CC BY
350
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 343 Г.Д. Луковников
НАЧАЛЬНИК ОРГАНА ДОЗНАНИЯ: УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ
Обосновывается необходимость нормативного установления в УПК РФ уголовно-процессуального статуса начальника органа дознания как участника уголовного процесса, а также рассматриваются процессуальные и организационно-управленческие полномочия руководителя органов внутренних дел (полиции) как начальника функционального органа дознания.
Ключевые слова: начальник органа дознания, участник уголовного процесса, уголовно-процессуальные полномочия, раскрытие преступления, полиция.
Действующее уголовно-процессуальное законодательство, как и УПК РСФСР, правовое положение начальника органа дознания специальной статьей не устанавливает. Вместе с тем закон достаточно ясно определяет, кого следует признавать начальником органа дознания и какими основными полномочиями он обладает. Так, в соответствии с п. 17 ст. 5 УПК РФ начальником органа дознания является должностное лицо органа дознания, в том числе заместитель начальника органа дознания, уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные уголовно-процессуальным законом.
Развивая эту норму, закон основные полномочия начальника органа дознания обозначает в п. 7 ст. 5, ст. 41, ч. 3 ст. 144, ч. 2 ст. 147, ч. 4 ст. 225 УПК РФ. Отдельные его полномочия нашли закрепление в ч. 4 ст. 40.1, ч. 6 и 7 ст. 148, ч. 1 ст. 158.1, ч. 3 ст. 306, ст. 319, ч. 6 ст. 321, ч. 5 ст. 427, ч. 1 ст. 446 УПК РФ.
Нормативное определение начальника органа дознания и его упоминание в других положениях закона не оставляет сомнений в том, что он является самостоятельным уголовно-процессуальным субъектом, наделенным соответствующими полномочиями, в том числе и организационноуправленческими по должности руководителя ведомства, наделенного полномочиями органа дознания. Об этом свидетельствуют многие положения закона, ему адресованные. В частности, наибольший объем процессуальных полномочий начальника органа дознания связан с организацией и контролем процессуальной деятельности дознавателя.
Так, в соответствии с п. 7 ст. 5 УПК РФ процессуальные полномочия дознаватель приобретает по занимаемой должности или поручению начальника органа дознания.
Полномочия органа дознания по производству дознания по уголовным делам о преступлениях, по которым производство предварительного следствия необязательно (гл. 32 УПК РФ), возлагаются на дознавателя начальником органа дознания или его заместителем (ч. 1 ст. 41 УПК РФ).
Согласно ч. 3 ст. 144 УПК РФ начальник органа дознания по ходатайству дознавателя продлевает до 10 суток первоначальный трехсуточный срок, установленный для проверки и принятия решения по поступившему в орган дознания сообщению о преступлении.
В соответствии с ч. 4 ст. 225 УПК РФ обвинительный акт, составленный дознавателем, утверждается начальником органа дознания. При этом закон презюмирует, что принятие этого решения начальником органа дознания основано на надлежащей проверке им всех материалов уголовного дела и установлении их соответствия сделанным дознавателем выводам в обвинительном акте.
Начальник органа дознания косвенно обладает соответствующими полномочиями и тогда, когда закон предоставляет права органу дознания и (или) дознавателю либо возлагает на них обязанности по производству тех или иных процессуальных действий или принятию решений. В подобных случаях, когда органом дознания является должностное лицо (например, командир воинской части, начальник исправительного учреждения и т.д.), полномочия органа дознания и начальника органа дознания совпадают. Совершенно по-иному обстоят дела, когда органом дознания является учреждение, например, органы внутренних дел, поскольку начальник органа дознания не персонифицирован. Вместе с тем с учетом содержания понятия «начальник органа дознания», приведенного в п. 17 ст. 5 УПК РФ, можно сделать следующий вывод: в случаях, когда закон адресует полномочия органу дознания и (или) дознавателю, в органах дознания - учреждениях этими полномочиями обладает и его
руководитель, то есть начальник органа дознания, а в отдельных случаях - только он. Поэтому есть все основания утверждать, что начальник органа дознания вправе возбудить уголовное дело, лично производить дознание и другие процессуальные полномочия, предусмотренные УПК РФ. Эти и другие его полномочия нуждаются в соответствующей регламентации в законе подобно полномочиям руководителя следственного органа1.
Данный вывод подтверждается некоторыми положениями закона. Так, согласно ч. 1 ст. 146 УПК РФ наряду с другими субъектами, уполномоченными возбудить уголовное дело, значится и орган дознания. Тогда как в соответствии с ч. 1 ст. 157 УПК РФ при обнаружении признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, возбуждает уголовное дело только орган дознания в порядке, предусмотренном законом. Если в подобной ситуации решение о возбуждении уголовного дела принимается должностным лицом органов внутренних дел (например, оперативным уполномоченным уголовного розыска), обладающим полномочиями дознавателя, то его постановление подлежит утверждению начальником органа дознания, поскольку без этого оно не будет иметь юридической силы. Об этом свидетельствуют нормы УПК РФ и практика Верховного Суда РФ2.
Таким образом, отсутствие в действующем уголовно-процессуальном законе специальной статьи, в которой закреплялся бы процессуальный статус начальника органа дознания, является одним из серьезных пробелов. Между тем именно начальник органа дознания несет персональную ответственность за организацию раскрытия и расследования преступлений, выявленных или обнаруженных в пределах юрисдикции ведомства, наделенного УПК РФ полномочиями органа дознания, и выполнение других процессуальных и организационно-управленческих функций в этой сфере, которые порой трудно разделить.
Наделение Федеральным законом от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ процессуальными полномочиями начальника подразделения дознания (ст. 401 УПК РФ) не изменяет данного положения, поскольку его процессуальные и организационные полномочия распространяются лишь на дознавателя, но не в отношении других должностных лиц органа дознания (оперативных и участковых уполномоченных, других сотрудников, которые по поручению начальника органа дознания могут быть наделены полномочиями дознавателя). Приведенный выше ряд норм действующего уголовно-процессуального законодательства свидетельствует об исключительности процессуального положения начальника органа дознания, поэтому руководитель ведомства, указанного в УПК РФ как орган дознания, не может быть лишен процессуальных полномочий, которыми наделены подчиненные ему должностные лица органа дознания.
Существующая на сегодняшний день в УПК РФ проблема определения статуса начальника органа дознания и его взаимоотношений с дознавателем и другими уголовно-процессуальными субъектами должна быть разрешена законодательным путем. В этой связи представляется невозможным, чтобы все органы дознания по-своему определяли статус основных субъектов дознания и регулировали возникающие в ходе их деятельности процессуальные отношения. Процессуальный статус любого участника уголовного процесса, в том числе и указанных нами лиц, а также возникающие между ними правоотношения должны регламентироваться исключительно уголовно-процессуальным законодательством. Вопросы же оперативно-служебных отношений, а также объема процессуальной компетенции каждого работника органа дознания, в том числе и сотрудника полиции, могут быть разрешены ведомственными (межведомственными) нормативными правовыми актами. Поэтому представляется допустимым следующее предложение: когда УПК РФ не определяет процессуальный статус должностных лиц органов дознания, их необходимо регулировать в соответствующих ведомственных нормативных правовых актах органов дознания для единообразного понимания и применения в практической деятельности. Такая необходимость приобретает особую актуальность, когда речь идет о многофункциональном органе дознания - органах внутренних дел (полиции), которым сегодня выявляется 92,1% из всех зарегистрированных в стране за 12 месяцев 2011 г. преступлений, расследуется свыше 90% уголовных дел по всем преступлениям, отнесенным к компетенции органов дознания.
1 Из опрошенных автором слушателей (дознавателей, старших дознавателей органов внутренних дел), проходивших обучение на факультете повышения квалификации Ижевского филиала Нижегородской академии МВД России в 2007-2011 гг., за регламентацию процессуального статуса начальника органа дознания в УПК РФ 98,2% дали положительный ответ.
2 Определение Верховного Суда РФ от 12.11.2001 г. № 14-ДП01-38 // Бюл. Верховного Суда РФ. 2002. № 5.
Применительно к органам внутренних дел, являющимся основным и функциональным органом дознания, в структуре которого действуют различные службы и подразделения, наделение соответствующего должностного лица полномочиями начальника органа дознания и нормативное определение его процессуального положения приобретают важнейшее значение в связи с принятием ФЗ «О полиции» и реорганизацией ведомства.
С момента принятия и в настоящее время УПК РФ органом дознания признает органы внутренних дел (п. 1 ч. 1 ст. 40)3. Если под органом дознания понимать исключительно органы внутренних дел, то рассматриваемый вопрос разрешается нормой, содержащейся в п. 17 ст. 5 УПК РФ, согласно которой начальником органа дознания в этом ведомстве следует признать руководителя соответствующего уровня органа внутренних дел и его заместителя. Однако внесенные впоследствии в п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ дополнения о том, что наряду с органами внутренних дел Российской Федерации к органам дознания относятся и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные управления (отделы, отделения) милиции (в ред. ФЗ от 22.07.2010 г. № 158-ФЗ), а в связи с принятием ФЗ «О полиции» - полиции (в ред. ФЗ от 07.02.2011 г. № 4-ФЗ), наделение соответствующих должностных лиц органов внутренних дел и полиции полномочиями начальника органа дознания усложняет. Разрешение этого вопроса еще более затрудняется, поскольку ФЗ «О полиции» с момента его принятия полицию в качестве органа дознания вовсе не обозначает4. Проблемы определения органа дознания и должностных лиц, обладающих полномочиями начальника органа дознания в органах внутренних дел и полиции, усугубляются структурированием их системы в составе МВД России рассмотренными выше законодательными и иными нормативными правовыми актами.
Собирательный образ сформулированного в законе органа дознания в лице органов внутренних дел и полиции не позволяет четко обозначить, кто в этом ведомстве обладает полномочиями начальника органа дознания. Поэтому возникают многие вопросы, имеющие не только теоретическое, но правовое и практическое значение. Например, является ли полиция органом дознания, какое должностное лицо в органах внутренних дел обладает полномочиями начальника органа дознания - начальник органа внутренних дел или начальник полиции? Эти и другие вопросы, связанные с процессуальной деятельностью функционального органа дознания, должны быть разрешены в ближайшее время для оптимизации практической деятельности полиции.
Следуя обоснованному в работе выводу о том, что органом дознания является полиция, представляется возможным сделать следующие предложения.
Во-первых, еще раз отметить, что полномочиями органа дознания в уголовно-процессуальном законодательстве следует наделять не органы внутренних дел и полицию, а только полицию, с исключением первого из п. 1 ч. 1 ст. 40 и п. 1 ч. 3 ст. 151 УПК РФ.
Во-вторых, в ФЗ «О полиции» предусмотреть специальную статью закона, в которой полиция в составе территориальных (линейных) управлений (отделов, отделений) должна быть обозначена органом дознания, уполномоченным на обслуживаемой им территории и (или) объекте выполнять все полномочия, предоставленные органу дознания уголовно-процессуальным законодательством, с обозначением ее компетенции по производству дознания, неотложных следственных действий и других процессуальных полномочий в сочетании с оперативно-служебными.
В-третьих, в УПК РФ полномочия начальника органа дознания также предусмотреть специальной статьей закона с обозначением его взаимоотношений с другими уголовно-процессуальными субъектами (в частности, с дознавателем, начальником подразделения дознания и прокурором).
В настоящее время формулировка в уголовно-процессуальном законодательстве начальника органа дознания (п. 17 ст. 5 УПК РФ) и органов внутренних дел и полиции как органа дознания (п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ) позволяет сделать вывод о том, что полномочиями начальника органа дознания в органах внутренних дел обладает руководитель соответствующего структурного подразделения органа внутренних дел и его заместитель в лице начальника полиции. Объем уголовно-процессуальных полномочий указанных должностных лиц в качестве начальника органа дознания зависит в целом от организационно-управленческих правомочий, которыми они наделены в соответствии с занимаемой должностью. Например, отличаются полномочия начальника органа внутренних дел районного звена и начальника обособленного отдела (отделения) полиции, входящего в его структуру. Однако в на-
3 Согласно п. 1 ст. 117 УПК РСФСР полномочиями органа дознания была наделена милиция.
4 В законе РФ «О милиции» эта проблема была решена в ст. 7 и 8, согласно которым органами дознания признавались криминальная милиция и милиция общественной безопасности с разделением их компетенции.
стоящее время, если начальник такого отдела (отделения) не имеет статуса одного из заместителей начальника органа внутренних дел, следовательно, он не обладает и полномочиями начальника органа дознания.
В связи с изложенным представляется, что до момента закрепления в уголовно-процессуальном законодательстве статуса начальника органа дознания специальной статьей, в нормативных правовых актах МВД России необходимо четко обозначить должностных лиц этого ведомства, наделенных полномочиями начальника органа дознания, аналогично письму Генеральной прокуратуры России, МВД России, Следственного комитета МВД России № 1/3986, № 25/15-1-1993 г. от 09.09.1993 «О процессуальных полномочиях руководителей органов внутренних дел».
Разрабатываемый ведомственный (межведомственный) нормативный правовой акт, наделяющий соответствующее должностное лицо органа внутренних дел полномочиями начальника органа дознания, должен содержать комплекс его полномочий, связанных с организацией раскрытия и расследования преступлений, которые вытекают из действующего УПК РФ, ФЗ «О полиции», ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и других нормативных правовых актов. Представляется, что начальник территориального органа внутренних дел (в том числе его заместитель в лице начальника полиции) как начальник органа дознания, наряду с предоставленными УПК РФ полномочиями, должен обладать следующими уголовно-процессуальными и организационно-управленческими полномочиями:
- организация и принятие необходимых оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных и иных, предусмотренных законодательством и другими нормативными правовыми актами, мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, предупреждения и пресечения преступлений;
- осуществление контроля за своевременностью принятия, полноты регистрации и соблюдения сроков проверки и разрешения сообщений о преступлениях должностными лицами органа внутренних дел, в ходе которого он вправе лично рассматривать и разрешать сообщения о преступлении;
- организация взаимодействия сотрудников различных служб и подразделений органов внутренних дел и других правоохранительных органов в процессе раскрытия и расследования преступлений;
- возбуждение уголовного дела в случаях, не терпящих отлагательства, по выявленным органами внутренних дел преступлениям, по которым производство предварительного следствия обязательно, либо по преступлениям, не подведомственным органу внутренних дел в качестве органа дознания, и производство по нему неотложных следственных действий;
- организация раскрытия всех неочевидных преступлений, выявленных органами внутренних дел, и оперативно-розыскного сопровождения их расследования в форме предварительного следствия или дознания;
- создание соответствующих следственно-оперативных групп для раскрытия и расследования тяжких и особо тяжких преступлений, а также многоэпизодных преступлений компетенции органов внутренних дел как органа дознания;
- поручение производства дознания дознавателю, нескольким дознавателям, начальнику подразделения дознания, изъятие уголовного дела у одного дознавателя и передача его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи либо принятие уголовного дела к своему производству или выполнение отдельных следственных и других процессуальных действий по уголовному делу, пользуясь при этом полномочиями начальника органа дознания;
- изучение находящихся в производстве у дознавателей уголовных дел, дача письменных указаний о направлении дознания, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, производстве других необходимых процессуальных действий и принятии решений по уголовному делу;
- принятие мер по обеспечению всесторонности, полноты и объективности производства дознания, а также контроля за законностью процессуальных действий и решений дознавателя, отмена его незаконных или необоснованных постановлений;
- утверждение вынесенных дознавателем по уголовному делу постановлений о возбуждении перед судом ходатайства о производстве следственных и других процессуальных действий или принятии решений, для которых уголовно-процессуальный закон требует согласие прокурора и судебное решение;
- утверждение постановлений дознавателя о возбуждении уголовного дела и производстве неотложных следственных действий, задержании подозреваемого и прекращении уголовного дела (уголовного преследования);
- возвращение уголовного дела дознавателю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;
- обеспечение по находящимся в производстве уголовным делам дознавателей принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению этих преступлений;
- осуществление иных полномочий, направленных на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, другим законодательством и нормативными правовыми актами.
При выполнении своих полномочий начальник органа дознания все указания по уголовному делу начальнику подразделения дознания и дознавателю дает в письменном виде, которые обязательны для исполнения начальником подразделения дознания и дознавателем, но могут быть обжалованы ими в порядке, предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, не приостанавливая их исполнения.
Уголовно-процессуальные и организационно-управленческие полномочия должностного лица, наделенного в органах внутренних дел статусом начальника органа дознания, могут конкретизироваться в зависимости от возложенных на него служебных функций по занимаемой должности5.
Поступила в редакцию 27.06.12
G.D. Lukovnikov
Chief of the investigational agency: criminal procedure and organizational and managerial authority
The necessity is substantiated to normative introduction the investigation agency’s chief’s status into the Criminal Procedure Code of the Russian Federation as that of the direct criminal procedure participant. Also criminal procedure and organizational-and-managerial authority of the chief of the interior agency (police) as a chief officer responsible for the functioning investigative organ.
Keywords: chief of the investigating agency, criminal procedure participant, criminal-and-procedure authority, crime solution, police.
Луковников Г ригорий Дмитриевич
Ижевский юридический институт (филиал) Российской правовой академии Минюста России 626021, Россия, г. Ижевск, ул. Заречное шоссе, 23 E-mail: grigory. [email protected]
Lukovnikov G.D.
Law Institute in Izhevsk (the branch) of the National Law Academy for the Ministry of Justice of Russia 626021, Russia, Izhevsk, Zarechnoye shosse st., 23 E-mail: grigory. [email protected]
5 Более подробно о регламентации процессуального статуса начальника органа дознания в УПК РФ с обозначением его полномочий см., например: Луковников Г.Д. Органы дознания в системе досудебного производства по уголовным делам: дис. .канд. юрид. наук. М., 1999. С. 273-289, 314-324; Морева О.С. Дознание как форма предварительного расследования в современном уголовном судопроизводстве: автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2008. С. 21-22.
