CC BY
51
Бюджетная политика
НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля администрации городского округа «Город Калининград»
Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, в настоящий момент их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической политики на муниципальном уровне. Созданная за годы реформ институциональная база местного самоуправления не сформировала адекватного механизма реализации гарантий его финансовой самостоятельности и независимости. Правовая база муниципальных финансов в отдельных аспектах отличается неполнотой и ограниченностью, в других — неопределенностью. Кроме того, централизация устойчивых и наиболее контролируемых налогов на федеральном и региональном уровнях власти, растущая зависимость местных органов власти от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, незавершенность процесса разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти еще больше обостряют проблемы финансового обеспечения местного самоуправления в РФ.
На укрепление финансовой основы местного самоуправления влияют внешние и внутренние факторы в зависимости от потенциальной возможности органов местного самоуправления влиять на ситуацию в муниципальном образовании. Так, к внутренним факторам относятся:
• состав и структура финансовых ресурсов муниципальных образований, правильность выбранной стратегии и тактики управления ими;
• состояние инфраструктуры социальной сферы и объектов муниципального хозяйства;
• тенденции развития и структура муниципальной экономики;
• компетенция и профессионализм органов местного самоуправления;
• численность населения муниципального образования.
К внешним факторам относятся:
• влияние социально-экономических условий и социально-экономической политики государства;
• бюджетное, налоговое и гражданское законодательство, а также вносимые в него изменения;
• уровень социально-экономического развития субъекта Федерации, в территориальных границах которого находится муниципальное образование;
• политика, выбранная субъектом Федерации по реализации муниципальной реформы;
• применяемые методики финансовой поддержки муниципалитетов и др.
По данным мониторинга местных бюджетов, проводимого Минфином России за 2006— 2008 гг., доля налоговых доходов в структуре собственных доходов местных бюджетов России неуклонно падает. Так, затри года данный показатель снизился с 43,1 — в 2006г. до 38,3% — в 2008 г. (табл. 1).
Данная ситуация обусловлена следующими факторами:
• несовершенство самого механизма налогообложения;
• неприспособленность системы налогообложения к экономическим реалиям регионов и муниципальных образований;
Таблица 1
Структура и динамика поступления доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2006—2008гг., млрд руб.
Наименование показателя Исполнение за 2006 г. Исполнение за 2007 г. Исполнение за 2008 г. Темпы роста, %
2007/2006 2008/2007
Доходы 1 521,7 1 948,8 2411,6 128 124
Собственные доходы 1 084,1 1 387,2 1 880,1 128 136
Налоговые доходы 467,1 579,5 720,4 124 124
Неналоговые доходы 171,3 239,7 278,6 140 116
Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без ФК) 445,7 568,0 881,1 127 155
Фонды компенсаций 437,6 561,6 531,5 128 95
Источник: данные МинфинаРоссии. См.:Шр: ттйп. ги.
• проведение экономических реформ в основном по инициативе государства, которое не получает особой выгоды от их проведения;
• превалирование административных методов реформ, приводящее к значительным объемам трансфертных средств, которые не удается выплатить из местных бюджетов и которые государство, следовательно, будет вынуждено покрывать за счет собственных ресурсов.
В рамках исследования доходности территории можно выделить несколько основных каналов и видов поступлений:
1) доходы местного бюджета, которые являются достоянием всего сообщества, проживающего на территории муниципального образования. Этот канал доходности контролируется и регулируется представительным органом и администрацией муниципалитета. Доходы местного самоуправления складываются из налогов и других обязательных платежей, поступлений от приватизации и продажи земельных участков, от сдачи в аренду муниципального имущества и земельных участков, а также кредитов, займов, межбюджетных трансфертов и прочих безвозмездных поступлений;
2) доходы физических и юридических лиц от предпринимательской деятельности. К этим доходам относятся зарплата, пенсии, стипендии, пособия, доходы по вкладам частных лиц, другие поступления, а также прибыль от предпринимательской деятельности, осуществляемой целиком или частично на данной территории; амортизационные отчисления;
3) прямые инвестиции в производство и объекты недвижимости, расположенные на территории муниципального образования.
Эти каналы доходности взаимосвязаны и взаимообусловлены. Например, чем выше заработки населения, тем больше объем налога на доходы населения; чем выше прибыль предприятий, тем больше объем налога на прибыль; чем активнее внедряются инвестиции, тем выше уровень занятости; чем больше наполнение бюджета муниципального образования,
тем больше возможности для реализации социальных программ и развития инфраструктуры, поддерживающей основную экономическую активность.
Одним из главных индикаторов доходности территории является сумма поступлений в местный бюджет. Основная проблема доходов, полученных с самой территории муниципального образования, сводится к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна, способна перемещаться, имеет трудности в мобилизации. Положение усугубляется тем, что уровень налоговой автономии органов местного самоуправления крайне низок. Полномочия по регулированию местных налогов ограничиваются установлением размеров ставок по 2 налогам (земельному налогу и налогу на имущество физических лиц) в пределах, определенных федеральным законодательством, а также сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
Однако следует отметить, что методы оценки налоговой базы по данным налогам страдают существенными недостатками, корректировать которые на местном уровне не представляется возможным.
Если проанализировать динамику поступления местных налогов за 2005—2008 гг. (табл. 2), то видно, что рост налоговых поступлений по земельному налогу и налогу на имущество физических лиц, несомненно, больше официально декларируемых инфляционных ожиданий. Но емкость указанных налогов настолько мала, что они не меняют финансовой ситуации в муниципальных образованиях. Закрепление налогов по уровням бюджетной системы происходит без должного учета реальных денежных средств, которые может обеспечить тот или иной налог конкретной территории.
При этом незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы по местным налогам, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных
Таблица 2
Динамика поступления местных налогов в 2005—2008 гг.
Наименование местного налога 2005 2006 2007 2008
Земельный налог, млн руб. 48 501 45 345 63 941 73 851
Рост поступлений (по отношению к предыдущему году), % 1,04 0,93 1,52 1,16
Налог на имущество физических лиц, млн руб. 4 327 5 529 6 817 8 923
Рост поступлений (по отношению к предыдущему году), % 1,40 1,28 1,38 1,31
Источник: Информация МинфинаРоссии. См.: www. minfin. ru.
льгот по земельному налогу, отсутствие механизма актуализации кадастровой оценки земельных участков, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60 % поступлений от земельного налога1.
Поступления же от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой стороны, муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домо-хозяйств и неравномерна по территориям.
Иными словами, в результате проводимых реформ роль местных налогов как особого инструмента налогово-бюджетной системы стала еще более символичной, поскольку данные налоги не в состоянии выполнять роль значимых субъектов налоговой политики, ориентированной на экономические и социальные цели. Для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления явно недостаточно просто провозгласить принципы наличия собственных источников доходов. Необходимо установить конкретный перечень величин и источников собственных доходов местных бюджетов, которые смогли бы обеспечить по крайней мере минимальные социальные потребности населения муниципальных образований.
В целях укрепления доходной части местных бюджетов обсуждаются возможности уплаты налога на доходы физических лиц по месту жительства налогоплательщика, закрепления транспортного налога за бюджетами муниципальных районов и городских округов, расширения прав местных ор-
1 Пронина Л. .^.Местные финансы: проблемы и пути их решения // Финансы, 2006. № 12. С. 27.
ганов самоуправления по выделению особенностей функционирования малых предприятий (коэффициента базовой доходности), которые напрямую влияют на поступления от единого налога на вмененный доход, а также введения единого налога на недвижимость в качестве местного налога.
В разряд субфедеральных представляется целесообразным перевести налоги, уплачиваемые с применением специальных налоговых режимов, включая единый налог на вмененный доход и единый налог при упрощенной системе налогообложения. Единый налог на вмененный доход полностью зачисляется в местные бюджеты, но права региональных и местных органов власти по этому налогу предельно ограничены. Показатель соответствующей базовой доходности, корректирующие коэффициенты устанавливаются и определяются на федеральном уровне. Эта практика стала реакцией на прежний запредельный разброс базовой доходности в разрезе субъектов Федерации. По мнению автора статьи, регулировать показатель базовой доходности на уровне федерального центра экономически нецелесообразно. На общегосударственном уровне следовало бы регламентировать единую методику определения данного показателя, а утверждать его должны органы местного самоуправления.
В целях улучшения финансовой обеспеченности муниципальных образований представляется целесообразным внести изменения в бюджетно-налоговое законодательство, предусматривающие:
• увеличение размера налоговой ставки, по которой исчисленная сумма налога на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов РФ (при условии зачисления части дополнительных налоговых поступлений в местные бюджеты);
• увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
• совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризация и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельныхучастков;
• совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество
физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение; • обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе РФ (НК РФ) льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот.
В соответствии с новым законодательством выравнивание бюджетной обеспеченности на всех уровнях бюджетной системы должно осуществляться исходя из соотношения оценок доходных возможностей и расходных потребностей субъекта межбюджетных отношений, получающего дотацию. Таким образом, на региональном уровне, так же, как и на федеральном, возникает необходимость оценивать налоговый потенциал и индекс бюджетных расходов муниципальных районов.
Основная задача — правильно подобрать оценку налогооблагаемой базы. В большинстве случаев наиболее адекватная информация содержится в отчетности ФНС России. Однако данные налоговых органов в разрезе отдельных муниципальных районов могут быть недоступны в связи с укрупнением инспекций. Кроме того, возникают ситуации, когда налоговые службы отказывают финансовым органам в информации, ссылаясь на требования ст. 102 НК РФ «Налоговая тайна».
Использование статистических показателей в качестве данных о базе налогообложения вполне допустимо, однако необходимо иметь в виду, что возникают искажения из-за несовпадения географического размещения базы и налоговых платежей. Например, использование показателя «доходы населения» в качестве базы по налогу на доходы физических лиц может привести к недооценке налогового потенциала для крупных городов и переоценке для прилегающих районов. Это связано с тем, что часть населения районов работает в городах, а налог уплачивается по месту работы, а не по месту жительства.
Аналогичная ситуация возникает, когда в качестве базы по налогу на вмененный доход используются розничный товарооборот, оборот общественного питания и объем платных услуг населению. Искажения оценки налогового потенциала возникают, когда предприятия, использующие упрощенную систему налогообложения, регистрируются в крупных городах, но осуществляют
деятельность в прилегающих районах. Кроме того, в связи с тем, что и система бюджетов поселений во многих регионах еще находится на стадии формирования, статистические и налоговые данные для большинства поселений отсутствуют.
Отсутствие адекватной информационно-статистической базы делает невозможным эффективное регулирование межбюджетных отношений даже в случае наличия передовых методик. Исследования показывают, что широкий пласт проблем в данной области порожден несоответствием существующей системы статистической и налоговой отчетности потребностям бюджетного процесса.
Учитывая, что РФ в силу объективных причин (разнообразия территориально-климатических и производственно-географических условий различных регионов, их удаленности друг от друга) характеризуется региональным многообразием, формирование межбюджетных отношений в каждом регионе должно основываться на оптимальном соотношении инструментов их регулирования.
Сделанный в ходе реформы акцент на единые (для одной группы местных бюджетов) нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты, не учитывает дифференциации экономического и налогового потенциала территорий, в том числе налоговой базы по потенциально передаваемым налогам. В результате относительно полное насыщение местных бюджетов одних территорий приводит к перенасыщению бюджетов других. Поэтому многие регионы минимизируют или вообще исключают из своего бюджетного процесса практику передачи дополнительных налоговых долей в местные бюджеты, сознательно удерживают их в состоянии глубокой дотационности, предпочитая восполнять ее методом дотаций на общее финансовое выравнивание.
Есть экономические основания к тому, чтобы расширить полномочия субъектов Федерации по использованию дифференцированных нормативов передачи в местные бюджеты долей налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации (не только части налога на доходы физических лиц и в порядке замещения дотаций на общее финансовое выравнивание). Целесообразно закрепить положение, при котором федеральный центр был бы вправе регулировать порядок передачи субъектом Федерации налоговых источников на местный уровень (единые, дифференцированные нормативы и пр.) только по федеральным налогам. Порядок передачи на местный уровень части поступлений от региональных налогов должен определяться субъектами Федерации.
По мнению автора статьи, налоги и другие доходные источники должны закрепляться за
тем уровнем бюджетной системы, база которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти (принцип экономической эффективности).
В настоящее время присвоение налогам статуса (федеральный, региональный, местный) мало связано с их с реальной ролью в финансовом обеспечении территорий. В отдельных муниципалитетах (особенно сельских) ситуация такова, что объема всех собираемых на их территории налогов не хватит, чтобы профинансировать мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и отнесенные к ведению поселений. Однако бюджетное законодательство предполагает, что низкую финансовую обеспеченность можно устранить с помощью механизма финансовой помощи бюджетам.
Но как показывает практика, реализация новых механизмов межбюджетных отношений, основанных на применении формализованных методов межбюджетного регулирования при использовании налогового потенциалатерриторий и уровня бюджетныхрасходов, не только не улучшила финансовую самостоятельность местных бюджетов, но и в отдельных случаях усилила негативные тенденции прошлых лет.
К ним следует отнести сохранение дефицита местных бюджетов, межмуниципальную дифференциацию налоговых доходов, высокую долю трансфертов. В связи с этим, возникает острая необходимость дальнейшего совершенствования механизма межбюджетных отношений в направлении наращивания финансовой независимости органов местного самоуправления, прежде всего за счет роста собственной налоговой базы. По мнению автора статьи, существенным резервом увеличения налоговых поступлений может стать налог на недвижимость.
Налог на недвижимость имеет особенно важное значение, поскольку именно через недвижимость воедино связываются интересы населения и местной власти: чем успешнее решаются на местном уровне вопросы благоустройства, правопорядка, социальной среды, тем выше цена объектов недвижимости в этом районе и тем богаче их владельцы. Регулирование этого налога целесообразно ввести, используя «шведскую модель», когда государство берет на себя ведение кадастрового учета недвижимости и регистрации прав собственности, а местные власти с помощью единого банка данных по объектам недвижимости самостоятельно решают вопросы их оценки и налогообложения.
Налог на недвижимость в сравнении с существующей системой поимущественных налогов имеет ряд преимуществ.
Во-первых, он относительно равномерно распределен по территории страны, имеетнемобильную
налоговую базу и может обеспечить местные бюджеты стабильными налоговыми поступлениями.
Во-вторых, зачисление основной части доходов отданного налога в местные бюджеты в значительной степени отвечает принципу получаемых выгод.
В-третьих, администрирование этого налога, включает в себя сбор, обработку и актуализацию дифференцированных для различных местностей данных, которые доступны только органам местного самоуправления, и, следовательно, является более эффективным.
Еще одно преимущество налога на недвижимость заключается в определении недвижимости как объекта налога и рыночной цены имущества как его налоговой базы. Это дает возможность избавиться от тех недостатков, которые несет в себе инвентаризационная стоимость, и обеспечить справедливое распределение налогового бремени. Кроме того, исчисленный на основе рыночной цены налог служит стимулом для более рационального и эффективного использования ресурсов.
Налог на недвижимость, база которого определяется по рыночной стоимости имущества, предоставляет возможности для создания эффективного механизма поступления налоговых платежей в местный бюджет.
Важным обстоятельством при применении налога на недвижимость является то, что он предполагает значительные права местного самоуправления на дифференциацию размера платы за землю и проведение соответствующей для местных условий политики землепользования, которые в настоящее время значительно ограничены.
Налог на недвижимость привлекателен для органов местного самоуправления, поскольку он укрепляет финансовую базу местных бюджетов и благодаря этому позволяетрешать задачи развития муниципалитета. Закрепление такого значительного доходного источника финансовых ресурсов за местным бюджетом, связанным с воспроизводством муниципальной недвижимости, позволит комплексное управление городским имуществом сделать приоритетным направлением деятельности муниципалитетов. Это неизбежно повлечет за собой повышение общей доходности местных бюджетов путем целенаправленного вовлечения в экономический оборот города значительных объемов муниципального имущества.
Список литературы
1. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЭ.
3. Пронина Л. И. Местные финансы: проблемы и пути их решения // Финансы, 2006. № 12. С. 27.
