CC BY
74
УДК 35
НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПО ИСПОЛНЕНИЮ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ВЫДВОРЕНИИ ИНОСТРАННОГО ГРАЖДАНИНА ИЛИ ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА
© А.Б. Ивашин
В статье рассматриваются вопросы совершенствования законодательства по исполнению постановления по делу об административном правонарушении, влекущем административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства. Предлагаются направления оптимизации указанного законодательства, в частности срока состояния административной наказанности, отсрочки исполнения постановления по делу, его приостановления в контексте обжалования постановления по делу и принесения на него протеста прокурором.
Ключевые слова: административное выдворение; иностранный гражданин; административное правонарушение.
Правовое государство предполагает исполнение вынесенных по делу постановлений по делам об административных правонарушениях в строгом соответствии с действующим законодательством. Как справедливо указывается авторами коллективной работы, исполнение вынесенных по делу постановлений обусловлено следующими важными факторами: обеспечение защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц способствует профилактике и предупреждению административных правонарушений, воспитывает у граждан уважение к закону и его соблюдение, формирует чувство ответственности перед обществом [1].
Анализ административно-правового регулирования вопросов административной ответственности за правонарушения в сфере миграции показывает несовершенство не только его отдельных положений, но и принципов его иерархического построения. Так, ст. 1.3 КоАП РФ устанавливает предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. В частности, к ведению РФ относится порядок производства по делам об административных правонарушениях, в т. ч. установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Как следствие вышеуказанной статьи Кодекса, ст. 31.4 этого нормативного акта предусматривает приведение в исполнение постановления по делу об административном правонарушении уполномоченным должно-
стным лицом в порядке, установленном Кодексом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним постановлениями Правительства РФ. Однако основные организационно-правовые вопросы исполнения постановления по делу об административном правонарушении, влекущим административное выдворение, регулируются на ведомственном уровне Приказом МВД РФ № 533 от 26 августа 2004 г., не вписывающимся в рамки правового регулирования рассматриваемых нами отношений [2].
Указанное нами противоречие требует ликвидации на соответствующем (правительственном) уровне правоустановления, с принятием возможно единого акта, распространяющегося на органы внутренних дел и пограничной службы, в обязанности которых входит исполнение постановления об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства.
К числу общих правил исполнительного производства по делу об административном выдворении следует отнести и отдельные правила исполнения постановления по делу, вытекающие из общих правил назначения административного наказания.
Согласно ст. 4.6 КоАП РФ, лицо (независимо от гражданства или подданства), которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о его назначении. Административное наказание в виде административного выдворения счита-
ется исполненным с момента пересечения выдворяемым лицом государственной границы Российской Федерации, о чем, в силу
ч. 4 ст. 32.10 КоАП РФ, должен быть составлен соответствующий двусторонний или односторонний акт. Следовательно, иностранный гражданин или лицо без гражданства считаются подвергнутыми административному наказанию в течение одного года со дня составления акта об административном выдворении таких лиц.
Проводя параллель данного нормативного положения с положениями все той же ст. 1.3, устанавливающей возможность установления видов административных наказаний только в КоАП РФ, положениями Закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», предусматривающими пятилетний запрет выдворенного лица посещать Россию, можно судить о явном несоответствии двух нормативных актов федерального уровня [3].
Следует признать, что закон, регулирующий порядок пересечения государственной границы РФ, без достаточных к тому оснований удлинил срок административной наказанности до 5 лет. Как представляется автору настоящей статьи, этот срок оправдан лишь сложностью миграционной сферы отношений, но в этом случае данное исключение из общего правила должно найти отражение в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Тем не менее, для не уголовно-правовой санкции этот срок административной наказанности представляется излишне длительным в сравнении со сроками состояния наказанности за уголовные преступления.
Так, согласно ст. 86 УК РФ, лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости, которая учитывается при рецидиве преступлений и при назначении наказания [4]. Далее, в этой статье кодекса установлены сроки погашения судимости в зависимости от вида уголовного наказания. Например, в отношении лиц, осужденных к более мягким видам наказаний, чем лишение свободы, этот срок равен одному году, исчисляемому со дня отбытия или исполнения наказания. В отношении лиц, осужденных к лишению свободы за
преступления небольшой или средней тяжести, данный срок равен трем годам со дня отбытия наказания. Погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью.
Для полной характеристики института наказанности лица, совершившего правонарушение, примечательно рассмотреть постановление Конституционного суда РФ от 19 марта 2003 г. № 3-П, вызвавшее неоднозначную трактовку у участников данного судебного разбирательства. Так, профессор
Н.В. Витрук, в своем особом мнении совершенно справедливо рассматривает судимость как своеобразный уголовно-правовой испытательный срок для лица, отбывшего наказание, и по существу означающей превентивное, продолжающееся уголовное наказание, которое становится дополнительным наказанием в случае совершения нового преступления. Судимость как явление «объективного» и «субъективного» уголовного права, заменившее «неблагонадежность» времен царизма и «контрреволюционность» времен красного террора и гражданской войны, аморальна (безнравственна), противоречит принципам права, справедливости и гуманизма и представляет собой рудимент прошлого, тоталитарного режима [5].
Вышеупомянутый автор справедливо указывает, что включение судимости лица в качестве квалифицирующего признака преступления, а также использование судимости при квалификации преступления как рецидива и при определении меры наказания за новое преступление может порождать ситуации, когда одно и то же обстоятельство (отбытое наказание за совершенное преступление) учитывается дважды, а то и трижды, если иметь в виду буквальный смысл положения Уголовного кодекса Российской Федерации о том, что судимость «учитывается при рецидиве преступлений и при назначении наказания». Следовательно, предусматривая судимость как специфическое уголовно-правовое явление и как институт уголовного права, Уголовный кодекс Российской Федерации вступает в противоречие с общеправовым принципом «non bis in idem», закрепленным в ст. 50 (ч. 1) Конституции Российской Федерации и с положениями, содержащимися в п. 7 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах
и в ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод [5].
По смыслу рассматриваемого принципа, как отвечает в своем особом мнении другой судья конституционного суда РФ - А.Л. Кононов, невозможно проведение параллельно двух расследований и предъявление двух тождественных обвинений, как и назначение двух и более однородных наказаний за одно и то же деяние. Как аргументировано указывает в своем заключении А.Л. Кононов, «устанавливая институт судимости и сроки ее погашения, законодатель заведомо предполагает, что лицо, несмотря на отбытое им наказание, и после него не достигло (более того, не доказало) своего исправления, т. е. продолжает считаться общественно опасным, и степень этой опасности презюмируется в зависимости от степени тяжести совершенного преступления, что отражается в сроках действия подобной презумпции. Очевидно, что и Конституционный Суд Российской Федерации объявил себя сторонником теории опасного состояния личности в утверждении, что наличие судимости является основанием для оценки повышенной общественной опасности личности и применения к ней более строгих мер уголовной ответственности. Однако разделить подобную точку зрения не представляется возможным» [5].
Соглашаясь с подобными мнениями известных авторов, мы считаем полезным проведение параллели применительно к состоянию административной наказанности, связанной с административным выдворением лица. Напомним, что иностранцам, имеющим непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, запрещается въезд в Российскую Федерацию. Но данный срок уголовной на-казанности, как и упомянутые нами и указанные в ст. 86 УК РФ сроки, выглядят менее суровыми по сравнению с состоянием административной наказанности применительно к совершению административных правонарушений, влекущих административное выдворение. Если лицо совершило административное правонарушение и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа и административного выдворения, то, по нашему мнению, несправедливо дополнять эти санкции помимо годичного срока состояния административной на-
казанности пятилетним запретным сроком въезда в Россию, вытекающим к тому же из дополнительного административного наказания.
Изложенное свидетельствует о явной необходимости пересмотреть имеющиеся положения действующего законодательства, например в форме установления в КоАП РФ возможности продления срока административной наказанности до 5 лет в зависимости от личности правонарушителя. Формулировка данной правовой нормы может выглядеть следующим образом: лицо, которому назначено административное наказание в виде административного выдворения за пределы РФ, считается подвергнутым данному наказанию в течение до пяти лет со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.
Однако в данном случае мы будем излишне индивидуализировать наказание в зависимости от личности правонарушителя, что, по мнению Европейского суда по правам человека, со ссылкой на ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, является дискриминацией человека [6]. «Добавим, что превращение субъекта в объект принудительного, пусть и этического, попечения противостоит неотъемлемой основе всех его прав - достоинству личности (ст. 21 Конституции Российской Федерации)» [5]. Во взаимосвязи со ст. 1.1 КоАП РФ, предполагающей приоритет международного договора РФ перед законодательством об административных правонарушениях, это положение Конвенции должно быть воспринято законодателем.
Ст. 31.5 КоАП РФ предусматривает отсрочку исполнения постановления о назначении административного наказания сроком до одного месяца при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания невозможно в установленные сроки. Однако эта возможность предусмотрена лишь при назначении административного наказания в виде административного штрафа, ареста, лишения специального права. Вместе с тем, соискатель отмечает полезность данного института, применительно к исполнению постановления об административном выдворении. На практике вполне может сложиться ситуация, при которой ис-
ходя из уважительных причин, обусловленных личными, семейными, деловыми обстоятельствами, потребуется отсрочить исполнение постановления, но реальной возможности для этого не будет.
Еще одним аргументом в пользу этого нововведения является нормативно предусмотренная возможность наиболее частого сочетания административного штрафа с административным выдворением лица, выступающих в качестве основного и дополнительного наказаний. В этой ситуации исполнение дополнительного наказания повлечет неисполнение основного (административного штрафа), в связи с чем потребуется отсрочка исполнения наказания при наличии вышеуказанных обстоятельств.
Как следствие вышеуказанной необходимости внесения изменений в ст. 31.5 КоАП РФ следует изменить и положение ст. 31.6 КоАП РФ применительно к возможности приостановления исполнения постановления об административном выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства. Важнейшей гарантией законного, справедливого и обоснованного постановления по делу об административном правонарушении служит институт обжалования и протеста постановления по делу. Видимо, соглашаясь с тем, что исполнение постановления по делу об административном правонарушении возможно с момента вынесения решения, законодатель предусмотрел возможность его приостановления лишь при принесении протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста, кроме ареста и административного приостановления деятельности (ст. 31.6).
Согласиться с подобной позицией законодателя, разрешающей приостанавливать исполнение административного наказания лишь через протест прокурора, нельзя. Применительно к административному наказанию в виде выдворения целесообразно предусмотреть возможность приостановления исполнения наказания в связи с жалобой лица, совершившего административное правонарушение.
Противники подобной точки зрения могут на нее возразить с указанием на реальную возможность уклонения выдворяемого лица от исполнения вынесенного в отноше-
нии него административного наказания, ввиду отсутствия возможности его содержания в специальном учреждении после вынесения судом соответствующего постановления. С этим утверждением можно согласиться, очевидно, приостановление исполнения постановления нельзя применить к лицу, в отношении которого принят акт об административном выдворении с содержанием в специальных учреждениях. При этом мы имеем конфликт трех ключевых моментов: наличия явной возможности правонарушителя скрыться от органов внутренних дел; значительного удлинения срока содержания лица до момента вступления постановления в законную силу; необходимости действенной защиты прав и свобод граждан с исключением необоснованного привлечения к административной ответственности. Это позволяет нам судить о необходимости установления нормативной возможности приостановления исполнения постановления об административном выдворении лица в случаях, не связанных с ограничением свободы передвижения.
Внимательный анализ ст. 31.1 КоАП РФ позволяет судить нам, что постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу лишь после истечения срока его обжалования. Такая путаница норм Кодекса, предусматривающая одновременное исполнение постановления с момента вступления в законную силу и его немедленное исполнение, явно противоречит Конституции РФ и как следствие отраслевому процессуальному законодательству,
принципу двустепенности административного процесса [7].
Конституция РФ предусматривает возможность реализации прав и свобод граждан как непосредственно, так и при помощи защитника, адвоката, законного представителя. Это и другие конституционные положения должны корреспондировать с отраслевым законодательством, предусматривающим своевременную возможность обжалования исполнения постановления по делу и требующим корректировки в этой части. Нам видится потребность смоделировать отдельные нормы КоАП РФ, связанные с исполнением постановления об административном выдворении. Так, статью 31.2 КоАП РФ следует дополнить пунктом, аналогичным прежним положениям КоАП РСФСР: обжа-
лование принятого постановления по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение.
Ст. 31.6 Кодекса требует изменения в части установления возможности приостановления исполнения постановления по делу не только в связи с принесением протеста на вступившее в законную силу постановление, но и с подачей жалобы по делу об административном правонарушении на не вступившее в законную силу постановление по делу уполномоченным Кодексом лицом, как и протеста прокурора по таким делам.
1. Административное процессуальное право / под ред. И.Ш. Килясханова. М., 2004. С. 340.
2. Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства: приказ МВД РФ от 26.08.2004 г. № 533 // Российская газета. 2004. 2 окт.
3. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ: в ред. от 10.03.2009 г. // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
4. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 г. № 63-ФЗ: в ред. от 13.02.2009 г. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
5. По делу о проверке конституционности положений Уголовного кодекса Российской Федерации, регламентирующих правовые последствия судимости лица, неоднократности
и рецидива преступлений, а так же пунктов 1-8 постановления Государственной Думы РФ от 26 мая 2000 года «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с запросом Останкинского межмуни-ципального (районного) суда города Москвы и жалобами ряда граждан: постановление Конституционного суда РФ от 19.03.2003 г. № 3-П // СЗ РФ. 2003. № 14. Ст. 1302.
6. Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» от 4.11.1950 г. Ст. 4: официальный перевод на русский язык // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.
7. Белорусов В. Б. Двухинстанционный порядок судебного пересмотра постановления по делу об административном правонарушении: тез. докл. // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. (7-8 дек. 2007 г., Москва): науч. тр. Рос. акад. юрид. наук. Вып. 8: в 3 т. М., 2008. Т. 1. С. 1037-1041.
Поступила в редакцию 9.04.2009 г.
Ivashin A.B. Directions of optimization of the legislation on execution of decision about administrative exclusion of the foreign citizen or the person without citizenship. In the article questions of perfection of the legislation on execution of decision in the case of the administrative offence attracting administrative exclusion of the foreign citizen or the person without citizenship are considered. Article offers directions of optimization of the specified legislation, in particular of the term of a condition of administrative punishment, delays of execution of the decision on case, its cease in a context of the appeal of the decision on case and bringing of the protest of the public prosecutor on it.
Key words: administrative exclusion; foreign citizen; administrative offence.
