CC BY
18
РАЗДЕЛ 3. СИСТЕМА ФИНАНСОВО-КРЕДИТНЫХ
ОТНОШЕНИЙ
А.Л. Пономарева
НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СУБСИДИАРНО-СТРАХОВОЙ МОДЕЛИ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Аннотация
Концепция социальной политики России применительно к новым политическим и экономическим условиям находится в процессе разработки. По многим ее положениям среди специалистов существуют разные мнения.
В исследовании, проблемы формирования социальной политики государства, в том числе ее страховой составляющей, рассмотрены как с общетеоретических позиций, так и с позиций методологического обоснования механизмов формирования и условий эффективного функционирования в рыночных условиях, что позволяет ,по мнению автора, определить логику и пределы государственного регулирования, стратегию и инструменты координирующего воздействия государства и рынка на функциональную деятельность по обеспечению социального развития.
Annotation
Conception of Russian social policy with reference to new political and economic conditions is in the process of work out. There are different opinions among specialist according to number of its principles.
In the research, problems of formation of state social policy including its insurance component are analyzed both from theoretical position and from the position of methodological ground of mechanisms of formation and conditions of effective functioning in market conditions, what makes it possible, according to authors opinion, to determine logic and limits of state regulation, strategy and instruments of coordinating influence of state and market on functional activities in provision of social development.
Ключевые слова
Социальная политика, страховая составляющая, социальное развитие, государственное регулирование, социальное страхование.
Key words
Social policy, insurance component, social development, state regulation, social insurance.
Переход российской экономики на новые принципы функционирования и участия в мирохозяйственных связях потребовал постановки и решения проблем, связанных с повышением уровня и качества жизни населения России, с выработкой социальной составляющей экономических преобразований, с формированием социальной политики, направленной
на успешное их решение.
Процесс реформирования и создания новой модели социальной политики следует рассматривать как общую закономерность развития социальноэкономических отношений в национальном хозяйстве страны.
Одной из главных задач соци-
альной политики в настоящее время является поиск и использование новых вариантов и схем финансирования, а также расширение объема финансовых поступлений из уже имеющихся источников.
Одним из источников обеспечения социальных потребностей является бюджетное финансирование.
Анализ расходной части консолидированного бюджета РФ за 20052007гг., позволяет сделать вывод, что традиционно значительные объемы финансирования были выделены по разделам «Образование», «Здравоохранение и спорт» и «Социальная политика».
Небольшой рост был также отмечен по разделам социального блока -«Образование» (на 0,2 п.п. ВВП) и «Здравоохранение и спорт» (на 0,2 п.п.
ВВП), что обусловлено выполнением
возросших социальных обязательств государства перед населением, в том числе в рамках реализации приоритетных национальных проектов.
По остальным разделам либо наблюдалось незначительное снижение, либо показатели остались на уровне предыдущего года. Наибольшее снижение имело место по разделу «Социальная политика» - расходы снизились с 8,40 до 8,24% ВВП.
Таким образом, расходы федерального бюджета призваны создать предпосылки для дальнейшего повышения качества жизни населения, увеличения инвестиций в российскую экономику, создание условий для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности.
Таблица 1.Расходы консолидированного бюджета РФ в 2005-2007гг., % ВВП1
(1 Официальный сайт Федерального казначейства//www.roskazna.ru)
2005г. 2006г. 2007г. Прирост в 2007г. к 2006г.
Расходы 31,54 31,19 34,09 +2,90
Общегосударственные вопросы 3,49 3,07 3,54 +0,47
Из них. обслуживание государственного долга 1,11 0,74 0,53 -0,21
Национальная оборона 2,69 2,54 2,53 -0,01
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 2,71 2,66 2,62 -0,04
Национальная экономика 3,53 3,53 4,73 + 1,20
Жилищно-коммунальное хозяйство 2,18 2,35 3,34 +0,99
Охрана окружающей среды 0,10 0,09 0,08 -0,01
Образование 3,71 3,84 4,07 +0,23
Культура, кинематография и средства массовой информации 0,71 0,70 0,75 +0,05
Здравоохранение и спорт 3,69 4,00 4,20 +0,20
Социальная политика 8,74 8,40 8,24 -0,16
Однако, в современных условиях ограниченности ресурсных возможностей экономики, помимо бюджетного федерального, необходимо дальнейшее развитие многоканального финансирования социальных потребностей из бюджетов различных уровней, привлечение в
качестве источников финансирования внебюджетных фондов и доходов. Для этого потребуется создание правовых и организационных условий для эффективной реализации многоканального финансирования социального обеспечения, изыскание нетрадиционных источников,
а также повышение эффективности использования финансовых ресурсов.
С переходом к рынку реформы в сфере социальной политики РФ началось возрождение социального страхования, адекватного требованиям цивилизованной рыночной экономики, что потребовало углубленного изучения опыта развитых зарубежных стран в данной области, анализа различных моделей социального страхования, разработки понятийного аппарата и теоретических основ экономики социального страхования в рыночных условиях хозяйствования.
Институциональным обеспечением социального страхования являются государственные внебюджетные фонды.
Расходы государственных внебюджетных социальных фондов устанавливаются в строгом соответствии с их социальным назначением и утвержденными законами. На рисунке 2 приведена динамика доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов на 2008-2010гг/(см. ниже)
Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному или представительному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.
Несмотря на абсолютную динамику роста расходов и доходов внебюджетных фондов, механизм взимания и
1 Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 годи на плановый период 2009 и 2010 годов» от 21 июля 2007г. с изменениями и дополнениями., Федеральный закон «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 21 июля 2007г. с изменениями и дополнениями., Федеральный закон «О бюджете Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 21 июля 2007г. с изменениями и дополнениями.
расходования средств требует дальнейшего реформирования. Действующая система социального страхования так и не стала подлинно страховой - не обоснованы размеры взносов по каждому виду страхования, принципы распределения финансовой нагрузки между работодателями, работниками и государством. Страховые платежи сохранили налоговый характер. Не сформированы действенные механизмы контроля за сбором и расходованием средств.
Использование страхового принципа диктуется рисковым характером общественного производства.
Формирование страхового фонда, обеспечивая непрерывность и бесперебойность, является важнейшим условием нормального воспроизводственного процесса и жизнедеятельности человека. Кроме того, существуют противоречия, возникающие внутри общества в связи с усложнением по различным причинам производственных связей между людьми. Данные противоречия создают объективные условия для наступления случайных событий, имеющих негативные экономические и социальные последствия.
Своеобразие отношений, составляющих содержание социального страхования как экономической категории, заключается, в том, что само страхование является категорией, находящейся в подчиненной связи с категорией финансов, что отражается в организационноправовых формах реализации социального страхования, в подчиненности страховой составляющей модели социальной политики субсидиарной; в государственном статусе внебюджетных фондов, посредством которых осуществляется социальное страхование.
3 500 000 000,0
3 000 000 000,0
2 500 000 000,0
2 000 000 000,0
1 500 000 000,0
1 000 000 000,0
500 000 000,0
ЕЯ общий объем доходов ПРФ
общий объем доходов ФСС
общий объем доходов ФОМС
2008
2009
2010
0,0
3 500 000 000,00
3 000 000 000,00
2 500 000 000,00
2 000 000 000,00
1 500 000 000,00
1 000 000 000,00
500 000 000,00
□ общий объем расходов ПФР
общий объем расходов ФСС
общий объем расходов ФОМС
Рис. 2. Динамика доходов и расходов бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов на 2008-2010гг.
2008
2009
2010
Общим для субсидий и социального страхования является то, что источник формирования средств обоих механизмов является распределение стоимости совокупного общественного продукта; не временно свободные, а необходимые средства, перераспределение которых обеспечивает бесперебойность воспроизводственного процесса, снижение социальных рисков.
Особенность социального страхования как особого института защиты трудящихся от социальных рисков, заключается в: распространение его прежде всего на работников общественно организованного производства, основным и зачастую единственным источником
средств существования которых является заработная плата; понимание социального риска как закономерного и объективного массового социального явления, затрагивающего определенные, весьма значительные социально-
демографические и профессиональные группы, слои населения; признание соответствующих затрат по страхованию работников общественно необходимыми и перенесение их на экономику, общество в целом (путем включения в себестоимость продукции) ;финансирование программ социального страхования (в той или иной мере) всеми основными субъектами трудовых отношений - работниками, предпринимателями и государст-
вом; участие в управлении страховой организацией всех заинтересованных сторон, и прежде всего самих трудящихся и работодателей (через своих представителей).
Основные принципы организации социального страхования: личная ответственность, когда сами работники участвуют в финансировании социального страхования и размер выплат зависит от предварительных взносов работников и их страхового стажа; солидарность, когда работодатели, работающие и государство принимают финансовое участие в страховании, оказывая своими взносами материальную помощь (при наступлении страховых случаев) менее обеспеченным.
К данным принципам можно также отнести организационное самоуправление, при котором управление органами социального страхования осуществляется полномочными представителями работников и работодателей. Тем самым укрепляется солидарность двух социальных субъектов и страховых сообществ между собой, система социального страхования становится «прозрачной» для общественности и способствует социальной стабильности, укрепляет демократическое сознание населения и способствует сохранению социального мира; законодательное закрепление гарантий реализации прав застрахованных, порядка осуществления соответствующих выплат и предоставления услуг, обязательность (принудительность) социального страхования независимо от воли и желания работодателей и застрахованных, обязательный характер (по закону) уплаты страховых взносов, которые должны уплачивать как работодатели, так и сами работники, а также в определенных случаях и государство (из государственного бюджета).
При организации социальной защиты населения главными функциями социального страхования следует считать: защитную (поддержание материального уровня застрахованного, если его
обычный источник дохода для него недоступен или ему предстоят непредвиденные расходы); компенсирующую (возмещение ущерба от утраты трудоспособности и здоровья, а также оплата услуг в связи с лечением и реабилитацией); воспроизводственную (покрытие всех расходов застрахованным и членам их семей, достаточных для нормального протекания воспроизводственного цикла, в случаях болезни, старости, инвалидности, безработицы, беременности); перераспределительную (влияние на сферу общественного распределения и перераспределения). Социальные выплаты (пенсии, пособия, медицинские и реабилитационные услуги) увеличивают долю вновь созданной стоимости, направляемой на потребление застрахованным. Сущность перераспределительной функции страхования заключается в распределении материальной ответственности за социальные риски между всеми застрахованными, всеми работодателями, работодателями и застрахованными, работодателями и государством.
Стабилизирующая функция социального страхования заключается в согласовании интересов социальных субъектов (работник, работодатель, государство) по ряду принципиальных для жизнедеятельности наемных работников вопросов (уровню социальной защиты, кругу лиц, подлежащих социальному страхованию, распределению финансовой нагрузки между социальными субъектами, участию в управлении социальным страхованием).
Так как каждый вид социального риска имеет свою природу и по-разному проявляется для разных категорий трудящихся, то и формы защиты, а значит, и организация социального страхования различаются по видам, которые имеют свои особенности.
Только таким образом можно четко рассчитать финансовые средства, необходимые для страхования отдельных рисков, и только так не будет допускать-
ся скрытое перераспределение средств при страховании различных рисков.
Исходя из отечественного и международного опыта, к основным видам социального страхования следует отнести: по болезни (оплата медицинской помощи и дней нетрудоспособности); пенсионного обеспечения (по старости, пенсий по инвалидности, пенсий иждивенцам погибших); от несчастных случаев на производстве (в связи с производственным травматизмом и профессиональной заболеваемостью); по безработице.
Для каждого вида необходимо принципиально решить, какие группы трудящихся и населения должны быть обязательно охвачены социальным страхованием, кому предоставить возможность ограничиться добровольным социальным страхованием; какие группы должны исключить из системы социального страхования.
Переход к новой экономической системе хозяйствования принципиально меняет роль основных субъектов права в области социального страхования: государства, работодателей, работников и страховых организаций, осуществляющих социальное страхование.
Государство призвано обеспечить создание и надежное функционирование законодательной базы, экономико-
правовые предпосылки для развития социальной сферы и инфраструктуры в области здравоохранения, охраны труда, систем медицинской, профессиональной и социальной реабилитации, подготовки кадров.
В функции работодателей входит обеспечение социальной защиты наемных работников на всех этапах воспроизводственного цикла (при приеме на работу, в процессе работы, утраты трудоспособности или сокращения рабочих мест), а также покрытие основной доли финансовых затрат на страховую защиту, с охватом всего трудового и послетрудового периода жизнедеятельности человека.
Работники призваны принимать активное участие в финансировании и управлении всеми системами социального страхования.
Путями увеличения доходов государственных фондов социального страхования является рост страховых взносов работников, повышение уровня собираемости страховых платежей и самофинансирования этих фондов, сокращение их административных расходов за счет унификации ряда функций (регистрация страхователей, сбор страховых взносов) в единой службе.
Понятие «социальное страхование» приобрело одновременно и узкое толкование, связанное с обеспечением конкретными видами пособий, компенсаций, санаторно-курортным лечением и широкое, так как в широком смысле под социальным страхованием понимаются различные виды обеспечения, осуществляемые за счет обязательных страховых взносов.
Трудности разработки законопроектов по социальному страхованию в значительной мере обусловлены грузом традиций, исторически сложившимся смешением социального страхования с социальной помощью, страховых и нестраховых подходов в социальном страховании.
Для обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования и наиболее полного и точного соответствия между объемом прав застрахованных и объемом обязательств должен использоваться специальный механизм, позволяющий достичь сбалансированности между доходами и расходами системы обязательного социального страхования и дать расчеты размеров страховых взносов (страховых тарифов). Такой механизм основывается на актуарных расчетах и предполагает формирование страховых резервов, осуществление перестрахования. Страховые резервы могут быть капитализированы, что открывает для народного хозяйства до-
полнительные инвестиционные возможности.
Система социальных гарантий, построенная на строгих началах страхования социальных рисков, лишена этих недостатков. Кроме того, она обычно предусматривает различные способы покрытия дефицита средств, возникающего в силу каких-либо обстоятельств, например через образование резервных фондов, перестрахование рисков. Еще одно достоинство такой организационной формы - ее гибкость, что позволяет избежать многих трудностей как при объединении нескольких социальных фондов, так и при их разделении, при выходе из фонда группы участников или при привлечении новых.
Действующая система социального страхования так и не стала подлинно страховой - не обоснованы размеры взносов по каждому виду страхования, принципы распределения финансовой нагрузки между работодателями, работниками и государством. Страховые платежи сохранили налоговый характер. Не сформированы действенные механизмы контроля за сбором и расходованием средств.
Изменение всех основных сфер жизнедеятельности и системы распределительных отношений, роли социальных субъектов и самих принципов общественного воспроизводства выдвигают задачу формирования целостной и взаимоувязанной системы социальной защиты. В качестве основы ее, как свидетельствует мировой опыт, должны быть положены принципы социального страхования. По своей природе оно представляет собой наиболее эффективный экономический механизм разрешения многих социальных проблем и одновременно является наиболее совершенной организационно-правовой формой согласования интересов всех основных субъектов социально-трудовых отношений. При этом становление рыночных отношений объективно вызывает необходимость смены
«идеологии» и модели социального страхования.
При подходах к реформированию социального страхования необходимо использовать мировой опыт на макро- и микроуровне, так как это является условиям вхождения в единое мировое сообщество.
При государственной системе социального обеспечения становится нечеткой и ответственность за риск. Государственные пенсии (выплаты по социальному обеспечению) есть не что иное, как ответственность всех за каждого. При этом система социального страхования утрачивает финансовую самостоятельность, ее бюджет сливается с государственным бюджетом. Она утрачивает свою «страховую сущность», что и послужило основанием называть такую форму страхования «социальным обеспечением». Эволюция, которая может быть «ускорена» реформами сверху, завершает круг и возвращается к далекому от совершенства прообразу социального страхования -организованной взаимопомощи, приобретшей общегосударственный масштаб и характер.
Необходимо отметить важность сохранения еще одного базового принципа страхования — предварительного учета риска, который необходим государственным структурам так же, как и всякий иной страховой организации. В противном случае возможны дефицит денежных средств и ситуация, когда государство не способно обеспечить установленные им же социальные гарантии. Неизбежны либо низкий уровень социальных гарантий, либо инфляция, вызываемая усиленной эмиссией денежных средств, направляемых в том числе на социальные выплаты, что также ведет к снижению реального уровня жизни малоимущих слоев населения. Все это свидетельствует о необходимости восстановления страхового характера данного вида социальной защиты.
Определение форм социального
страхования, основных их функций и задач, организационно-правовых структур и финансового механизма требуют формирования ряда принципов, позволяющих конкретизировать критерий построения системы. Важнейшие из них:
- развитие многоукладной экономики выдвигает необходимость построения стабильных и надежных кредитнофинансовых систем страхования, организацию которых можно обеспечить на основе обязательного страхования, контроля за своевременностью и полнотой выплат со стороны специальных органов, наделенных соответствующими полномочиями, нормативного определения государством минимальных норм страховой защиты, простоты в построении систем;
- значительное разнообразие в условиях труда работающих в природноклиматических условиях проживания в России требует формирования трех обязательных форм страхования общего социального страхования, профессионального и территориального социального страхования.
Обязательное общее страхование должно охватывать все без исключения группы работающих в условиях любых форм собственности. Обязательное профессиональное страхование должно учитывать повышенный профессиональный риск повреждения здоровья (уровень и тяжесть производственного травматизма и профессиональных заболеваний), а также круг лиц, которым предусматривается выплата пенсий досрочно.
Обязательное территориальное страхование должно учитывать специфику условий труда и проживание в сложных и экстремальных природноклиматических условиях.
Высокая степень дифференциации доходов трудящихся в новых условиях хозяйствования предполагает наряду с обязательным и добровольным страхование, где страхователями выступали бы как работодатели, так и сами трудя-
щиеся. Вопрос о добровольном (дополнительном) страховании должен решаться в каждом конкретном случае с помощью коллективных договоров или индивидуально.
Основание для определения размеров страховых взносов по обязательным видам социального страхования уровень компенсации утраченного заработка, ограниченный нижним и верхним пределами.
Для формирования страховых взносов используется нормативный порядок финансирования. Величина страховых взносов определяется как произведение тарифов (норматива) и фонда заработной платы. Расчет страховых взносов производится с заработной платы, уровень которой определяется законодательно, а с заработной платы, превышающей этот предел, страховые взносы не взимаются. Значение тарифа при установленных размерах выплат, а также уровень заработной платы, облагаемый налогом, определяется величиной расходов на социальное страхование.
Мировая практика социального страхования свидетельствует, что надежным методом ее финансового обеспечения в рыночных условиях является трехканальное формирование фондов. При этом считается, что наиболее оправдал себя механизм, когда большая часть нагрузки приходится на работодателей (5060%), а меньшая часть распределяется между работниками (10-12%) и государством (30-40%), которое призвано заботиться прежде всего о наиболее уязвимых слоях населения.
С переходом к рыночным отношениям все более очевидной становится необходимость непосредственного участия трудящихся в финансировании фондов социального страхования, что позволит им влиять на уровень своей социальной защиты. При этом заслуживает внимания зарубежный опыт уплаты страховых взносов с долевым участием трудящихся и предприятий.
К числу первоочередных мер по реформированию социального страхования, следует отнести:
1. Развитие элементов капитализации средств фондов страхования и персонификации учета обязательных страховых взносов. Данные нововведения (там, где они возможны и целесообразны) позволяют повысить заинтересованность трудящихся в увеличении ими страховых взносов и будут служить более точным инструментарием при определении общего страхового вклада и назначении размера пенсии.
2. Развивать систему страхования от несчастных случаев на производстве, которая строится на базе определения уровня профессионального риска повреждения здоровья (из-за производственного травматизма и профессиональных заболеваний). Страховые взносы должны быть гибкими и финансироваться исключительно за счет средств работодателей. Такой подход применяется в большинстве развитых стран, он оправдал себя и служит важнейшим экономическим стимулом для улучшения условий, охраны и гигиены труда.
3. Финансовое обеспечение профессиональных и региональных (досрочных) пенсий, а также пенсий за выслугу лет должно быть поставлено в тесную зависимость от числа трудящихся, пользующихся на них правом. Распределение взносов между работодателем и государством должно строиться на критериях профессионального риска повреждения здоровья из-за объективных и неизменных факторов (шахтеры, водолазы, работающие на Крайнем Севере), по которым финансовую нагрузку несет государство, и субъективных факторов (устаревшие технологии и вредные условия труда), по которым финансовую нагрузку несут работодатели.
Распоряжаться фондами должны страховые организации под строгим контролем соответствующих представительных органов страхователей (работодате-
лей), застрахованных (работников) и государства (парламента, правительства и уполномоченных ими организаций). При формировании тарифов следует: - создать механизм защиты фондов от инфляционных процессов, а также региональные, профессионально-отраслевые и федеральные фонды; - решить проблемы социальной защиты, носящие межотраслевой и межрегиональный характер, по созданию крупных центров по реабилитации, проведению научно-
исследовательских работ, организации производства протезной техники, расходам по управлению.
Эволюция социальной политики предусматривает необходимость перехода от преимущественно социальной поддержки к преимущественно социальному страхованию населения с дифференциацией в зависимости от социальных рисков размеров страховых выплат и страховых взносов. При этом объем выплат должен зависеть от того, сколько сам человек или его страхователь (работодатель) перечислили страховых взносов для покрытия рисков. Таким образом, снижается прямое участие государства в социальной защите населения, и основная нагрузка падает как на самого работника, так и на работодателя.
Логическая цепочка построения «субсидиарно - страховой» модели социальной политики может выглядеть следующим образом:
1. Оптимальное сочетание бюджетного и внебюджетного обеспечения социальных потребностей. Критерием реализации данного направления является уровень соотношения бесплатности и доступности. основанный на заявительном принципе оказания государственной поддержки.
2.Развитие рынка социальных услуг, который позволит реализовать доступность удовлетворения социальных потребностей.
3.Для развития рынка социальных услуг необходимо повышение пла-
тежеспособности большей части населения. Следовательно, важным вектором в социальном развитии является реформа заработной платы в сторону ее повышения.
4 . Реформа заработной платы, повышение налогов на население позволит шире использовать добровольную раскладку социального риска посредст-
вом страховых принципов.
5 .Муниципализация социальной политики, которая усилит адресность и целевое использование бюджетных средств, справедливое их перераспределение. Данные направления могут представить сценарий реализации эффективной социальной политики на современном этапе.
