации наблюдается острая нехватка судей и работников аппаратов судов. В то же время по-прежнему растет число поступающих в суды исковых заявлений (заявлений), о разрешении
споров. Повышается сложность и трудоемкость рассматриваемых дел. Это ведет к дальнейшей перегрузке судей и работников аппаратов судов. В целях разгрузки федеральных районных судов законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации» был введен институт мировых судей, но к настоящему времени корпус мировых судей сформирован лишь наполовину. Необходима организация финансирования мировых судов во всех субъектах Российской Федерации. По имеющимся оценкам, это позволит снизить нагрузку на районное звено судов общей юрисдикции на 30-40%.
Введение должности помощника судьи суда общей юрисдикции (в районных и приравненных к ним судах) и помощника судьи арбитражного суда позволит освободить судей от технической работы и предоставить им возможность сосредоточиться на осуществлении основной функции — отправлении правосудия. Вместе с тем, уровень материального обеспечения данной категории работников не соответствует трудозатратам технического персонала. Повышение заработной платы работникам аппаратов судов так же должно осуществляться одновременно с повышением денежного содержания государственных служащих.
Важными факторами, существенно влияющими на уровень осуществления правосудия, являются профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов. Сложившаяся система обучения кадров позволила в 2004 г. осуществить переподготовку и повышение квалификации около 1925 судей и работников аппаратов судов. Центральными звеньями этой системы являются Российская академия правосудия и Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Исходя из установленных нормативов Программы судебной реформы в 2005 г. планируется повысить квалификацию 2338, а в 2006 г. — 2820 судей [17].
Каждый судья один раз в три года должен в течение месяца пройти повышение квалификации с отрывом от производства. Кроме того, из числа юристов, претендующих на звание судьи, не менее 1000 человек должны пройти предварительное обучение в течение 3-4 месяцев перед назначением на должность.
Осуществление правосудия независимым и беспристрастным судом, зародившимся в древности, является одним из составляющих фундамент демократического правового государства, в котором права человека составляют основу закона государства, в котором всегда можно найти защиту от произвола. Поэтому независимость суда и судей — «стражей права» — по-прежнему актуальна [18, с. 74-75].
Суд по своей правовой природе находится в центре конфликтной ситуации, стороны спора надеются на то, что суд встанет именно на их точку зрения, а зачастую и полагают возможным так или иначе повлиять на судью. Особенно велик этот соблазн у «сильной» — богатой или власть имущей — стороны. В этом причина создания дополнительных правовых механизмов обеспечения независимости и беспристрастности судов и судей. Главными составляющими, как нам представляется, необходимо признать:
1) формирование конституционных и законодательных запретов, как правило, обеспеченных возможностью привлечения нарушителей к уголовной ответственности, на осуществление правосудия кем-либо, кроме суда, созданного на основе закона, вмешательство в осуществление правосудия иных органов государственной власти и должностных лиц, создание чрезвычайных судов или трибуналов;
2) создание такого порядка назначения (избрания) судьи на должность, работы в этой должности и освобождения от нее, который гарантировал бы независимость и беспристрастность судьи на всех этих стадиях, включая проблемы освобождения на всех названных стадиях от любого влияния или
давления: политического, корпоративного, общественного мнения, средств массовой информации, даже семейного;
3) формирование такого способа ресурсного (материального, информационного, организационного и т. п.) обеспечения судебной власти и каждого судьи в отдельности, который обеспечивал бы условия, необходимые для полного и свободного осуществления судьей своих должностных обязанностей [19, с. 24-26].
Не всегда сама идея независимости судей, их несменяемости и неприкосновенности воспринимается правильно общественностью и СМИ. И главное заблуждение здесь состоит в том, что указанные специфические черты судейского статуса в обыденном сознании воспринимаются просто как привилегии. Однако смысл судейской независимости и обеспечивающих ее несменяемости и неприкосновенности как раз состоит в том, чтобы обеспечивать подлинное правосудие, исключающее любую возможность манипулирования судьями. Особенности статуса судей, их особое положение — так сказать, вынужденная плата за возможность иметь подлинно независимое правосудие.
Самостоятельность судебной власти имеет важное методологическое, профессионально-мировоззренческое значение. Особую роль играет позиция судей. Самостоятельность судебной власти находится в зависимости от осознания судьями своей роли и вытекающих из нее задач. Они должны быть готовы к ситуации, когда органы законодательной и исполнительной власти будут превратно понимать суть конституционализма [20, с. 6].
В настоящее время все острее возникает потребность в законах о судах общей юрисдикции, о государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих судопроизводству. Граждан не удовлетворяет организация работы судов, имеются претензии к судам по поводу длительности сроков разрешения дел.
Достаточно сложно решаются проблемы кадрового, материально-технического, правового и организационного обеспечения судебной системы. Логика развития судебной системы требует создания на современном этапе в рамках организационного обеспечения деятельности судебных органов института судебной администрации. Тем не менее ряд вопросов, которые долгое время оставались не решенными в силу недооценки роли судебной власти в демократическом обществе, решить все же удалось. Это относится, в частности, к решению проблемы специальной подготовки кадров судейского корпуса, в том числе и с учетом опыта такой подготовки в ряде европейских стран. На основе Указа Президента РФ от 11 мая 1998 г. было принято Постановление Правительства РФ «О Российской академии правосудия» от 28 октября 1999 г, в котором ряду министерств и ведомств предписывалось создать все необходимые условия для нормального функционирования Академии. Учредителями Академии выступили Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Совместное обучение судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов помогает сблизить эти органы судебной власти и обеспечить единообразие судебной практики при применении норм материального права. Для того чтобы судебная власть являлась бастионом защиты прав и свобод, она имеет конституционно гарантированную возможность не просто применять закон, но и подвергать его предварительной проверке и оценке.
В заключение следует признать справедливой оценку К. Экштайна, относительно роли суда в современном обществе — «Суд не просто является правоприменителем, теперь этого явно недостаточно. Суд вправе применить закон в целях осуществления правосудия (то есть в поисках права), только оценив закон на предмет его соответствия Конституции РФ, общим принципам права, международным договорам» [21, с. 79].
Литература
1. Горшкова С. А. Европейская защита прав человека и реформирование российской судебной правовой системы // Журнал российского права. 2002. № 7.
2. Жуйков В. Гражданский процессуальный кодекс РФ: разрешение коллизий // Российская юстиция. 2003. № 5.
3. Полуяхтов И. А. О некоторых проблемах подведомственности разрешения гражданских дел с участием юридических лиц в современном процессуальном законодательстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 4.
4. Руднев В. Федеральная целевая Программа «Организационное обеспечение деятельности арбитражных судов на период до 2010 года» // Российская юстиция. 2000. № 11.
5. Ермошин Г. Т. Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 г.: концепция, содержание, особенности применения // Актуальные проблемы применения российского законодательства: Мат-лы семинара в Российской академии правосудия, 19-20 декабря 2002. М., 2002.
6. Ермошин Г. Т., Адзинова Е. А. Развитие в Законодательстве о судебной власти конституционного права на судебную защиту экономической сфере // Законодательство и экономика. 2004. № 11.
7. Приходько И. А., Пацация М. Ш. Арбитражный процесс в современной России: актуальные проблемы. М., 2002.
8. Яковлев В. Укрепление правопорядка и Законности в экономике — важнейшая задача арбитражных судов // Вестник ВАС РФ. 2000. № 4.
9. Андреева Т. Заседатели в арбитражном процессе // Российская юстиция. 1997. № 5.
10. Никитина А. Н. Участие в судопроизводстве арбитражных заседателей // Арбитражная практика. 2004. № 1.
11. Пацация М. Ш. Актуальные проблемы эффективности правосудия, осуществляемого в порядке арбитражного и гражданского судопроизводства // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве: Мат-лы Всеросс. научно-практич. конф. (Москва, 31 января — 1 февраля 2000). М.: Легист, 2001.
12. Приходько И. А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе. Основные проблемы // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве: Мат-лы Всеросс. научно-практич. конф. (Москва, 31 января — 1 февраля 2001). М.: Легист, 2001.
13. Шерстюк В. М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса РФ. М., 2003.
14. Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1994.
15. Кляус Н. В. Совершенствование законодательства с целью укрепления правовой защиты Законных интересов // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 12.
16. Всероссийская научно-практическая конференция «АПК и ГПК 2002 года: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения» // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 5.
17. Постановление № 805 о федеральной целевой Программе «Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы» (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2004 № 49) // Официальная версия ИПС «Консультант +» от 01.07.2005.
18. Ефимичев С. П. Обеспечение прав личности, интересов общества и государства — приоритетная составляющая судебно-правовой реформы // Журнал российского права. 2001. № 11.
19. Бойков А. Д. Третья власть в России (Очерки о правосудии, законности и судебной реформе 1990-1996 гг.). М., 1997.
20. Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформированию // Российская юстиция. 2001. № 4.
21. Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской конвенции. М.: NOTA BENE, 2004.
