CC BY
806
НАЛОГИ, ФИНАНСЫ, ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
УДК 336.221 DOI: 10.24411/2071-6435-2018-10018
Налогообложение природных ресурсов: проблемы и пути решения
В статье показано, что в результате осуществляемого без утвержденной концепции реформирования платежей за природные ресурсы отсутствует единообразие правового регулирования при-родоресурсных платежей, не обеспечивается восполнение затрат государства на разведку, поиск и освоение новых запасов в части невосполняемых запасов природных ресурсов, а по восполняемым природным ресурсам — их воспроизводство. В качестве методологической основы используется системный анализ положений налогового и иного законодательства, а также действующей практики налогообложения природных ресурсов. Предметом исследования является действующая в Российской Федерации система платежей, а также законодательство в области налогообложения природных ресурсов. Новизна исследования заключается в комплексном рассмотрении теоретических и практических вопросов платежей за природные ресурсы, теоретическом обосновании необходимости внесения поправок в действующее налоговое законодательство в данной области. Доказывается необходимость осуществления инвентаризации всех видов платежей, обеспечивающих процесс распределения природной и ценовой ренты, отделив налоговые и неналоговые платежи, а также изменения принципов налогообложения по отдельным видам природных ресурсов. Особым вкладом автора являются рекомендации по увеличению рентной составляющей в доходах бюджетной системы страны, совершенствованию налогообложения добычи твердых полезных ископаемых, и в первую очередь—так называемых экс-портноориентированных.
Ключевые слова: природная рента, рентные платежи, рентный доход, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), водный налог, плата за землю, налог на дополнительный доход (НДД), лесной налог
Природные ресурсы являются, с одной стороны, источником производства материальных благ и развития экономики. С другой стороны, формой реализации экономических отношений между собственником природных ресурсов и их пользователем в экономическом механизме природопользования выступают платежи за природные ресурсы, которые представляют собой один из основных источников государственных доходов. Наша страна, обладающая огромными природными ресурсами, накопила богатый опыт их использования в интересах общества, в том числе благодаря установлению принципа платности пользования землей, недрами,
© В. Г. Пансков, 2018
водными ресурсами, лесами и иной растительностью, животным миром и так далее. Платность использования природных ресурсов следует рассматривать как следствие преобразования природоресурсных отношений в ходе проведения в экономике страны многочисленных реформ. Экономическое содержание платежей, в том числе налогового характера, за пользование природными ресурсами проявляется через изъятие ренты, возникающей в процессе их использования. При введении и взимании рентных платежей государство преследует цель уравнять экономические условия пользования и добычи природных ресурсов и управлять этими условиями. Одновременно с этим размер уплачиваемых платежей должен способствовать повышению заинтересованности пользователей природными ресурсами в их эффективном использовании, созданию материальных стимулов их сохранения и воспроизводства, а также получению государством средств на их восстановление и воспроизводство. Источником этих платежей служит рентный доход, образующийся благодаря тому, что при эксплуатации любого вида природного ресурса (или природного объекта) образуется дополнительный доход, обусловленный преимущественно наличием природных факторов.
Поскольку данный доход связан в основном с самим фактом существования и качества источника дохода и не связан с интенсивностью осуществляемой предпринимательской деятельности и с затратами труда, то он по праву принадлежит собственнику этих ресурсов и должен, соответственно, поступать в его распоряжение. Наличие рентного дохода стимулирует разработку участков недр и освоение природных ресурсов, находящихся в неблагоприятных климатических, природных, геологических и других условиях.
Следует подчеркнуть, что во второй половине прошлого столетия была выдвинута гипотеза о возможности образования в отдельных отраслях, и прежде всего в нефте-газодобыче нового вида ренты — ценовой. Она образуется в случае существенного повышения мировых цен на энергоносители, вследствие чего экспортеры получают дополнительные доходы, не соизмеримые с увеличением стоимости добычи и транспортировки полезных ископаемых. В частности, в 2002—2007 годах среднегодовая цена нефти марки Urals выросла в 3,2 раза — c 21,95 долларов до 69,39 долларов США за баррель. В то же время затраты нефтедобывающих компаний за эти годы увеличились чуть более чем в 2 раза [5].В последующие годы мировая цена нефти поднималась до 100—120 долларов за баррель. Понятно, что получение благодаря этому фактору сверхдоходов напрямую не связано с привлечением дополнительных инвестиций, внедрением новой техники и технологий, улучшением условий добычи и транспортировки полезных ископаемых.
Изъятие всех видов рентного дохода собственником осуществляется путем установления специальных обязательных платежей, включая налоги и сборы. При этом совокупный размер этих платежей должен быть установлен таким образом, чтобы обеспечить затраты собственника: на разведку, поиск и освоение новых запасов природных ресурсов (в части невосполняемых запасов), или же
на их воспроизводство (по восполняемым ресурсам).При этом вследствие разнообразия рентных составляющих, видов природных ресурсов, их качественных свойств и целей использования государство вынуждено использовать различные формы и размеры платежей при пользовании природными ресурсами, которые должны быть объединены в единую систему платежей. В Российской Федерации процесс формирования такой системы осуществляется более четверти века. При этом данный процесс осуществляется без утвержденной концепции, фактически методом проб и исправления допущенных ошибок. На первых этапах важной особенностью формирования системы стало то, что изъятие природной ренты осуществлялось, как правило, на основе не налогового законодательства, а законодательства природопользования. В частности, Федеральный закон «О недрах» регулировал весь процесс изъятия в пользу государства рентного дохода при добыче полезных ископаемых. На протяжении более чем десяти лет осуществлялось налогообложение использования водного пространства и водных ресурсов в виде установленной еще в советское время платы за воду, забираемую промышленными предприятиями из водохозяйственных систем. И только в 1999 году указанный платеж был заменен на водный налог путем принятия Федерального закона «О плате за пользование водными объектами». Все виды обязательных платежей за пользование лесным фондом с самого начала налоговых преобразований регулировались и до настоящего времени продолжают регулироваться «отраслевым» законодательством. В настоящее время это Лесной кодекс Российской Федерации. До 2004 года процесс исчисления и взимания платы за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами регулировался законодательством о животном мире, об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации. Пожалуй, единственным полностью легитимным налогом с момента образования налоговой системы до принятия Налогового кодекса Российской Федерации был налог за землепользование. Важно подчеркнуть, что абсолютное большинство платежей за пользование природными ресурсами обладало всеми признаками налогов. Поэтому регулирование порядка их исчисления и уплаты в бюджет нормами не налогового, а других отраслей права в корне противоречило всем основным принципам налогообложения. При этом зачастую положения данных законов имели рамочный характер и в них не устанавливались основные элементы налогов: объект обложения, налоговая база, ставка налога, налоговые льготы и так далее. Парадоксально, но факт — нередко они устанавливались и регулировались инструкциями профильных министерств и ведомств. В частности, федеральным законодательством было предусмотрено, что ставки налога в форме платы за пользование недрами устанавливаются в лицензионных соглашениях. Фактически это означало, что установление этого важнейшего элемента налога было отдано на откуп органам исполнительной власти по договоренности с налогоплательщиками. Между тем с января 1999 года согласно статье 17 части первой Налогового Кодеса Российской Федерации налог считается установленным лишь в том случае, когда законодательно определены все элементы налогообло-
жжения. В результате этого налоги, связанные с добычей полезных ископаемых, с 1999 года до принятия и вступления в действие в 2002 году главы 26 Налогового кодекса Российской Федерации фактически являлись нелегитимными.
Другой особенностью связанных с использованием природных ресурсов налогов, действовавших в первые годы существования российской налоговой системы, была их невысокая фискальная эффективность с соответствующей низкой налоговой нагрузкой для их плательщиков. В годы, предшествующие принятию Налогового кодекса, в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета платежи за пользование природными ресурсами составляли чуть более 4 процентов. В основном это были налоги за пользование недрами — 3,3% налоговых доходов и земельный налог—0,5 процента. Доля платежей за пользование лесным фондом, водными объектами, объектами животного мира и водными биоресурсами не превышала 0,3 процента [6]. В силу этого налоги и другие обязательные платежи не были инструментом ни экономического стимулирования, ни принуждения налогоплательщиков к бережному и экономному использованию природных ресурсов. Одновременно поступлений от данных платежей в существенной мере не хватало для финансирования общегосударственных мероприятий по воспроизводству и сохранению окружающей природной среды. Процесс упорядочения платежей за пользование природными ресурсами начался в ходе проведения налоговой реформы после принятия Налогового Кодекса Российской Федерации.
При этом следует подчеркнуть, что в условиях недостаточной продуманности концепции как всех преобразований в налоговой системе, так и в части платежей за природные ресурсы, многие проблемы остались не решенными, эффективность большинства налогов оставалась низкой, не способствуя изъятию в доход государства принадлежащей ему части рентного дохода. В частности, эффективное и справедливое распределение рентного дохода между государством и недропользователями был призван обеспечить введенный с 2002 года налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Но решить эту задачу оказалось невозможным, поскольку установленная для всех месторождений и участков единая ставка налога не могла учесть все особенности залегания, добычи и транспортировки полезного ископаемого, а также его качественные характеристики. Это привело к экономически необоснованному изъятию рентного дохода: чем благоприятнее условия добычи, транспортировки и выше качество залежей полезных ископаемых на месторождении, тем меньше был удельный вес изымаемой в доход государства ренты.
Введенные виды неналоговых платежей за пользование лесными угодьями в форме арендной платы или платы по договору купли-продажи лесных насаждений оказались несоизмеримо ниже по отношению к затратам государства на охрану, защиту и воспроизводство лесов.
Действовавшие в те годы ставки земельного налога не зависели от потенциальной доходности земельных участков и не учитывали их реальной стоимости, а потому не побуждали к применению более эффективных методов зем-
лепользования. В результате этого в последующие годы в Налоговый Кодекс Российской Федерации и другие законодательные акты постоянно вносились и продолжают вноситься серьезные изменения и дополнения в целях приведения размеров налогов и других обязательных платежей, связанных с эксплуатацией природных ресурсов, в соответствие с образованным рентным доходом. При этом важно подчеркнуть, что в основном эти изменения касаются особенностей добычи и транспортировки углеводородов как ключевого налогового дохода государства. Достаточно сказать, что за последние 10 лет ставка НДПИ по нефти и газовому конденсату последовательно приспосабливалась с помощью соответствующих коэффициентов к особенностям их добычи и транспортировки. Вследствие этих изменений к настоящему времени при налогообложении добычи нефти учитываются такие ее особенности, как степень выработанности конкретного участка недр, величина запасов, сложность и регион добычи, ее качественные характеристики. Это в конечном счете обеспечило более справедливое изъятие рентного дохода с учетом особенностей каждого месторождения и участка добычи. Существенные преобразования были также проведены в части изъятия земельного и лесного рентного дохода. Все это, безусловно, способствовало повышению фискального и регулирующего значения налогообложения природных ресурсов, созданию определенной системы распределения природной ренты в пользу государства. Вместе с тем проведенные более чем за двадцатипятилетний период преобразования не решили всех проблем в налогообложении природных ресурсов.
Самый главный вопрос — построение такой системы платежей за пользование природными ресурсами, которая обеспечивала бы справедливое и эффективное распределения рентного дохода между собственником и пользователем. По расчетам С. Ю. Глазьева, сделанным в начале нынешнего века, рентный доход во всех отраслях экономики, производство которых основано на использовании природных ресурсов, составляет почти 50 млрд долларов США в год [1,4]. Другой академик РАН Д. Львов определил эту сумму в еще большем размере — 60 млрд долларов [3]. Нетрудно подсчитать исходя из действовавшего в те годы курса российской валюты (в среднем 32 рубля за один долларов США), что рентный доход определялся ими в размере порядка 1,5—1,8 трлн рублей. При этом поступления в бюджетную систему всех обязательных платежей за пользование природными ресурсами составляли в эти годы чуть больше 0,3 трлн рублей, или примерно в пять раз меньше. За истекшие более чем 15 лет определенная работа в совершенствовании порядка распределения рентного дохода проделана только в отношении добычи нефти и, в некоторой степени — природного газа. Что же касается остальных отраслей, связанных с использованием природных ресурсов, то здесь пока практически все остается на прежнем уровне
Особенно заметно это в отраслях, связанных с добычей твердых полезных ископаемых. В установленной здесь системе платежей до настоящего времени не учитываются факторы, влияющие на размер образования рентного дохода: природно-климатические, горно-геологические условия, качество и доступность
добычи полезного ископаемого, транспортная составляющая и другие. Лишь частично, в весьма незначительной степени, эти особенности учтены в ставках платежей при добыче только двух полезных ископаемых. Начиная с 2014 года к налоговой ставке по обложению добычи кондиционных руд черных металлов применяется специальный коэффициент, характеризующий способ их добычи, а ставка налога по углю дифференцирована в зависимости от его марки. По всем остальным полезным ископаемым установлены единые ставки НДПИ, которые не «привязаны» к образованию и распределению рентного дохода.
Особенно ярко это проявляется при добыче драгоценных металлов, по которым, несмотря на их многообразие и принципиально различающиеся условия залегания и добычи, действует единая ставка НДПИ в размере 6,5% от стоимости. В результате, при добыче твердых полезных ископаемых практически не обеспечивается изъятие принадлежащего государству рентного дохода. Ярким подтверждением этого является сопоставление показателей налоговой нагрузки организаций, работающих в нефтегазовой отрасли и организаций, занимающихся добычей твердых полезных ископаемых. Как отмечает М. Юмаев, в первом случае она колеблется в пределах 35—70%, а во втором — не превышает 10% [7].
Отсутствие эффективной системы платежей за пользование природными ресурсами создало ситуацию, когда в общей сумме налогов, сборов и других обязательных платежей за пользование природными ресурсами абсолютное доминирующее положение занимают доходы от добычи углеводородов. Рентные налоги и другие платежи от добычи всех остальных полезных ископаемых фактически не имеют принципиального значения для формирования доходной части бюджетной системы страны. Исходя из действующего порядка налогообложения добычи полезных ископаемых решение данной проблемы возможно только путем введения соответствующих корректирующих коэффициентов к базовой налоговой ставке НДПИ по всем без исключения видам полезных ископаемых, как это сделано в отношении добычи нефти. Вместе с тем, следует помнить, что число месторождений и участков добычи твердых полезных ископаемых многократно превышает соответствующие показатели по нефтяным месторождениям. Действительно, в части добычи нефти разработка и внедрение данных коэффициентов заняли несколько лет. Эти обстоятельства делают решение поставленной задачи подобным способом практически невозможным. Поэтому необходимо искать другой путь учета факторов, влияющих на размер природной ренты при добыче твердых полезных ископаемых, и путей ее изъятия в пользу собственника природных ресурсов.
На наш взгляд, в отраслях, не связанных с добычей нефти и природного газа для изъятия рентного дохода необходимо отдать предпочтение принципиально новому в российской налоговой системе налогу на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых (НДД). С помощью данного налога можно обеспечить справедливое изъятие природной ренты благодаря введению гибкой, прогрессивно возрастающей шкалы ставок налога в зависимости от увеличения уровня дохода. Это обеспечивает преимущество НДД по сравнению НДПИ,
усложненного к тому же многочисленными корректирующими коэффициентами. Действительно, налог начинает уплачиваться в момент отдачи осуществленных капитальных вложений, когда доходы инвестора сравнялись с расходами, понесенные им в связи с разработкой месторождений. К тому же обеспечивается реальная дифференциация налоговой нагрузки в зависимости от конкретных условий добычи и транспортировки, поскольку налогом облагается чистый доход, учитывающий как валовой доход, так и затраты на добычу полезных ископаемых на конкретном месторождении.
В условиях действия НДД горно-геологические, природно-климатические, экономические и другие условия разработки месторождений полезных ископаемых будут учитываться через механизм признания затрат при расчете базы налогообложения и не потребуют разработки сложных коэффициентов, применяемых к ставке НДПИ. Таким образом, введение НДД позволяет учесть условия разработки практически любых месторождений полезных ископаемых, в том числе характеризующихся повышенными капитальными, эксплуатационными и транспортными издержками. Другим преимуществом данного налога является повышение заинтересованности инвесторов в разработке новых месторождений, поскольку большая часть налоговой нагрузки переносится на период после полной окупаемости понесенных им затрат. Механизм исчисления и уплаты НДД не побуждает недропользователя к форсированной добыче в первые годы разработки месторождений в целях минимизации налогообложения, что стимулирует более рациональное и эффективное использование месторождений. Это также выгодно отличает данный налог от НДПИ.
Имеется также острая необходимость в разработке новых налоговых механизмов изъятия у недропользователей сверхдоходов от ценовой ренты. В первую очередь должна быть отменена экспортная пошлина как нелегитимный механизм, не соответствующий мировой теории и практике налогообложения. На наш взгляд, следовало бы рассмотреть вопрос о введении в расчет ставки НДПИ при добыче углеводородов коэффициентов, учитывающих процент их экспорта в общем объеме реализации и рост (уменьшение) мировой цены на углеводороды. Возможен и другой вариант решения поставленной задачи: введение рентного налога на экспорт углеводородов. По своему экономическому содержанию это будет фактически та же таможенная пошлина, только легитимная, то есть включенная в налоговую систему страны.
Вопрос о введении НДД из периода обсуждения постепенно перешел в практическую плоскость. Но предусматривается его ввести в части добычи нефти вместо действующего НДПИ. В настоящее время Минфином разработан соответствующий законопроект. Как уже отмечалось, налог на дополнительный доход имеет достаточно серьезные преимущества перед действующим НДПИ. Но данные преимущества, связанные с добычей именно углеводородов, следовало бы предварительно подтвердить на практике. Фактически же предлагается провести широкомасштабный эксперимент в отрасли, в значительной мере определяющей состояние доходной базы бюджета страны, что, на наш взгляд, является
достаточно рискованным мероприятием. Действительно, поступления НДПИ составляют более 3 трлн рублей или свыше двух пятых поступлений в федеральный бюджет всех налогов, администрируемых ФНС России.
При этом следует иметь в виду и еще одно обстоятельство. Введение НДД вместо НДПИ при добыче нефти в условиях экономической нестабильности, при дефиците федерального и абсолютного большинства региональных и местных бюджетов чревато серьезными негативными последствиями. Это связано с неизбежным сокращением доходов бюджетной системы в связи с переносом уплаты большей части данного налога на период после окупаемости затрат недропользователя. Нельзя забывать и о том, что администрирование НДД существенно сложнее, чем контроль за уплатой НДПИ. Ведь налоговым органам придется контролировать не только объемы добычи, но и издержки нефтяных компаний по разработке месторождений и добыче, что значительно сложнее. К тому же у нефтяных компаний появится соблазн к завышению этих затрат. Неслучайно Минфин России в законопроекте предлагает вычитаемые расходы для зрелых месторождений ограничить устанавливаемой в законе максимально возможной суммой, объясняя это необходимостью сократить объем возможных потерь бюджета.
Существует еще одна проблема, связанная с введением НДД в нефтедобыче. Как уже отмечалось, данный налог, безусловно, направлен на повышение заинтересованности недропользователей в росте добычи нефти, во вложении средств в разработку новых нефтяных месторождений. Вместе с тем в современных условиях данное преимущество НДД входит в явное противоречие с присоединением России к соглашению о «заморозке» добычи нефти, направленном на сдерживание снижения мировых цен на нефть и нефтепродукты.
В этих условиях, думается, было бы более рациональным «обкатать» НДД в других отраслях, добывающих твердые полезные ископаемые, и которые пока не играют существенной роли в формировании бюджетных доходов. Речь идет в первую очередь о добыче так называемых экспортноориентированных полезных ископаемых и, в частности, меди, никеля, драгоценных металлов, олова и цинка. В настоящее время налогообложение твердых полезных ископаемых, на наш взгляд, осуществляется бессистемно, отсутствует единообразие в условиях их налогообложения и при этом не обеспечивается, как уже отмечалось, эффективное и справедливое изъятие природной ренты. В частности, при добыче каменного угля и многокомпонентных комплексных руд установлена специфическая ставка НДПИ. В то же время при добыче остальных твердых полезных ископаемых применяется адвалорная ставка, создающая добывающим компаниям стимулы для занижения налоговой базы и снижения сумм налогов. При отсутствии при уплате НДПИ по твердым полезным ископаемым налоговых льгот, они введены в части налогообложения руд черных металлов, добываемых подземным способом, а также при добыче всех твердых полезных ископаемых для участников региональных инвестиционных проектов и территорий опережающего развития в ряде сибирских регионов и на Дальнем Востоке. Введение
НДД вместо НДПИ при добыче твердых полезных ископаемых обеспечит единый подход при их налогообложении вне зависимости от вида полезного ископаемого и территории его добычи. При этом кроме горной ренты через механизм НДД можно обеспечить, в случае ее возникновения, изъятие и ценовой ренты. Кроме этого, введение данного налога, на наш взгляд, будет способствовать повышению уровня налогового администрирования в данных добывающих отраслях, поскольку в действующих условиях учет и контроль за количеством добытого полезного ископаемого достаточно затруднен. Что же касается контроля за уровнем цен, то по сравнению с действующей системой налогообложения дополнительных проблем не возникнет, поскольку по большинству этих видов полезных ископаемых в настоящее время, как уже отмечалось, действуют адвалорные ставки, установленные к стоимости добытого полезного ископаемого.
И еще одна проблема действующей системы налогообложения природных ресурсов. В соответствии со статьей 56 Налогового Кодекса Российской Федерации льготы по налогам и сборам предоставляются исключительно отдельным категориям плательщиков. При этом в данной статье особо подчеркивается, что они не могут носить индивидуального характера. Вместе с тем, указанная норма нарушается в отношении предоставления налоговых льгот при добыче нефти, газа природного и газового конденсата, поскольку многочисленные налоговые льготы в форме налоговой ставки в размере 0% установлены для разработки конкретных месторождений. В частности, такая ставка 0% установлена при добыче нефти из конкретной залежи углеводородного сырья, отнесенной к баженовским, абалакским, хадумским или доманиковым продуктивным отложениям. До достижения определенного накопленного объема добычи действует налоговая ставка 0% при добыче газового конденсата на участках недр, расположенных полностью или частично на полуостровах Ямал или Гыданский в Ямало-Ненецком автономном округе. Действительно, разработка многих месторождений, особенно на начальных этапах освоения новых месторождений, требует от эксплуатирующих компаний значительных дополнительных затрат. И им необходимы в этот период налоговые послабления. К тому же налогообложение нефтяной отрасли носит достаточно специфический характер, в связи с чем практически невозможно выполнить норму налогового законодательства в части предоставления налоговых льгот именно этой категории налогоплательщиков. Поэтому необходимо, на наш взгляд, находить другие, не нарушающие основ налогообложения и действующего законодательства, формы стимулирования добычи нефти на данных месторождениях. На наш взгляд, заслуживает внимания предложение М. Юмаева о предоставлении в подобных случаях нефтяным компаниям вместо налоговой льготы налогового кредита, широко используемого в мировой практике налогообложения [8].
Серьезного реформирования, на наш взгляд, требует действующая система платежей за пользование лесными насаждениями. В настоящее время она не способствует полному изъятию лесной ренты, вследствие чего не окупаются затраты государства на лесовосстановление. Ежегодно наблюдается существенное
превышение расходов на ведение лесного хозяйства по сравнению с поступающими от его использования доходов. Как показывают исследования специалистов в этой области, в 2008 году такое превышение составляло 7,2 млрд рублей, а в 2009 году—9,2 млрд рублей [2]. Система платности за лесопользование тем самым не выполняет основополагающих принципов — соразмерности и воз-мездности. В существенной мере подобное положение связано с неналоговым характером действующей системы платежей за лесопользование, установленной порядком практически добровольного восстановления лесопользователем вырубленных лесных массивов, а также с низким уровнем цен за древесину, отпускаемую на корню. Для эффективного ведения лесного хозяйства, повышения уровня лесовосстановления необходимо, как и в других отраслях, связанных с использованием природных ресурсов, ввести налоговое регулирование изъятия лесной ренты. В этих целях предлагается вместо так называемой попен-ной платы установить лесной налог, ставки которого должны отражать условия лесозаготовок, качество и ценность лесной породы.
В части эффективного и справедливого изъятия природной ренты в землепользовании основной проблемой в настоящее время, на наш взгляд, является налогообложение земель сельскохозяйственного назначения. Применяемая в качестве налоговой базы кадастровая оценка земель не позволяет учитывать в полной мере земельную ренту при установлении платы за землю, поскольку при ее расчете не учитывается рыночная стоимость земельного участка. Кроме этого, данное положение негативно отражается на заинтересованности сельскохозяйственных производителей в развитии аграрного производства, рациональном использовании земельных ресурсов.
Важной причиной недостаточной эффективности налогообложения природопользования является отсутствие единой концепции преобразований и вытекающего из этого единообразия правового регулирования природоресурсных платежей. Вследствие этого в настоящее время изъятие рентного дохода и его распределение между государством и пользователями регулируется по одним видам природопользования налоговым законодательством, по другим — нормами других отраслей права. Согласно экономической природе ренты, порядок определения размера дифференциальной ренты, изымаемой в форме арендной платы, а также порядок, условия и сроки ее внесения в бюджет должны регулироваться, как правило, соответствующими отраслевыми законами и другими нормативными актами государственных органов. В то же время порядок и условия изъятия абсолютной ренты в основном должны регулироваться налоговым законодательством. Вместе с тем, в российском законодательстве в данном вопросе отсутствует ясность и четкость. В частности, изъятие абсолютной ренты в лесопользовании осуществляется по нормам, установленным не Налоговым, а Лесным кодексом. Вследствие этого вопросы исчисления и уплаты всех видов ренты регулируются органами исполнительной власти. Еще более нелогичная картина сложилась в порядке изъятия у нефтяных и газодобывающих компаний ценовой ренты: эта функция возложена одновременно на два механизма,
имеющих при этом налоговый характер. Первый механизм — НДПИ, с помощью которого осуществляется изъятие ценовой ренты путем корректировки ставки налога на коэффициент, характеризующий уровень мировых цен на энергоносители. Вторым механизмом является таможенная пошлина, которая формально выведена из российской налоговой системы, но по существу является косвенным налогом. Несколько лет назад наметилась тенденция изменения налоговой политики в данной области: принято решение о постепенной отмене экспортной таможенной пошлины с одновременным повышением ставки НДПИ. После осуществления нескольких шагов в данном направлении в последние годы этот процесс приостановлен, и пока этапы дальнейшего движения к полной отмене нефтяной пошлины не установлены. По всей видимости, данный процесс может быть растянут на долгие годы, поскольку до настоящего времени не определены последствия подобного налогового маневра для доходов бюджета и для экономики в связи с существенным колебанием мировых цен на топливо. Тем не менее, решать данную проблему необходимо, в том числе и в целях освобождения таможенной пошлины от несвойственной ей функции — изъятия природной ренты.
На наш взгляд, вопрос о законодательной основе взимания рентного дохода приобретает особую остроту в связи с тем, что его правовая неурегулированность приводит к отрыву размеров некоторых видов платежей от их первоосновы — рентного дохода. Особенно это заметно при налогообложении добычи полезных ископаемых и лесопользования. При изъятии ценовой ренты через механизм НДПИ присутствует нарушение принципа справедливости налогообложения, поскольку зачастую сумма ее изъятия не зависит от размера ее образования. Мало того, рентный доход изымается даже при его отсутствии в случае, если компания не осуществляет экспорта своей продукции. Недропользователи кроме НДПИ и экспортной таможенной пошлины при добыче углеводородов в соответствии с Федеральным законом «О недрах» уплачивают также разовые платежи за пользование недрами, сбор за участие в конкурсе (аукционе), а также регулярные платежи за пользование недрами. И здесь возникают определенные вопросы в части регулярных платежей за пользование недрами. Они обладают всеми основными признаками, сформулированными в Налоговом Кодексе Российской Федерации, которые позволяют их отнести к налоговым платежам. В частности, их уплата носит обязательный характер, обеспечивается государственно-властным принуждением, поскольку утверждается законодательно. Они не являются платой за оказанные услуги и взыскиваются без встречного удовлетворения. Поступления от их уплаты зачисляются в бюджетную систему в целях финансового обеспечения потребностей государства. Данные платежи представляют собой индивидуальные взносы, взыскиваемые в форме отчуждения денежных средств, принадлежащих организациям-плательщикам по праву собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления. И последнее. Правовое регулирование отношений, возникающих при пользовании недрами, носит односторонний характер и исключает возможность субъектам
данных правоотношений договариваться по вопросам исчисления, взимания, размера, сроков уплаты и других аспектов налогообложения.
Кроме того, имеется еще одно немаловажное обстоятельство. Указанным регулярным платежам за пользование недрами присущи все основные элементы налогообложения, которые, собственно, и определяют легитимность соответствующего налога. В частности, законом «О недрах» установлены объект налогообложения и налоговая база — один квадратный километр площади участка недр в год. Налоговым периодом является квартал, установлен и срок уплаты — не позднее последнего числа месяца, следующего за истекшим кварталом. Предусмотрены также минимальные и максимальные размеры ставок, порядок исчисления — в размере одной четвертой от суммы платежа, рассчитанного за год. В соответствии с законом правительством установлены порядок и условия их взимания. Приведенные данные свидетельствуют, что регулярные платежи за пользование недрами безусловно относятся к категории «налог», и поэтому должны регулироваться налоговым законодательством. При этом необходимо подчеркнуть, что в соответствии с пунктом 5 статьи 2 Налогового Кодекса Российской Федерации «ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено настоящим Кодексом». Таким образом, можно сделать вывод, что установленные законом «О недрах» регулярные платежи за пользование недрами являются нелегитимными. С другой стороны, по отдельным обязательным платежа за пользование природными ресурсами имеет место обратная картина. Это относится, например, к включенному в налоговую систему страны сбору за пользование объектами животного мира и за пользование водными биологическими ресурсам. Исходя из определения, данного в Налоговом Кодексе Российской Федерации понятия «сбор», он таковым по существу не является. Не будет правильным отнести его и к категории «налог», поскольку он представляют собой плату за оказанные услуги и уплачивается при достижении встречного удовлетворения. В отличие от налога, он не является регулярным платежом, по нему не может быть установлен налоговый период. Кроме того, этот платеж является целевым и его поступления не направляются на финансирование общих потребностей государства или муниципалитетов. К тому же установленные ставки данного платежа носят практически индивидуальный характер, поскольку они установлены отдельно по каждому виду, а по водным биологическим ресурсам еще дифференцированы и в зависимости от среды их обитания. Или взять другой обязательный платеж, обозначенный в Налоговом Кодексе Российской Федерации как водный налог. Число ставок данного налога превышает 170 и больше напоминает прейскурант цен на услуги, чем элемент налога. По нашему мнению, регулирование обозначенных выше платежей должно осуществляться нормами иного законодательства. Первый—законодательством о животном мире, об исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской
Федерации. Второй—Водным кодексом Российской Федерации. При этом размер платы за изъятие животных и водных биологических ресурсов должен определяться, на наш взгляд, в соглашениях при выдаче соответствующих разрешений, и обеспечивать возмещение затрат государства на их воспроизводство.
На наш взгляд, настала потребность в проведении инвентаризации всех видов платежей, связанных с распределением природной и ценовой ренты, разделении налоговых и неналоговых платежей. Необходимо установить правовой статус платежей неналогового характера, систематизировать их, законодательно установив порядок и условия их введения и отмены.
Вопрос правового регулирования изъятия природной ренты имеет не только теоретическое, но и сугубо практическое значение. Связано это с тем, что от его решения в значительной степени зависит уровень собираемости платежей за пользование природными ресурсами. Общепризнанным является тот факт, что налоговые органы, контролирующие исчисление и уплату налогов, обладают более широкими возможностями и полномочиями в области контроля за своевременной и полной уплатой налогов и сборов. Поэтому необходимо, на наш взгляд, при проведении работы по упорядочению системы платежей за пользование природными ресурсами одновременно с мерами по совершенствованию механизмов изъятия природной ренты, обеспечить, чтобы регулирование данных платежей в большей степени осуществлялось нормами налогового законодательства.
Задача снижения зависимости экономики страны от нефтедобывающих отраслей народного хозяйства, от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры цен на энергоносители приобретает все большую актуальность. Одним из реальных инструментов решения этой задачи является эффективное использование финансовых средств, образующихся при эксплуатации природных ресурсов, которыми богата российская экономика. Речь идет о необходимости усиления рентной составляющей в доходах бюджетной системы страны, Это должно стать стратегическим направлением реформирования системы налогообложения при использовании природных ресурсов. Система налоговых платежей за природные ресурсы должна, с одной стороны, стать важным источником формирования доходной базы бюджетов всех уровней и, с другой стороны, финансовым инструментом государственного регулирования природопользования. Она должна быть при этом выстроена таким образом, чтобы хозяйствующие субъекты могли работать достаточно эффективно, обеспечивая в то же время поступление средств в бюджетную систему на цели социально-экономического развития.
Литература
1. Глазьев С. Ю. Рента есть, но изъять ее нечем //Коммерсант. 2003. 30 октября. С. 5.
2. Зозуля В. В. Концепция развития системы налогов и иных обязательных
платежей за лесопользование: монография. М., Руспечать, 2011. 206 с.
3. Львов Д. С. Авторитетное мнение. //Экономика и жизнь. 2002. № 8.
4. Оценки природной ренты и ее роль в экономике России / Рук. автор. кол. член-корр. РАН С. Ю. Глазьев. М., ИНЭС, 2003. 140 с.
5. Пансков В. Г. Налоги нефтяного сектора: изменения необходимые, но недостаточные // Налоговая политика и практика. 2008. № 11. С. 12—19.
6. Пансков. В. Г. Налоговый кодекс Российской Федерации: работа продолжается, проблемы остаются и множатся // Российский экономический журнал. 2001. № 10. С. 27-32.
7. Устойчивое развитие налоговой системы Российской Федерации в условиях глобальных изменений: монография / под общ. ред. д.э.н., проф. Л. И. Гон-чаренко. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2017. 582 с.
8. Юмаев М. М. Горный налоговый кредит как инструмент стимулирования инвестиций в недропользование // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. 2001. № 2. С. 35-39.
References
1. Glazyev S. Yu., There is a rent, but there is nothing to remove it. Kommersant [Businessman], 2003, 33 October, p. 5 (in Russian).
2. Zozulya V. V. Kontseptsiya razvitiya sistemy nalogov i inyh obyazatel'nyh platezhey za lesopol'zovanie: monografiya [Concept of the development of the system of taxes and other mandatory payments for forest use: monograph], Moscow: Ruspechat, 2011, p. 206 (in Russian).
3. Lvov D. S. Authoritative opinion. Ekonomika Izhizn' [Economics and Life], 2002, no. 8 (in Russian).
4. Otsenkiprirodnoy renty i ee rol'v ekonomike Rossii [Estimates of natural rent and its role in the Russian economy], ed. S. Yu. Glazyev, Moscow, INES, 2003, p. 140 (in Russian).
5. Panskov V. G. Taxation of the oil sector: changes necessary, but insufficient. Nalogovayapolitika ipraktika [Tax Policy and Practice], 2008, no. 11, pp. 12-19 (in Russian).
6. Panskov V. G. The Tax Code of the Russian Federation: work continues, problems remain and multiply. Russiy ekonomicheskiy zhurnal [Russian Economic Journal], 2001, no. 10, pp. 27-32 (in Russian).
7. Ustoychivoe razvitie nalogovoy sistemy Rossiyskoy Federatsii v usloviyah global'nyh izmeneniy: monografiya [Sustainable development of the tax system of the Russian Federation in conditions of global changes: monograph], ed. prof. L. I. Goncharenko., Moscow: Publishing and Trading Corporation Dashkov and Co, 2017, p. 582 (in Russian).
8. Yumaev M. M., Mining tax credit as a tool to stimulate investment in subsoil use. Mineral'nye resursy Rossii. Ekonomika i upravlenie [Mineral resources of Russia. Economics and Management], 2001, no. 2, pp. 35-39 (in Russian).
