CC BY
9УДК 342.9 Мария Валерьевна Пальчикова,
доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Средне-Волжского института (филиала) Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)» в г. Саранске,
кандидат юридических наук, доцент E-mail: [email protected]
Maria Valerievna Palchikova, The Middle-Volga institute of The All-Russian State University of Justice (department in Saransk),
Ph.D. of Law, docent
НАПРАВЛЕНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПОЗИТИВНОГО ПОВЕДЕНИЯ ПРАВОСУБЪЕКТОВ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Статья посвящена условиям и порядку формирования позитивного поведения в условиях существующего реформирования административно-деликтного законодательства. В статье рассмотрены вопросы регулирования административной ответственности при сохранении баланса соблюдения прав человека и государственного принуждения в целях формирования позитивного поведения. В статье в сравнительном ключе приводится анализ европейской практики применения государственного воздействия в случаях совершения правонарушений. Сделан вывод о применимости рассмотренных критериев к российской правовой действительности.
Ключевые слова: правонарушение, баланс интересов, позитивное поведение, права человека, административная ответственность.
DIRECTION OF FORMING POSITIVE BEHAVIOUR OF LAW LEGAL ENTITIES IN THE CONDITIONS OF REFORMING THE LAW ON ADMINISTRATIVE OFFENSES
The article is devoted to the conditions and order of formation of positive behavior in the context of the existing reform of administrative-tort legislation. The article considers the issues of regulation of administrative responsibility while maintaining the balance of respect for human rights and state coercion in order to form positive behavior. The article in a comparative manner provides an analysis of the European practice of applying state influence in cases of committing offenses. The conclusion is made about the applicability of the criteria to the Russian legal reality.
Keywords: offense, balance of interests, positive behavior, human rights, administrative responsibility.
Реформирование института административной ответственности вступило в заключительную стадию и должно ускориться в связи с распоряжением Председателя Правительства РФ. Медведев Д. А. создал рабочую группу для разработки нового КоАПа РФ. Поручение актуализировать кодекс премьер дал в марте. В решении правительства говорилось, что это нужно для «актуализации и систематизации правового регулирования в области административной ответственности». В межведомственную рабочую группу войдут представители аппарата правительства и президента, федеральных служб и ведомств, эксперты РАН и вузов.
Существующее нормативно-правовое регулирование административной ответственности имеет ряд проблем, к возможности разрешения которых постоянно обращаются исследователи. Главными по-прежнему остаются отсутствие продуманной государственной админи-стративно-деликтной политики и, как следствие, бессистемное внесение многочисленных поправок в КоАП РФ, необоснованное ужесточение административных наказаний, их карательная направленность, невозможность их дифференцированного, индивидуализированного и справедливого применения в отношении различных категорий правонарушителей, неопределенность в понимании и применении на практике правовой конструкции вины юридического лица, запутанность процедуры привлечения к ответственности и параллельное ее регулирование различными нормативно-правовыми актами.
Тенденция регулирования такова, что путем установления административной ответственности законодатель пытается решить текущие проблемы охраны различных общественных интересов, которые зачастую в этой охране и не нуждаются.
«Получает распространение позиция, заключающаяся в том, что если принимается законодательный акт, устанавливающий какие-либо ограничения и запреты, они должны быть обеспечены соответствующими административными наказаниями вместо гражданско-правовых санкций или материально-правовой ответственности, несмотря на правовую природу вводимых ограничений и запретов»1.
В связи с этим не может быть поддержана и оправдана существующая позиция федерального законодателя, ориентированная только на установление правовых запретов, усиливших карательную, репрессивную составляющую кодекса, и не создающая надлежащих условий для правомерного поведения2.
Государство в целях защиты своих интересов устанавливает определенные правила поведения, а также ответственность за их нарушение. Ответственность была, есть и будет в руках государства и его органов специфическим приемом государственного принудительного воздействия на поведение людей3. Свидетельством существенной заинтересованности государства в данном виде ответственности является и широкий круг юрисдикционных органов - административные правонарушения правомочны рассматривать 58 государственных органов, полномочия которых, в свою очередь, детализируются иными нормативно-правовыми актами (например, ФЗ «О полиции», ФЗ «Об исполнительном производстве», ФЗ «О прокуратуре» и иные).
Современные проблемы применения административной ответственности связаны с несколькими направлениями - установлением излишнего правового регулирования, избыточной ответственности, сохранение необходимого баланса между государственным принуждением и принципами правового государства, стимулирование правомерного поведения вместо увеличения карательных норм.
При применении государственного принуждения важнейшим условием является сохранение баланса между конституционными правами лица (физического или юридического) и принудительными ограничительными действиями государства (сходная точка зрения представлена, например, в работе Клепикова С.Н 4). Сохранению правовых стандартов призвано способствовать законное привлечение к административной ответственности, при наличии причин и условий ее применения. Административная ответственность должна наступать только в предусмотренных КоАП РФ (федеральным законом) и законах субъектов РФ случаях. Согласно ст. 1.1 КоАП РФ, «законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях».
Говоря о разумном балансе публичного и частного интересов при принятии законодательных актов нельзя не вспомнить, например, положения Европейской конвенции от 4 ноября 1950 г. «О защите прав человека и основных свобод»5 или положения, в частности, Протокола № 1 от 20 марта 1952 г. к Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод»6, которые вводят подобные стандарты. Основа для обеспечения баланса ин-
1 Авдейко А.Г., Газизов Д.А. Законодательство об административных правонарушениях: реформа или модернизация // Вестник Омской юридической академии. 2017. Том 14. № 4. С. 10.
2 Севрюгин В.Е. О концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и разрушении целостности института административной ответственности // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 1 (35). С. 101.
3 Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: дис. ... докт. юрид. наук. Специальность - 12.00.14. М., 2005.
4 Клепиков С.Н. Какие принципы должны быть заложены в новом КоАП РФ? // Вестник ВГУ: Серия «Право». 2016. № 3. С. 166-176.
5 Собрание законодательства Российской Федерации. 08.01.2001. № 2. Ст. 163.
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 18.05.1998. № 20. Ст. 2143.
тересов заложена в законодательстве. Правовые нормы для того и принимаются, чтобы разграничивать противоположно направленные интересы. Однако этих абстрактных предписаний недостаточно, индивидуализировать их необходимо в процессе правоприменения. Именно поэтому большое значение в процессе обеспечения баланса интересов имеет деятельность судебных органов.
Данные правовые стандарты частично закреплены в принципах административной ответственности, устанавливаемой КоАП РФ. Но принципы применяются уже к ситуации привлечения к административной ответственности, а мы ведем речь о балансе при ее установлении, то есть при включении отдельных видов правонарушений и применяемых принудительных мер в систему ответственности. Следует говорить о достижении баланса между устанавливаемым принуждением как в виде самого состава, так и в виде санкций и иных принудительных мер, и необходимостью этого, необходимостью включения государственного принуждения в защиту данной категории правоотношений.
Институт административной ответственности не может рассматриваться в качестве панацеи от любых нарушений законодательства субъектами правовых отношений различной отраслевой принадлежности. Этот институт должен применяться крайне ограниченно, взвешенно, только в тех случаях, когда без него сложно или невозможно иными юридическими средствами обеспечить надлежащее исполнение и соблюдение физическими и юридическими лицами требований действующего законодательства.
В этой связи представляется, что административную ответственность целесообразно устанавливать только за нарушение публичного законодательства, определяющего требования и режим безопасности личности, общества, государства, правила безопасного осуществления отдельных видов деятельности, правила поведения граждан в общественных местах.
В частности, в КоАП РФ следует сохранить нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение законодательства в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности, промышленной, транспортной, экологической, санитарной, ветеринарной, фитосанитарной, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, оборота оружия, наркотических и психотропных веществ, таможенного дела, установленного порядка функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, охраны общественного порядка.
В то же время считаем нецелесообразным сохранение в Особенной части КоАП РФ норм, устанавливающих административную ответственность за нарушение положений бюджетного, налогового, гражданского, семейного, трудового, жилищного, земельного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, законодательства о средствах массовой информации, избирательного законодательства. Представляется, что охрана и защита прав и законных интересов граждан и организаций в рамках отношений, регулируемых нормами перечисленных видов законодательства, может вполне эффективно обеспечиваться посредством применения не административных санкций, а иных мер публично-правового реагирования, в частности, таких как выдача предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства, направление требований об уплате обязательных платежей, обращение в суд с соответствующими административными и иными исковыми заявлениями.
Среди признаков, общих для административно-деликтного законодательства государств Западной Европы и США, можно назвать: отсутствие единого законодательного акта, в котором были бы объединены составы административных деликтов; нет понятия административного правонарушения или проступка; административно-деликтные нормы в основном выделены из уголовного законодательства.
В странах Восточной Европы и прибалтийских государствах административно-деликт-ное законодательство представлено кодексами и законами, принятыми еще в 1990-х годах. Как правило, они содержат нормы материального и процессуального права, содержат понятие «правонарушение», раскрывают цели и систему наказаний, составы правонарушений. При
этом Литва и Латвия до сих пор сохраняют законодательство советской эпохи. Но понятия и системы принципов установления административно-деликтных норм законодательство вышеназванных государств не содержит. Безусловно, принципы ответственности имеют место, но они в большей степени относятся к процедуре применения административных взысканий.
Не лишним было бы обратиться к зарубежному опыту, например, традиционно близкому к административному регулированию РФ немецкому публичному праву. В Германии существует концепция «пропорциональности» и «соразмерности», главными принципами которой являются:
- легитимная цель применения мер принуждения;
- соразмерность средств принуждения цели;
- доступность иных средств восстановления нарушенного права и справедливости;
- балансирование (баланс) принуждения и защиты прав привлекаемого к ответственности лица.
Представляется, что некоторые из названных положений можно учесть и в российском законодательстве, чтобы избежать чрезмерного давления на бизнес и баланса публичных и частных интересов.
Практика международного института административных наук, выделяет и обосновывает четыре группы принципов административного права, которые, в свою очередь, лежат в основе формирования административно-деликтного законодательства, это:
- надежность и предсказуемость;
- открытость и прозрачность;
- ответственность;
- продуктивность, а также эффективность публичной администрации.
0 перечне принципов наложения административных взысканий мы можем узнать из Рекомендации № Я (91) 1 Комитета министров Совета Европы государствам-членам относительно административных санкций 1991 года. Положения этой Рекомендации предусматривают восемь принципов, которым должна отвечать сфера применения административных взысканий:
- законность;
- необратимость действия закона во времени;
- никто не может дважды привлекаться к ответственности одного вида за одно действие;
- разумность сроков применения административных санкций;
- завершение производства с принятием окончательного решения;
- обеспечение права лица на защиту;
- обязанность административного органа нести бремя доказывания;
- административный акт о применении санкции может обжаловаться в независимом и непредубежденном суде.
С нашей точки зрения, необходима такая система принципов, при реализации которой решится проблема баланса публичных и частных интересов при установлении административной ответственности и которая должна изменить практику правового регулирования административной ответственности. Принципы установления административной ответственности будут представлять собой основные начала, идеи, характеризующие содержание админи-стративно-деликтного права, закрепляющие закономерности его развития. В отличие от обычных норм права, нормы-принципы должны характеризоваться фундаментальностью, высшей степенью обобщения, стабильностью, устойчивостью, максимальным освобождением от конкретики и частностей, устойчивостью, универсальностью и объективным характером. Нормы-принципы изложены в КоАП РФ не совсем корректно, бессистемно, более того, «важнейшие принципы, определяющие суть законодательства об административных правонарушениях, вообще отсутствуют в КоАП РФ»1. С нашей точки зрения, в систему норм-
1 Сумачев А.В. Принципы законодательства об административных правонарушениях: понятие, классификация и характеристика // Вестник Тюменского государственного университета. 2012. № 3. С. 62.
принципов должны включаться принципы, на которые должен ориентироваться законодатель, принимая административно-деликтные нормы: принципы установления административной ответственности; принципы применения административной ответственности, а также принципы производства по делам об административных правонарушениях. При этом деление этих принципов должно быть не условным, а реальным, закрепленным в законе. В целом предлагаемые меры позволят не только восполнить понятийный аппарат административного права, но и сформировать предпосылки для создания в КоАП РФ некого саморегулятора, или «фильтра», стоящего на пути нерезультативного законотворчества.
Хотим еще раз затронуть вопрос о необходимости формирования на государственном уровне концепции предупреждения и профилактики административных правонарушений, как по отраслевым направлениям, так и по функциональным и субъектным. Желательно охватить просветительскими мероприятиями максимально широкую аудиторию, направив усилия пропаганды на формирование нетерпимого отношения к отдельным видам правонарушений, формированию активного законопослушного поведения.
Список литературы
1. Material from the free encyclopedia // Wikipedia https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%9F%D1%80%D0% B0%D0%B2%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D0% B9_%D0% BD% D0%B8% D0%B3% D0%B8%D0%BB% D0% B8%D0%B7%D0%BC.
2. Авдейко А.Г., Газизов Д.А. Законодательство об административных правонарушениях: реформа или модернизация // Вестник Омской юридической академии. - 2017. - Том 14. - № 4. - С. 6-14.
3. Дугенец А.С. Административная ответственность в российском праве: диссертация на соискание ученой степени докт. юрид. наук. Специальность 12.00.14. - М., 2005.
4. Клепиков С.Н. Какие принципы должны быть заложены в новом КоАП РФ? // Вестник Воронежского государственного университета: Серия «Право». - 2016. - № 3. - С. 166-176
5. Севрюгин В.Е. О концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и разрушении целостности института административной ответственности // Юридическая наука и правоохранительная практика. - 2016. - № 1 (35). - С. 100-106.
6. Сумачев А.В. Принципы законодательства об административных правонарушениях: понятие, классификация и характеристика // Вестник Тюменского государственного университета. - 2012. - № 3. - С. 62-67.
