CC BY
157
© ЕЮ. Стефанова, 2018 УДК 343 ББК 67.4
НАЧАЛЬНИК ОРГАНА ДОЗНАНИЯ В УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Елена Юрьевна Стефанова,
адъюнкт кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России
E-mail: stefanova1otd@mail.ru
Научный руководитель: Б.Я. Гаврилов, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
Научная специальность 12.00.09—уголовный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается процессуальный статус начальника органа дознания, соотношение его процессуальных полномочий с полномочиями начальника подразделения дознания; анализируются проблемы законодательного регулирования процессуального статуса начальника органа дознания; приводятся предложения по его совершенствованию.
Ключевые слова: орган дознания, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания, процессуальные полномочия, процессуальный статус.
Для цитирования: Стефанова Е.Ю. Начальник органа дознания в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):150-4.
THE ^IEF OF THE INQUIRY BODY IN CRIMINAL PROCEDURE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION
Elena Yu. Stefanova,
postgraduate student of the Department of Management of Investigating Bodies of the Academy of Management of the Interior Ministry of Russia
Abstract. The article deals with the procedural status of the chief of the inquiry body, the correlation of his procedural powers with the powers of the chief of the inquiry division. The author focuses attention on the problems of legislative regulation of the procedural status of the chief of the inquiry body and provides recommendations for its improvement.
Keywords: inquiry body, chief of the inquiry body, chief of the inquiry division, procedural powers, procedural status.
Проблемы законодательного регулирования процессуального статуса начальника органа дознания как участника уголовного судопроизводства в его досудебных стадиях на протяжении длительного времени были предметом острых научных дискуссий, что нашло свое отражение в изменениях российского законодательства. В свою очередь, рассмотрение процессуального статуса начальника органа дознания напрямую взаимосвязано с таким участником процесса, как орган дознания.
История существования последнего знает ряд реформ, прямо или косвенно отразившихся на процессуальном статусе органа дознания и, соответственно, его руководителя, что требует их теорети-
чески-правового осмысления в уголовно-процессуальном праве.
В целях определения достаточности процессуальных полномочий начальника органа дознания для осуществления им процессуального руководства деятельностью органов дознания автором статьи проведен краткий анализ их ретроспективы.
Впервые обязанность производить следственные действия вменена Указом Петра 1 от 25 мая 1718 г. Санкт-Петербургскому генерал полицмейстеру Девнеру. В последующем, с созданием регулярной полиции, процессуальные полномочия полиции стали неотъемлемой ее частью. Они были закреплены в Уставе благочиния (1782 г.), Уставе
уголовного судопроизводства и Уставе о наказаниях (1864 г.) [1].
Следует отметить, что в дореволюционный (октябрь 1917 г.) период дознание проводилось административными органами, в отличие от предварительного следствия, осуществляемого судебными следователями — представителями судебной власти [2, с. 12].
В первые годы Советской власти основным органом дознания являлась милиция, чья деятельность регламентировалась Инструкцией НКВД и НКЮ РСФСР «Об организации Советской Рабоче-Крестьянской Милиции», принятой 23 июля 1918 года [3, с. 813].
УПК РСФСР 1922 г. (в редакции 1923 г.) установил дознание в двух формах: проведение неотложных следственных действий по делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, и расследование по делам, производство предварительного следствия по которым не обязательно.
В последующие годы значительное количество уголовных дел, подследственных следователям, расследовались органом дознания вплоть до направления их в суд. Такая практика в 1934 году была строго осуждена Прокуратурой СССР, что отражено в Директивном письме от 13 августа 1934 г. «О качестве расследования» [4, с. 150].
Тем не менее, в 1958—1960 гг. органами дознания в системе органов внутренних дел ежегодно заканчивалось более 40% уголовных дел от общего количества всех направленных в суд органами дознания и следствия прокуратуры. И при этом показатели качества их расследования, исходя из статистических данных, были лучше, чем у следователей прокуратуры [5, с. 406—423].
После принятия УПК РСФСР (1960 г.) количество составов преступлений, подследственных органам дознания, постоянно расширялось (с 37 до 80 статей).
В период подготовки УПК РФ между сторонниками и противниками предварительного расследования в форме дознания имела место широкая научная дискуссия, по результатам которой в УПК РФ появилась процессуальная фигура дознавателя (вместо лица, производящего дознание, по УПК РСФСР) с процессуальным статусом, мало чем отличающимся от статуса следователя. Одновременно
УПК РФ занял компромиссную позицию по отношению к дознанию, что выразилось, во-первых, в оставлении его как формы расследования с одновременным выделением деятельности органов дознания по делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, не как формы предварительного расследования (по УПК РСФСР), а в виде производства неотложных следственных действий, в связи с чем повысился процессуальный статус начальника органа дознания, во-вторых, в отказе введения в УПК РФ в качестве участника уголовного процесса начальника подразделения дознания, что удалось реализовать путем введения Федеральным законом от 06.06.2007 № 90-ФЗ в УПК РФ статьи 401 — начальник подразделения дознания.
Спустя семь лет законодатель Федеральным законом от 30.12.2015 № 440-ФЗ [6] по требованию правоприменителей в лице МВД России вводит в УПК РФ такого участника уголовного процесса на стороне обвинения как начальник органа дознания (ст. 402 УПК РФ). Одновременно этим же Федеральным законом наделен процессуальными полномочиями и заместитель начальника органа дознания, а в системе органов внутренних дел и заместитель последнего (по оперативной работе и охране общественного порядка — выделено автором/
Внесенной в УПК РФ поправкой сформулировано и новое определение «Начальника органа дознания». Ранее, согласно п. 17 ст. 5 УПК РФ «Начальник органа дознания — должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК РФ», что представлялось недостаточно конкретизированным по причине процессуальной неопределенности полномочий данного должностного лица. Сегодня в ст. 402 УПК РФ данные полномочия определены, и соответственно в п. 17 ст. 5 УПК РФ внесены изменения, согласно которым статус начальника органа дознания определен, как должностного лица, «возглавляющего соответствующий орган дознания, а также его заместитель».
Необходимость появления самостоятельной нормы, регламентирующей уголовно-процессуальные полномочия начальника органа дознания, об-
условлена не только теоретическими воззрениями ученых и предложениями практикующих юристов, но и постоянно возникающими вопросами в правоприменительной практике в части, например, процедуры принятия иными, кроме дознавателя, должностными лицами органов дознания (в органах внутренних дел, например, такими как участковые уполномоченные, оперуполномоченные уголовного розыска) процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела либо о возбуждении уголовного дела.
Эта неопределенность, кстати, существовала и в УПК РСФСР, в связи с чем Судебной коллегией по уголовным делам Верховного Суда Российской Федерации в определении № 14-ДП01-38 от 12.11.2001 г. по делу Чубревича, осужденного по ч. 4 ст. 228 УК РФ [7], указано, что решение о возбуждении уголовного дела (об отказе в возбуждении уголовного дела) может быть принято наряду с начальником органа внутренних дел, как начальником органа дознания, также и оперуполномоченным уголовного розыска. Данное решение считается законным и обоснованным, если оно утверждено начальником органа внутренних дел или его заместителем — начальником криминальной милиции, который в тот период времени по УПК РСФСР являлся заместителем начальника органа дознания.
С целью уточнения правовой регламентации возможности принятия процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела иными, кроме дознавателя, должностными лицами органа дознания, Федеральным законом от 04.07.2003 № 92-ФЗ [8] наряду со следователем и дознавателем к субъектам, которым предоставлено право принятия процессуальных решений о возбуждении уголовного дела, а также об отказе в таковом были отнесены иные должностные лица (участковые уполномоченные, оперуполномоченные) при условии утверждения принимаемых ими процессуальных решений начальником органа дознания. В последующем Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ [9] положение, регламентированное в ст. 475 УПК РФ (о бланках процессуальных документов), было необоснованно отменено в связи с исключением Главы 57 УПК РФ.
Однако возникающие правовые коллизии в теории и практике сохранились и после внесения
Федеральным законом № 440-ФЗ изменений, регламентирующих процессуальный статус начальника органа дознания.
Проведенный анализ исследований и публикаций показывает:
Так, профессор В.Т. Томин [10, с. 216] отмечает, что когда закон говорит об органе дознания как субъекте процессуальных прав и обязанностей, независимо от того, называется ли орган дознания или его руководитель, в обоих случаях законодатель подразумевает, что в рамках указанных действий вся полнота полномочий принадлежит его начальнику. Подобной позиции придерживаются и Т.Г. Николаева, отмечая, что начальник органа дознания решает вопросы, входящие в его компетенцию, и в этой связи, когда закон говорит о полномочиях органа дознания, следует понимать, что они в полной мере должны относиться и к начальнику органа дознания [11, с. 37]. И.И. Колесников и В.Н. Одинцов также указывают, что те предписания, которые законодатель адресует органу дознания, не могут реализоваться без начальника органа дознания, поэтому совокупность прав и обязанностей, возлагаемых законодателем на орган дознания, полностью относится и к начальнику органа дознания [12, с. 77]. Данные утверждения не могут быть восприняты иначе и исходя из логики мышления.
Вместе с тем, анализ процессуальных полномочий как органа дознания, так и его начальника позволяют отметить и достаточно существенные различия, на что обращают внимание ряд отечественных ученых, мотивируя тем, что законодатель умышленно оперирует в нормах уголовно-процессуального закона терминами «начальник органа дознания» и «орган дознания» [13, с. 42].
По мнению автора статьи, ст. 402 УПК РФ призвана разграничить процессуальные полномочия между начальником органа дознания и органом дознания, представленным и иными должностными лицами органа дознания, конкретный процессуальный статус которых в уголовно-процессуальном законодательстве до настоящего времени так и не сформулирован. Одновременно в уголовно-процессуальном законодательстве отчетливо прослеживается позиция о том, что начальник органа дознания является наивысшей инстанцией процессуального руководства и контроля за процессуальной деятель-
ностью должностных лиц органа дознания и такое положение позволяет ему иметь более широкий объем полномочий по сравнению с правами других должностных лиц органа дознания, включая начальника подразделения дознания (ст. 401 УПК РФ).
Однако, в научном сообществе существует и другое мнение, согласно которому введение законодателем начальника органа дознания в число участников уголовного судопроизводства на стороне обвинения в определенной мере «дублирует» процессуальный статус начальника подразделения дознания, что, по нашему мнению, требует рассмотрения вопроса об их перераспределении.
В то же время, некоторые представители науки предлагают помимо принадлежащих только начальнику органа дознания процессуальных полномочий наделить его всеми полномочиями подчиненных ему сотрудников в полном объеме [14, с. 12; 15, с. 56; 16, с. 14; 17, с. 23; 18, с. 65].
По нашему мнению, введение в УПК РФ начальника органа дознания и в определенной степени «дублирование» его правового статуса начальником подразделения дознания привело к тому, что в территориальных органах внутренних дел (на районном, городском, межмуниципальном уровнях) сложилась ситуация, при которой процессуальный контроль за деятельностью дознавателей одновременно осуществляется и начальником подразделения дознания, и начальником органа дознания [19, с. 18]. В такой ситуации, по мнению А.А. Дядченко [20], уровень процессуальной самостоятельности дознавателя существенно снижается, с чем автор публикации не может согласиться в полной мере, считая, что в этой правовой ситуации более негативным фактором является дублирование функций указанных процессуальных руководителей.
Одновременно следует учитывать, что, с одной стороны, реальный объем задач, стоящих перед начальником органа дознания по руководству оперативно-служебной деятельностью подчиненных сотрудников многократно выше, чем обеспечение качественного расследования уголовных дел о преступлениях, отнесенных к компетенции органов дознания, а, с другой стороны, начальник подразделения дознания фактически выполняет обязанности исключительно по осуществлению процессуального руководства и контроля за деятельностью дозна-
вателя, обладая при этом необходимыми навыками и знаниями для должного осуществления своих процессуальных полномочий.
Изложенное выше побуждает сформулировать вопрос о нецелесообразности наделения при подготовке указанного выше Федерального закона № 440-ФЗ начальника органа дознания полномочиями по осуществлению им непосредственного процессуального контроля за дознавателями в части утверждения обвинительного акта или обвинительного постановление по уголовному делу, возвращения уголовного дела дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, производстве дознания в общем порядке, пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления и рядом других. Эта позиция обусловлена тем, что в реальной действительности дознаватели затрачивают значительное время только для того, чтобы попасть на прием к начальнику органа дознания с уголовным делом для его проверки, по которому, например, составлен обвинительный акт (обвинительное постановление). Учитывая сроки дознания, данное обстоятельство может стать решающим в проведении дознания не в сокращенном, а в общем порядке.
По нашему мнению, в целях разрешения подобных ситуаций полномочия начальника органа дознания по процессуальному руководству дознавателя следовало бы в полном объеме передать начальнику подразделения дознания, сосредоточив одновременно у начальника органа дознания всю полноту полномочий в виде прав и обязанностей на осуществление контроля за процессуальной деятельностью иных (кроме дознавателя) должностных лиц органа дознания, включая полномочия и за принятием последними процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела.
Данное обстоятельство не повлияет отрицательно на качество производимого в органах внутренних дел дознания и призвано повысить уровень законности в деятельности данных лиц органов дознания.
Литература
1. Свод законов Российской Империи. Т. 16. Ч. 1: Судебные уставы (в редакции 1892 г.). СПб., 1892.
2. Дознание России. Прошлое и настоящее. / Под ред. Брежнева Ю.И., Юдаева С.А. М., 2013.
3. Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства, 1918. № 75.
4. Сборник приказов Прокуратуры СССР. 2-е изд. М.: Издательство Прокуратуры СССР, 1939.
5. Гаврилов Б.Я. Следственный аппарат органов внутренних дел // Отечественные записки. 2002.
6. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части уточнения полномочий начальника органа дознания и дознавателя: Федеральный закон от 30.12.2015 № 440-ФЗ // Собрание законодательства РФ», 04.01.2016, № 1 (часть I), ст. 60.
7. Определение Верховного Суда РФ от 12.11.2001 по делу № 14-ДП01-38 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 5.
8. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 04.07.2003 № 92-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 27 (ч. 1). С. 2706.
9. О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 24, С. 2830.
10. Комментарий к УПК РСФСР / под ред. проф. В.Т. Томин. М.: Вердикт, 1996.
11. Николаева Т.Г. Прокурорский надзор за дознанием: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000.
12. Колесников И.И., Одинцов В.Н.Органи-зационно-правовые основы деятельности подразделений дознания органов внутренних дел. М., 2008.
13. Петуховский А.А. Дознание и предварительное следствие в исправительных учреждениях. М., 1979.
14. Есина А.С. Дознание; должностные лица, осуществляющие дознание. М.: Щит-М, 2005.
15. Есина А.С. Процессуальная компетенция органов дознания системы МВД РФ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
16. Мингалин Н.Ш. Милиция как орган дознания: автореф. дис... канд. юрид. наук. Свердловск, 1988.
17. Марфицин П.Г. Некоторые правовые и организационные проблемы осуществления дознания милицией // Проблемы предварительного следствия и дознания: Сборник научных трудов ВНИИ. М., 1995.
18. Гончан Ю.А. Таможня как орган дознания: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
19. Гаврилов Б.Я. Досудебное производство по УПК РФ: концепция совершенствования. // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 1.
16. Дядченко А.А. Проблемы законодательной регламентации процессуальных полномочий начальника органа дознания и начальника подразделения органа дознания // Общество и право. 2008. № 1.
Актуальные проблемы
государственной
политики
Актуальные проблемы государственной политики: учебник для студентов вузов / [В.И. Якунин и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017.
В учебнике рассмотрены актуальные проблемы государственной политики на современном этапе. Дается характеристика базовым политическим категориям и понятиям на примере богатого исторического и социологического материала. Особое внимание уделяется цивилизационным аспектам формирования государственной политики.
Для студентов гуманитарных факультетов высших учебных заведений.
