CC BY
143
Для активизации кредитного канала трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики в целях экономического роста представляется целесообразным:
- считать, что снижение стоимости ссуд для конечных заемщиков должно быть общей задачей всех ведомств, имеющих отношение к регулированию финансового рынка. В связи с этим динамика ключевой ставки и связанных с ней инструментов предоставления и абсорбирования ликвидности не должна определяться колебаниями валютного курса, а должна иметь ярко выраженную и понятную всем участникам рынка тенденцию к постоянному снижению. В качестве первоочередной меры - выравнивание уровня ключевой ставки и уровня инфляции с последующей тенденцией к отрицательной реальной ключевой ставке;
- выбор ключевых направлений денежно-кредитной политики должен формироваться в зависимости от механизмов экономического роста. Для приоритетных инвестиционных проектов допустимо применение селективных нерыночных механизмов финансирования, что позволяет обеспечивать их необходимыми средствами даже в условиях относительно высоких процентных ставок. Масштабное финансирование средних по макроэкономической значимости инвестиционных проектов на рыночных принципах требует снижения уровня процентных ставок и общего смягчения денежно-кредитной политики;
- считать целесообразным принятие Банком России нормативных правовых актов, определяющих порядок осуществления Банком России инвестиционных вложений в российскую экономику, в том числе через институты развития, а также расширение использования специальных инструментов рефинансирования в целях обеспечения экономического роста и повышения уровня жизни граждан.
Сегодня можно констатировать, что без изменений в действующих каналах влияния денежно-кредитных факторов на экономику, а также без скоординированных решений при проведении денежно-кредитной, банковской, финансовой, валютной, промышленной и структурной политики представляется невозможным обеспечить реальный экономической рост в России.
1. Абрамова М.А., Ковалева Н.А, Лаврушин О.И. и др. Основные направления развития финансового рынка в среднесрочной перспективе: мнение экспертов // Экономика. Налоги. Право. 2016. № 4. С. 6-11.
2. Доклад о денежно-кредитной политике. № 1, март 2017 г. URL: https://www.cbr.ru/publ/ddcp/2017_01_ddcp.pdf.
3. Клейнер Г. Устойчивость российской экономики в зеркале системной экономической теории // Вопросы экономики. 2015. № 12. С. 107-123.
4. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и период 2018 и 2019 годов. URL: https://www.cbr.ru/publ/ondkp/on_2017(2018-2019).pdf.
5. Сайт Росстата. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/ IssWWW.exe/Stg/d02/89.htm.
fab [email protected] СеРгей ВладимиРович Барулин
доктор экономических наук,
профессор кафедры налогов и налогообложения, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
РЭУ им. Г. В. Плеханова
Богдан Ростиславович Скрипниченко,
аспирант кафедры налогов и налогообложения, Саратовский социально-экономический институт (филиал)
УДК336.2:662.7 РЭУ им. Г. В. Плеханова
НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ОСНОВНОЙ ИНСТРУМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА
Целью данной статьи является анализ проблем нефтегазового комплекса в Российской Федерации и определение направлений государственной политики развития нефтегазового комплекса. Рассмотрены основные недостатки функционирования нефтегазового комплекса, имеющие место в Российской Федерации, проанализированы их причины, а также инструменты и направления государственного регулирования. Результаты, полученные в работе, позволяют оценить преимущества и недостатки современного государственного регулирования нефтегазовой отрасли, а также возможные перспективы ее дальнейшего эффективного развития.
Ключевые слова: налоговое регулирование, нефтегазовый комплекс, государственная политика.
S.V. Barulin, B.R. Skripnichenko
TAX REGULATION AS THE MAIN TOOL OF STATE POLICY TO DEVELOP OIL AND GAS COMPLEX
The purpose of the article is to analyze the problems of the oil and gas complex in the Russian Federation and to determine measures of the state policy for the development of the oil and gas complex. Main challenges in the functioning of the oil and gas complex in the Russian Federation are analyzed, their causes as well as ways and instruments of state regulation to correct them are considered. The results and findings of the study help assess the advantages and disadvantages of the current state regulation of the oil and gas industry as well as prospects for its further effective development.
Keywords: tax regulation, oil and gas complex, state policy.
В структуре промышленности Российской Федерации более 30% промышленного производства - это природоэксплуатирующие отрасли. Сейчас наиболее крупный и устойчиво работающий производственный комплекс экономики России среди прочих природо-эксплуатирующих отраслей - нефтегазовый сектор, являющийся частью национального топливно-энергетического комплекса. К нефтегазовому сектору экономики относят поиск, разведку углеводородов, их добычу, транспорт, первичную переработку, реализацию продуктов добычи и переработки.
В настоящее время добычу нефти и газа в России осуществляют около 320 организаций, в том числе около 140 компаний, входящих в структуру вертикально интегрированных нефтегазовых компаний (ВИНК), 180 организаций относятся к числу независимых добывающих компаний, 3 компании работают на условиях соглашений о разделе продукции.
Около 90% всей добычи нефти и конденсата в России приходится на семь ВИНК: «Роснефть», «ЛУКойл», «Сургутнефтегаз», «Группа "Газпром"» (включая «Газпромнефть»), «Татнефть», «Башнефть», «РуссНефть». Компания «Славнефть» контролируется «Газпромнефтью». С 201 3 г. компания «Роснефть» в результате сделки по приобретению «ТНК-ВР» стала крупнейшим мировым производителем нефти и контролирует около 39% добычи нефти в России, а ежегодное извлечение из недр жидких углеводородов составляет около 200 млн т.
Следует отметить тот факт, что, несмотря на то что по мощностям и объему переработки нефти Россия занимает третье место в мире после США и Китая, глубина переработки нефти в РФ невысока: в 2016 г. ее доля составила около 74%, что существенно ниже уровня многих развитых и развивающихся стран (85%).
В структуре выпуска нефтепродуктов в России продолжает доминировать производство тяжелых и средних фракций, прежде всего мазута и дизельного топлива. В 2016 г. доля дизельного топлива в структуре производства нефтяных топлив и масел составила около 35,2%, мазута топочного - 37,6%, бензина автомобильного - 19,3%, прочих нефтепродуктов (авиационного бензина, авиакеросина, масел и др.) - 7,9%.
В 2000-е гг. значительная часть дизельного топлива и мазута стала поступать на экспорт по ценам ниже
цен сырой нефти, что привело к повышенному спросу на них на международных рынках, возобновился быстрый рост средних и тяжелых дистиллятов. Соотношение экспортных пошлин на нефть, темные и светлые нефтепродукты не стимулируют изменение структуры выпуска продуктов российских НПЗ. В 2016 г. по-прежнему было более выгодно экспортировать мазут и дизельное топливо (как полупродукты) для переработки в странах-реципиентах, чем наращивать объемы глубокой переработки нефти внутри страны, при этом цена и качество российского бензина не выдерживают конкуренции с европейской продукцией. Основная часть производимого в России автомобильного бензина поставляется на внутренний рынок, в то время как более половины дизельного топлива и около 78% мазута экспортируются.
В России функционируют 32 крупных нефтеперерабатывающих завода (НПЗ) и более 200 малых нефтеперерабатывающих заводов (МНПЗ). Кроме того, ряд газоперерабатывающих заводов также занимаются переработкой жидких фракций. В отрасли имеет место высокая концентрация производства -в 2016 г. 88,8% (236,1 млн т) всей переработки жидких углеводородов осуществлялось на НПЗ, входящих в состав семи вертикально интегрированных нефтегазовых компаний, о которых упоминалось выше. Около 8,8% (23,3 млн т) перерабатывалось крупными НПЗ, не входящими в структуру ВИНК, на долю мини-НПЗ пришлось порядка 2,4% (6,4 млн т).
По итогам 2012 г. «Роснефть» - лидер по объему первичной нефтепереработки: 51,5 млн т, или 19,4% от общего объема первичной переработки в стране.
По данным Росстата, экспорт сырой нефти из России в 2016 г. составил около 245 млн т, что по сравнению с 2015 г. больше на 22 млн т. При этом на страны дальнего зарубежья приходится около 90% экспортных поставок, на страны ближнего зарубежья (с учетом экспорта в государства - члены Таможенного союза) приходится порядка 10% экспорта российской сырой нефти.
В организационной структуре экспорта нефти по нефтепроводам доминируют компании «Роснефть», «Сургутнефтегаз», «ЛУКойл». Эти три компании обеспечивают 80% суммарного экспорта сырой нефти из России.
В соответствии с данными Росстата и Федеральной таможенной службы (ФТС) России экспорт нефтепродуктов в 201 6 г. составил около 172 млн т. В структуре экспорта нефтепродуктов по-прежнему наибольший вес составляют поставки мазута. Это может свидетельствовать о том, что экспорт мазута для его дальнейшей переработки за рубежом остается более выгодным, даже несмотря на увеличение пошлины на темные нефтепродукты.
К современным проблемам нефтяного комплекса можно отнести следующие:
1) нерациональное недропользование, низкий уровень коэффициента извлечения нефти, т.е. отношение величины извлекаемых запасов к величине геологических запасов;
2) отставание в освоении новых нефтедобывающих регионов (Восточная Сибирь, шельфы);
3) низкая глубина переработки нефти и качество нефтепродуктов;
4) низкий уровень утилизации попутного нефтяного газа;
5) износ основных фондов;
6) низкий уровень инноваций;
7) слабо диверсифицированная нефтепроводная система;
8) организационная структура нефтяного комплекса (ВИНК, сервис, малый бизнес);
9) спрос и предложение.
В современной российской экономике топливно-энергетический сектор выполняет системообразующую функцию. Как уже отмечалось выше, на его долю приходится около 30% объема промышленного производства, а также 54% экспорта, около 45% валютных поступлений. Кроме того, нефтегазовая отрасль полностью обеспечивает внутренние потребности в топливе. Поэтому требования к качеству и эффективности государственного регулирования в данном сегменте российской экономики чрезвычайно велики.
Государственное налоговое регулирование нефтегазового комплекса (НГК) является частью общего государственного управления и финансового регулирования и осуществляется федеральными и региональными органами власти в соответствии с действующими в стране законодательными актами.
Государственное управление НГК включает: управление недропользованием; управление федеральной собственностью (пакетом акций) в нефтяном и газовом секторе; геологический и экологический контроль за безопасным ведением работ, рациональным использованием нефти и газа; лицензирование видов деятельности; государственную налоговую, кредитную и ценовую политику; программу демонополизации, регулирования естественных монополий.
Государственное финансовое регулирование деятельности нефтегазового комплекса осуществляется Министерством финансов РФ, Министерством топлива и энергетики РФ, Федеральной службой по тарифам РФ и другими государственными органами через налогообложение, государственные расходы и кредиты, регулируемые цены и другие финансовые инструменты.
12 апреля 2011 г. на заседании правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики были утверждены Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года и Генеральная схема развития газовой отрасли до 2030 года.
Генеральная схема развития нефтяной отрасли до 2020 года предусматривает комплексное развитие всех подотраслей нефтяного сектора - геологоразведки, разработки и обустройства месторождений нефти и газового конденсата, утилизации попутного нефтяного газа (ПНГ), реализации нефти и нефтепродуктов, переработки нефтяного сырья и транспортной инфраструктуры.
Целью Генеральной схемы развития нефтяной отрасли до 2020 года является определение условий, обеспечивающих максимизацию бюджетного и экономического эффекта функционирования отрасли в долгосрочной перспективе без снижения сегодняшнего уровня ежегодных налоговых поступлений, а также основных направлений развития отрасли в разрезе регионов, сроков и основных инвестиционных проектов.
Генеральная схема ставит задачу определения оптимального налогового режима, обеспечивающего максимальные налоговые поступления и максимальную стоимость отрасли для страны при приемлемой сложности администрирования режима.
Ключевыми рычагами для достижения поставленных целей, согласно документу, является выравнивание пошлин на светлые и темные нефтепродукты вместе с грамотным управлением дифференциалом между пошлиной на нефть и нефтепродуктами.
Генеральная схема развития газовой отрасли до 2030 года является комплексным проектом, который определяет вектор развития отрасли на долгосрочную перспективу. Этот стратегический документ включает в себя все составляющие отрасли: геолого-разведочные работы, бурение, добычу, транспортировку и хранение газа, поставку потребителям углеводородного сырья и продуктов его переработки.
Основной целью Генеральной схемы является определение экономически обоснованных стратегических направлений развития газовой отрасли для обеспечения надежного газоснабжения российских потребителей и выполнения обязательств по межправительственным соглашениям и заключенным контрактам на поставки природного газа на внешние рынки.
Генеральная схема предусматривает систему мониторинга реализации ее основных мероприятий, объемы и периоды ввода производственных мощностей по добыче, транспортировке и переработке газа и газового конденсата, обеспечивает адаптивность развития газовой отрасли, а также принятие управленческих решений в зависимости от темпов перехода экономики страны на инновационный путь развития с учетом возможных последствий начавшегося в 2008 г. глобального экономического кризиса.
Тем не менее следует заметить, что этих мер регулирования и дальнейшего развития НГК явно недостаточно.
На текущий момент в развитии нефтегазового комплекса проявился ряд системных проблем: снижение добычи в районах традиционного промысла, рост затрат на добычу углеводородов, снижение эффективности системы налогообложения, технологическая отсталость, импортозависимость, дефицит инфраструктуры восточных регионов страны, приближенных к рынкам Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). Требует решения вопрос определения стратегического курса развития нефтегазового сектора и его роли в экономике России. Так, структура и качество нефтегазовых ресурсов постепенно ухудшаются. Более 75% месторождений вовлечены в промышленное освоение, при этом их средняя выработанность приближается к 50% [3]. Существует объективная необходимость интенсификации геологоразведки.
В 2016 г. геолого-разведочные работы по нефти и газу проводились во всех нефтегазоносных провинциях России и акватории арктических и дальневосточных морей. Работы проводились на 159 объектах, в том числе на 69 были завершены. Работы на шельфах подтвердили перспективы нефтегазоносности арктических морей. В то же время текущий объем геологоразведочных работ недостаточен для обеспечения воспроизводства нефтегазовых ресурсов и устойчивого развития отрасли: Минэнерго РФ ожидает существенное падение добычи нефти к 2020 г. в случае отсутствия радикальных изменений в отрасли. Центральное место в данном вопросе занимает налоговая нагрузка предприятий нефтегазового комплекса. Налоговая нагрузка на нефтяную и газовую отрасль различна. К примеру, по результатам 2016 г. налоговая нагрузка Роснефти составляла 51% от выручки, а Газпрома - 21%. Значительных изменений в данном соотношении не ожидается.
Первоначально в рамках пилотных проектов с 2015 г. планировалось тестирование нового механизма налогообложения месторождений: переход от существующего налогообложения нефти в момент ее добычи к налогообложению накопленной за время разработки месторождения прибыли (налог на добавленный доход или налог на финансовый результат (НДД/НФР)), рассчитываемой как разница между доходами и расходами за весь срок освоения участка. Предполагалось, что новый механизм позволит снизить налоговую нагрузку на инвестиционной стадии и перенести ее на стадию выработки, что будет стимулировать разработку новых месторождений. Переход на НДД с 2016 г. был включен в Энергостратегию РФ до 2030 г. Однако в настоящее время вопрос о введении налога на добавленный доход или НФР вообще отложен на неопределенное время, не говоря уже о реализации пилотных проектов.
Результативной оказалась система территориальных налоговых льгот. Федеральным законом № 187-ФЗ от 28.06.2014 г. предполагалось расширение использования нулевой ставки НДПИ на нефтяные, газовые, газоконденсатные месторождения полностью или частично расположенные в Республике Саха, Иркутской области, Красноярском крае, Ненецком автономном округе, однако уже в конце года редакцией от 24.11.2014 г. данные территории были исключены из
текста НК РФ, что могло быть связано с ожидаемым ухудшением наполнения федерального бюджета из-за падения мировых цен на углеводороды. Тем не менее с 1 января 2015 г. нулевая ставка НДПИ применяется для трудноизвлекаемой нефти их баженовских, аба-лакских, хадумских, доманиковых отложений (пп. 21 п. 1 ст. 342 Налогового кодекса РФ).
В 2014 г. Россия продолжила интеграционные процессы в рамках ЕврАзЭС (с 2015 г. - ЕАЭС), что оказало существенное влияние на нефтегазовый сектор. В рамках ЕАЭС создается единый рынок газа, нефти и нефтепродуктов на территории России, Белоруссии и Казахстана к 2025 г. с нулевыми экспортными пошлинами между странами1. До 2025 г. взаимоотношения между странами регулируются двусторонними соглашениями. Соглашение России и Белоруссии предусматривает разделение пошлин от экспорта российской нефти поровну в объеме до 24 млн нефти ежегодно до 2024 г., что сопоставимо в общей сумме с 4 млрд долл. ежегодно (ранее 100% пошлин - Россия). Двустороннее соглашение с Казахстаном продлевает нулевые пошлины до 2019 г.
Низкие экспортные пошлины стран - участниц Таможенного союза в сравнении с российскими стимулировали экспорт российской нефти не напрямую, а через Белоруссию и Казахстан. В целях компенсации выпадающих доходов федерального бюджета РФ Минфином России был предложен «налоговый маневр». Компромиссный вариант2 «маневра» предусматривает:
• поэтапное сокращение вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты (в 1,7 раза за 3 года на нефть и 1,7-5,0 раз на нефтепродукты в зависимости от вида нефтепродукта);
• одновременное увеличение ставки НДПИ на нефть (в 1,7 раза) и газовый конденсат (в 6,5 раза);
• уточнение порядков расчета коэффициентов к ставке НДПИ экспортной пошлины на нефть;
• одновременное поэтапное снижение ставок акциза не нефтепродукты (в 2,2 раза за 3 года) в целях недопущения роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке;
• поддержку отдельных отраслей, в том числе восполнение объемов федерального дорожного фонда и дорожных фондов субъектов РФ за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Ухудшение ценовой конъюнктуры на мировом рынке углеводородов не повлечет переносов сроков проведения «налогового маневра» [4].
1 Экономический союз ЕАЭС сформирован на базе Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана. С 02.01.2015 г. в ЕАЭС вступила Республика Армения, с 29.05.2014 г. - Кыргызстан. Договор о создании ЕАЭС подписан 29.05. 2014 г. и вступил в силу с 01.01.2015 г.
2 Минфин РФ настаивал на более ускоренном сценарии повышения НДПИ с целью компенсации выпадающих доходов бюджета, в то время как Минэнерго РФ стремится не допустить резкого снижения рентабельности нефтеперерабатывающих предприятий, что, в свою очередь, приведет к росту стоимости нефтепродуктов, в том числе автомобильного бензина на внутреннем рынке. Более серьезные последствия «налогового маневра» могут проявиться в необходимости изменения всей системы адресных льгот в нефтяной отрасли.
Другим геополитическим вызовом для нефтегазового комплекса России является санкционное давление против компаний ТЭК России в связи с украинским кризисом. Данные меры осложняют доступ к рынкам капитала и могут замедлить развитие нефтегазового сектора России, ограничивая приток высокотехнологичного оборудования и ноу-хау извне для обеспечения разработки трудноизвлекаемых ресурсов, повышения эффективности и обеспечения современного уровня нефтегазовой отрасли. И если нефтяные проекты на суше могут преодолеть технологические ограничения в рамках санкций: оборудование может быть заменено российским (кроме оборудования для гидроразрыва пластов), то шельфовые проекты пострадают существенно. Для сравнения: доля российских и локализованных технологий по разработке традиционных месторождений - более 80%, трудно-извлекаемых запасов - 40-60%, шельфовой добычи -менее 20% [4].
Ввиду указанных санкций прорабатывается вопрос импортозамещения. В долгосрочном плане государственным приоритетом развития нефтегазового сектора России останется расширенное воспроизводство нефтяных ресурсов в результате ускорения геологоразведочных работ, разработка месторождений шель-фовой зоны и восточной части России, внедрение наилучших доступных технологий, которые позволят увеличить объем производства нефти и газа.
Ключевыми целями являются:
- обеспечение стабильности добычи;
- увеличение глубины переработки нефти;
- расширение мощности транспорта углеводородов в Восточном направлении;
- локализация технологий добычи и переработки углеводородов;
- создание стимулирующей системы налогообложения отрасли.
Следовательно, объектами государственной поддержки станут: производство и переработка углеводородов, инвестиции в развитие необходимой инфраструктуры (в рамках государственно-частного партнерства), крупномасштабные проекты (трубопровод «Сила Сибири», Восточная нефтехимическая компания). Основным принципом политики в ТЭК останется государственный суверенитет над национальными ресурсами.
Нефтегазовый комплекс является ключевым сектором экономики Российской Федерации при формировании доходов бюджетной системы Российской Федерации и активного торгового баланса страны. Однако в последнее время доходы федерального бюджета от нефтегазового сектора (НГС) экономики все больше сокращаются: если в 2013 г., по данным Министерства финансов РФ, доходы от НГС составили 6534 млрд руб. (более 50% доходов федерального бюджета), или 9,8% ВВП России [2], то по итогам 2016 г. сумма поступлений от нефти и газа составила 4832 млрд руб. [1]. Сокращение доходов от нефти и газа в федеральный бюджет прежде всего связано со снижением цен на нефть.
Существующая в нефтегазовом секторе политика налогообложения позволяет пополнить бюджет страны, но не учитывает индивидуальные особенности фискальных и регулирующих функций отдельно взятых налогов, которые не реализованы в полной мере. Это приводит к тому, что налоговая система вызывает недовольство всех участников производственного процесса: предприятия требуют гибкости, государство -максимально возможного изъятия ренты.
Налоги в нефтедобыче - это один из основных инструментов государственной политики, они должны способствовать повышению эффективности недропользования, инвестиционной привлекательности отрасли, а также изъятию незаработанного налогоплательщиками рентного дохода.
Во всех ресурсодобывающих странах земного шара необходимо государственное регулирование нефтегазового сектора. Это связано с важной ролью углеводородов в решении энергетических и финансово-экономических проблем. Поддержка данного сектора приносит существенный экономический эффект, который проявляется в дополнительных налоговых поступлениях, поддержании уровня занятости и т.д.
Таким образом, в целях эффективного развития нефтегазового комплекса и осуществления необходимых инвестиций в эту отрасль необходимо решить проблемы действующей системы налогообложения добычи углеводородов и определить перспективные направления ее реформирования в дальнейшем.
В частности, необходимо разработать новый механизм налогообложения дополнительных доходов, образующихся в сфере нефтегазового комплекса (налог на сверхприбыль).
Для этого следует решить следующие задачи:
1) определить место и роль налога на сверхприбыль в налоговой системе;
2) определить круг налогоплательщиков;
3) определить объект налогообложения и уровень налоговых изъятий;
4) разработать прозрачный механизм признания доходов и расходов при расчете сверхприбыли;
5)проработать вопросы, связанные с определением доходов и порядка налогового администрирования (налогового контроля).
1. Данные мониторинга Минэкономразвития «Об итогах социально-экономического развития РФ в 2016 году». URL: https://eadaNy.com/ru/news/2017/02/08/neftegazovye-dohody-rossii-po-itogam-2016-goda-sokratilis-na-176.
2. Данные экономической экспертной группы Министерства финансов (Обзор экономических показателей по состоянию на 13.02.2014 г.). URL: http://www.eeg.ru
3. Минприроды России. Стратегия изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа Российской Федерации на период до 2020 г. URL: http://www.mnr. gov.ru/regulatory/list.php?part=1571.
4. Минэнерго РФ. Национальный нефтегазовый форум. URL: http://minenergo.gov.ru/upload/iblock/6af/6af778eeca5cf8 1d9 b194059019 dc700.pdf.
5. URL: http://www.eeg.ru/downloads/obzor/rus/pdf/2014_02.
pdf.
