CC BY
32
Конституционное право, муниципальное право
39
НА ПУТИ К НОВОЙ СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЦИИ
ФАДЕЕВ Виктор Николаевич
Аннотация. В основу формирования структуры федерации должны быть положены два основополагающих принципа: новая национальная и новая экономическая политика, сутью которых должны стать культурно-национальная автономия, самодостаточное экономическое развитие и полноценное местное самоуправление.
Annotation. The two generic principles should be the basis of the federation structure formation: new national and new economic policy, the essence of which should become cultural-national autonomy, all-sufficient economic development and full-scale local self-government.
Ключевые слова: структура федерации, новая национальная и новая экономическая политика, культурно-национальная автономия, местное самоуправление.
Key words: federation structure, new national and new economic policy, cultural-national autonomy, local self-government.
Для того чтобы выработать новый подход к построению структуры федерации и формированию будущей региональной и национальной политики в условиях федеративного государства, необходимо понять, какие препятствия стоят на этом пути. Тогда будет ясна и суть политики, и механизм ее реализации.
Рассмотрим, что предстоит преодолеть на этом нелегком пути к новому, более совершенному федеративному устройству России.
Во-первых, необходимо преодолеть ложную идею о незавершенном процессе общенациональной консолидации и самоидентификации новой России.
Несомненно, этот процесс еще не завершен, но лишь в том смысле, что он не доведен до «стерильной» чистоты, до совершенства, что в самом этом процессе пока еще имеются противоречивые тенденции, которые и порождают возможность возникновения конфликтности в российском обществе.
Во-вторых, прошедшие столетия «перемешивания» в горниле общих испытаний российского этнического «материала» позволяют говорить о реально сложившейся многонациональной консолидации граждан России. Особенно это проявилось в экономическом, хозяйственном, культурном, языковом, психологическом и бытовом отношениях.
Ведущиеся сегодня попытки разрушить эту консолидацию отражают стремление внешних противников России, внутренних национально-этнических элит и криминальных структур максимально использовать сложившуюся в некоторых национальных регионах
взрывоопасную ситуацию для достижения одними - геополитических целей, другими - реализации политических и националистических амбиций, третьими - для беспрепятственного ограбления собственного народа.
Но простые люди хотят жить в мире и достатке. Поэтому проводники этой политики все в большей мере сталкиваются с внутренним сопротивлением и активным противодействием со стороны простых граждан в регионах
и по всей России. Отсюда следует, что обустройство новой России следует проводить в жизнь в неразрывной связи с предшествующими историческими традициями, а не вопреки им.
В-третьих, в такой многонациональной стране, как Россия, построение федерации без учета национальных особенностей малых народов просто невозможно. В связи с этим возникает вопрос: а чем определяется национальная самобытность каждого народа?
Ответ может быть следующий. Прежде всего, его духовным миром и уровнем культуры, развитие которых в современной эпохе определяется не «правом нации на самоопределение вплоть до отделения», а экономическими возможностями поддержания своей самобытности, ее обогащения культурой дружественных народов и способностью самостоятельно обеспечивать безопасность и стабильность такого развития.
Давайте оценим сложившуюся ситуацию в современной России. Русский народ доказал всей историей своего существования готов-
40
Юридическая наука. 2014. № 4
ность бескорыстно содействовать развитию самобытности других народов и обеспечивать безопасность такого развития. А что русские получили в ответ? Для себя ничего. Другим народам русские помогли создать национальную государственность, причем в ущерб своим интересам на этих территориях, часто потворствуя сугубо националистическим амбициям титульных народов, особенно их лидеров. Для многих малых народов и народностей их национальная государственность или автономия по сей день оплачивается федеративным государством, то есть другими, в основном русскими, субъектами федерации, население которых такой широкой национальной автономии и государственности не имеет.
Чтобы устранить это противоречие, стержневой идеей будущего государственного строительства и национальной политики должен стать постепенный переход от национально-государственной к культурно-
национальной автономии.
Национально-государственная автономия при безусловном верховенстве федеральных законов может иметь место лишь на тех территориях, где большинство населения относится к титульной нации, а сама территория является экономически самодостаточной.
Сегодня логика жизни при построении российской государственности требует изменения сложившегося в советский период государственного устройства, следовательно, отказа от абсолютного приоритета статуса национально-государственной автономии в ущерб политическим интересам административнотерриториальных образований.
В-четвертых, ни о какой подлинной федерации и демократическом государстве не может быть и речи, пока сохраняется политическое и экономическое неравенство субъектов федерации, пока процесс их формирования, определение принципов существования и механизма реализации будет определяться «сверху», со стороны федерального центра. Иначе мы можем очень быстро скатиться к государству с режимом открытой диктатуры или к авторитарному режиму, «расцвеченному» красно-бело-голубыми фиговыми листочками, или к распаду территориальной целостности Российского государства.
В-пятых, принципиальное значение для решения государственных, политических, социальных и иных проблем, в том числе прак-
тических задач формирования новой федерации, приобретают экономические вопросы, прежде всего вопросы распределения собственности между регионами и органами местного самоуправления.
Таким образом, в основу формирования структуры федерации должны быть положены два основополагающих принципа: новая национальная и новая экономическая политика, сутью которых должны стать культурнонациональная автономия, самодостаточное экономическое развитие и полноценное местное самоуправление.
Экономический фактор приобретает все большее значение в процессе формирования региональных структур управления и на международном уровне.
Переход от военно-политических блоков, созданных после окончания Второй мировой войны, к региональному экономическому развитию, которое стало проявляться уже накануне Великой Отечественной войны, вначале как тенденция, - сегодня этот переход стал реальностью, приобрел характер мировой закономерности.
Тенденция такого перехода проявляется в двух аспектах - внешнем и внутреннем.
Первый из них, отражая глобальный экономический интерес, повлек за собой создание мощных межгосударственных и межрегиональных экономических организаций (ЕЭС, АСЕАН, ОПЕК и т.п.).
Причем в последние два десятилетия эта тенденция набирает силу, начинает глубоко проникать в национальные структуры экономики, более того, вторгается в политическую сферу, диктует необходимость принятия определенных форм политической, наднациональной интеграции (например, усиление интеграционных процессов в ЕЭС в противовес нашим дезинтеграционным процессам в СНГ). Сюда можно отнести взаимодействие стран - экспортеров нефти (ОПЕК), куда на правах наблюдателя входит и Россия, в противовес давлению США.
В последние годы Россия активно стремилась попасть в число членов ВТО (наконец-то после восемнадцатилетнего «стояния в приемной» - приняли), других престижных международных, в основном европейских, организаций. Хотя для России наиболее приоритетными и перспективными по экономическим и внешнеполитическим соображениям должны
Конституционное право, муниципальное право
41
стать страны, бывшие экономические и стратегические партнеры СССР. К ним относятся государства Восточной Европы, бывшие экономические партнеры СССР в Азии, прежде всего Индия и Китай, арабские страны на Ближнем и Среднем Востоке, а после распада СССР - бывшие союзные республики. Причем в отношении последних геополитические интересы диктуют необходимость поиска не только экономических, но и других форм интеграции - политической, военной, культурной.
Ослабление влияния России на постсоциалистическом, особенно на постсоветском пространстве, - мощный удар по геополитическим интересам России, ее экономической и военной безопасности.
Сегодня, в связи с не сбалансированной внутренней политикой, России все труднее проводить и независимую внешнюю политику. В результате под угрозой оказалась национальная безопасность России, ее суверенитет.
Второй аспект проблемы заключается в том, что региональная экономическая политика внутри страны выступает как необходимое условие экономического развития страны в целом, как важная составная часть в процессе международного разделения труда. Материальные и интеллектуальные ценности создаются не в Кремле, а далеко за пределами Садового кольца.
Цель эффективной региональной экономической политики, в первую очередь это касается депрессивных регионов, - достичь выравнивания экономического и социального положения территорий не за счет увеличения трансфертов из федерального центра, а за счет поиска и стимулирования факторов регионального развития.
В западных странах программы регионального экономического развития становятся одним из основных элементов инвестиционной политики государства, частного отечественного и иностранного капитала. Из всех западных государств, пожалуй, только во Франции региональная политика приобрела изначально не только экономический, но и политический характер.
Так, региональная политика во Франции представляет собой комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральным правительством, так и местными органами власти в целях устранения диспропорций
в экономическом развитии различных регионов страны, более полного использования природных, экономических и людских ресурсов слаборазвитых районов.
Уровень существующего во Франции административно-территориального деления (департаменты) препятствовал проведению таких мероприятий. Именно это положение - противоречие между экономическими потребностями страны и узостью административно-политических рамок в реализации этих потребностей - привело де Голля к необходимости осуществить региональную реформу при примате политического аспекта. Это предусматривало в проекте реформ новое административно-территориальное деление страны, когда в основу территориальной административной единицы должен быть положен не департамент, а регион, объединяющий ряд департаментов. На референдуме 1969 года этот проект, именно в силу примата политического аспекта, был отвергнут. Де Голль ушел в отставку. Но это совершенно не означало, что была отвергнута его идея в целом. Ее экономический аспект со значительным политическим содержанием был, в конечном итоге, принят и реализован позже, в 70-е годы двадцатого века.
Создание девяти федеральных округов как раз укладывается в эту схему. Но пока этот проект как политически, так и экономически далек от завершения. Более того, в условиях предполагаемого укрупнения регионов данный проект теряет свой изначальный смысл.
Проблема регионального развития имеет особое значение. Под ней необходимо понимать не экономическую поддержку дотационных субъектов федерации, а создание крупных экономических регионов, способных на основе объединения экономических потенциалов областей, краев, республик, решать масштабные экономические, социальные и культурные проблемы, затрагивающие стратегию социально-экономического развития значительных территорий в интересах большинства населения.
Государство в данном случае является лишь гарантом реализации таких программ развития, координирует деятельность объединивших усилия регионов, вовлекает в этот процесс при необходимости государственный, коллективный, частный и иностранный капиталы.
42
Юридическая наука. 2014. № 4
В России на протяжении веков складывались, прежде всего с географической точки зрения, экономические регионы, включающие в себя географически близкие территории. Такими сложившимися на территории России в течение длительного времени стали Северный, Северо-Западный, Центральный, ВолгоВятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, ЗападноСибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный экономические районы. Всего 11 экономических регионов.
Особое место в силу стратегического положения занимает Калининградская область, которая является форпостом России на Западе! Не менее важный форпост, с точки зрения геостратегического значения, занимает Крымский округ, включенный в состав России 18 марта 2014 года!
Каждый из таких регионов характеризуется:
- однотипностью основного промышленного производства;
- схожестью условий сельскохозяйственного производства;
- близкими климатическими и природными условиями;
- наличием примерно однородного состава квалифицированной рабочей силы, ориентированной на общероссийскую кооперацию и производственные возможности и нужды конкретного региона;
- схожей системой общеобразовательной и профессиональной подготовки, отражающей в основном внутренние потребности региона;
- профилированной к экономическим потребностям региона научной и научно-технической базой;
- близкими демографическими условиями;
- схожими социальными процессами;
- близкими традициями и опытом производства.
Таким образом, исторически сложились четкие критерии формирования указанных регионов. Более того, в такой последовательности эти территории ранее представлялись в отчетах Российского статистического агентства. Сегодня они заменены девятью федеральными округами.
Организационный принцип регионального хозяйствования не является чем-то новым для России. Образованные во второй половине
50-х годов прошлого века совнархозы действовали на основе этого принципа и доказали свою высокую эффективность - они позволяли в те годы получать от 8 до 10 % годового прироста валового внутреннего продукта.
Особенно сильное развитие в эти годы получила местная и легкая промышленность, как наиболее быстро окупаемые и необходимые внутреннему потребительскому рынку. Уровень развития этих отраслей во всех странах определяет большинство рабочих мест, от чего зависит общее благосостояние основной массы населения.
В настоящее время существует утверждение, что ликвидация совнархозов - следствие в основном экономических причин, их экономической несостоятельности. Но это далеко не так. Несомненно, в процессе их деятельности появлялись внутренние и внешние противоречия. Некоторые из них были следствием слепого копирования совнархозов 20-х годов прошлого столетия, другие явились результатом организационных недоделок, издержек развития, пробелов в управлении, излишней детализации планирования, слабой теоретической разработки проблемы, низкой квалификации управленческих кадров на местах. Но эти противоречия могли быть решены безболезненно, в рабочем порядке.
Причина ликвидации совнархозов на самом деле лежала не в экономической, а в политической плоскости. Партийное руководство на местах при образовании региональных органов хозяйственной деятельности и управления начало терять рычаги своего безальтернативного влияния на межрегиональные (в рамках экономического региона) экономические процессы, оно практически лишалось контроля и руководства над сферами движения финансовых и материально-технических средств непосредственно в своих областях, краях и автономных республиках. К тому же, на местах областные партийные структуры были разделены на промышленные и сельскохозяйственные обкомы партии, причем чаще всего первый секретарь обкома становился во главе сельскохозяйственного обкома партии. Это означало, что его личное влияние на хозяйственную деятельность региона резко сокращалось, поскольку реформирование в основном затрагивало сферу материального производства и промышленности. На селе в то время было повальное «увлечение» кукурузой.
Конституционное право, муниципальное право
43
Именно партийные руководители на местах доказывали и доказали, что с потерей контроля над хозяйственной деятельностью и финансами партия теряет контроль над социально-экономической ситуацией в стране и отодвигается от управленческой функции в области экономики, что, в конечном итоге, может привести, с их точки зрения, к потере партией и политической власти.
Таким образом, главной причиной ликвидации межрегионального принципа хозяйствования стало не укрепление политического влияния партии, а уменьшение власти партийной номенклатуры на местах.
Неспособность работать политическими методами, приверженность к командному стилю управления, стремление сохранить партийный контроль над экономическими процессами в своих регионах были главными побудительными мотивами на местах, чтобы разрушить
первые попытки проведения экономических реформ в СССР по правильному пути.
И сегодня, по существу, те же причины лежат в основе различных доводов, приводимых сторонниками национально-государственной автономии, противниками укрупнения регионов и перехода к новому государственному строительству на основе принципов экономического регионирования и национально-культурной автономии.
Скрытое сопротивление региональных лидеров не ослабевает, несмотря на то, что имеется масса существенных доводов в пользу укрупнения существующих регионов, постепенного перехода к культурно-национальным автономиям, имея в виду построение на этих принципах нового федеративного устройства России.
