CC BY
36
Марк ЭНТИН
НА ПУТИ К КОНСТИТУЦИИ ЕВРОСОЮЗА
За последние несколько лет в связи с проектом Конституции Европейского союза1 было выплеснуто очень много эмоций. События, связанные с его подготовкой и обсуждением, с политическим торгом, развернувшимся вокруг отдельных его положений, подробно освещались радио и телевидением, в газетах и журналах. Политики и специалисты, выступающие с самых разных позиций, подвергали проект уничижительной критике. Какие только метафоры не использовались - "шаткий фундамент", "хилая опора", "неудачное порождение минималистской Европы", "историческое оскорбление демократических устремлений", "отречение от государственной независимости" и т. п.2 С не меньшим азартом им восхищались, его восхваляли. Мол, это самый совершенный конституционный текст, вершина юридической мысли, мудрый баланс интересов, прорыв навстречу простым людям, шаг к подлинной демократии в межгосударственных и наднациональных отношениях. С особым воодушевлением возвеличивал и продолжает популяризировать проект Конституции один из его главных создателей - бывший президент Франции, председатель Конвента о будущем Европы В. Жискар д'Эстен. По его мнению, "Конституция позволяет подтолкнуть Европу вперёд", в будущее3.
1 В документах ЕС используется претенциозное название «Договор об учреждении Конституции для Европы». Поскольку ЕС не является и в обозримом будущем не станет всей Европой, корректнее именовать его Конституцией ЕС.
2 См. Floch J. Avant-propos au Rapport de la Delegation pour l'Union Européenne sur la Constitution europeenne //Document de l'Assemblee Nationale N.1710 - Rapport de la Delegation pour l'Union Europeenne sur la Constitution europeenne. P. 7.
3 Giscard d'Estaing V. Vite, la Constitution de l'Europe! Point de vue //Le Monde, 09.07.04.
© Энтин Марк Львович - профессор, доктор юридических наук, чрезвычайный и
полномочный посланник, директор Института европейского права МГИМО МИД РФ. Статья подготовлена в рамках проекта ТАСИС о создании Российско-европейского центра экономической политики. См. сайт проекта recep.ru.
Любое из полярных суждений, позитивных или негативных, - явное преувеличение. Но в них надо внимательно вдумываться. В каждом из них есть своё рациональное зерно, определённое видение Европы, европейского строительства и того исторического этапа развития, которые они сейчас переживают, специфическое понимание национальных интересов государств-членов ЕС и европейского проекта в целом.
Общая характеристика проекта Конституции ЕС
Конституция - это новое качество ЕС, принципиально новый этап в его развитии. С её помощью ЕС делает ещё один и очень весомый шаг по пути превращения в более тесный союз европейских государств и народов, причём в отношении практически всех направлений человеческой деятельности, без каких-либо существенных изъятий. Вместе с тем она бережно сохраняет ценностные ориентиры, идеологию и традиции, присущие западноевропейской интеграции. Она закрепляет все правовые достижения ЕС. Её костяк составляют правовые конструкции, обкатанные предшествующими договорами об учреждении Европейских сообществ и практикой их применения. В этом плане стержневой чертой Конституции является её строгая, полная и последовательная преемственность в отношении учредительных договоров.
Но справиться с увеличивающимся грузом проблем, стоящих перед интеграционным объединением, их возрастающей сложностью и масштабами без глубокой внутренней перестройки Брюссель не смог бы. Расширение сделало ЕС более громоздким и разнородным. Ему надо адаптироваться к условиям функционирования в составе 25-30 государств. Чтобы преодолеть разрыв между богатыми и бедными регионами, сгладить различия в социально-экономическом развитии, понадобятся годы и колоссальные ресурсы. А ведь остаются пока нерешёнными проблемы занятости, миграции, реформы здравоохранения, социального обеспечения, пенсионной системы. Чрезвычайно активные усилия потребуются ЕС и для того, чтобы выдержать усиливающуюся конкуренцию со стороны молодых индустриальных государств, ослабить негативные последствия глобализации. ЕС нужны новая солидарность входящих в него государств и народов, более тесное единство, подкрепляемое более действенными институтами, процедурами и механизмами. Получается, что Конституция для ЕС - жизненная необходимость. Это императив развития и выживания. Государства-члены не могли себе позволить такую роскошь, как ещё больше тянуть с её утверждением. Они и так много потеряли в политическом плане, увлёкшись спорами по согласованию изменений в учредительных договорах ЕС.
Конституция - это правовая определённость. Это чёткая и ясная модель будущего институционально-правового устройства, совершенно конкретная программа действий на среднесрочную перспективу. Она даёт всем - властным структурам государств-членов, бизнесу, политическому сообществу, граждан-
скому обществу, третьим странам - понимание того, как события в ЕС будут развиваться, в рамках какого правового режима Союз будет функционировать. Все живущие и работающие в ЕС и сотрудничающие с ним получают возможность со знанием дела планировать свои собственные шаги, строить своё будущее.
Обстоятельства заставили ЕС выработать предельно прагматичный документ. В нём закреплены правовые решения, на которые государства-члены были готовы пойти, чтобы усилить координацию, единство действий, объединение ресурсов, без умаления национального суверенитета. По Конституции Союз получает дополнительные полномочия. Но у государств-членов их не становится меньше. С одной стороны, наднациональных моментов в функционировании ЕС становится вроде бы больше. С другой - государства-члены резервируют за собой далеко идущие контрольные полномочия. Гораздо жёстче, чем раньше, в Конституции закрепляется производная природа ЕС, делегированный характер компетенции, которой он наделяется.
Конституция - разумный компромисс. Она не требует от государств большего, нежели они собирались передать на наднациональный уровень сейчас, на нынешнем этапе интеграции. Она растягивает реформы на несколько достаточно длительных периодов. В полном объёме все положения Конституции заработают только в 2014 году. В этом плане она вполне реалистична. Вместе с тем в ней намечаются все принципиальные направления саморазвития ЕС. Закрепляются правовые решения и подходы, которые могут быть использованы в будущем, когда это станет возможным. Причём в упрощённом порядке, не прибегая к громоздкой процедуре ревизии Основного закона.
Насколько же полученный результат отвечает ожиданиям?
Итоги работы Конвента о будущем Европы
В 90-е годы прошлого века западноевропейская интеграция набрала исключительную динамику. ЕС шёл от одного успеха к другому. Политический союз. Устойчивое экономическое развитие. Повышение качества жизни. Включение в свой состав части Северной Европы. Ориентация на строительство партнёрских, привилегированных отношений с ЕС всё большего числа третьих стран. Создание Экономического и валютного союза. Формирование пространства свободы, безопасности и законности. Поглощение ЗЕС. Переход к совместному военному строительству. Все эти свершения находят отражение в учредительных договорах и подхлёстываются их модернизацией.
Но одновременно ЕС сталкивается с острейшими внутренними и внешними кризисами. Он терпит унизительные поражения. Испытывает обидные неудачи. Колоссальная безработица. Замедление темпов экономического роста. Снижение конкурентоспособности по сравнению с Североамериканским регионом и АТР. Углубляющееся отставание от США в военной и научно-технической областях. Фиаско в Боснии и Герцеговине, в Косово. Невнятная политика в отно-
шении ближневосточного урегулирования и Северного Средиземноморья. Падение доверия к Брюсселю. Проблемы с легитимностью. Противоречие между демократической риторикой и недостатком демократичности в построении институциональной системы ЕС. Отсутствие транспарентности. Политическая апатия населения в отношении ЕС, включая в первую очередь выборы в Евро-парламент.
Каждый кризис, каждая осечка, особенно внешнеполитическая, очень болезненно переживались политической элитой стран ЕС. Раз за разом они заставляли задуматься, в чём причина неудач, что надо исправить, чтобы не допускать их в будущем, что следует предпринять, чтобы сделать Европу "более сильной, сплочённой, демократичной ". Вывод, к которому пришло большинство правящего класса ЕС, в основных своих чертах сводится к следующему. Достигнутый уровень сближения государств и народов ЕС недостаточен. Он не обеспечивает надлежащего объединения усилий и единства действий государств-членов. Несмотря на колоссальный прогресс, интеграции мало. Её должно быть больше. Необходимо и дальше двигаться вперёд по пути её углубления. Выборочная интеграция не позволяет ЕС проводить до конца последовательную политику, не даёт ему возможности играть на международной арене ту роль, которая соответствует его совокупной экономической мощи. А раз так, ЕС не удаётся достичь результатов, на которые потенциально он мог бы рассчитывать. Брюссель оказывается ослабленным, приниженным. С ним недостаточно считаются. Интеграции надо придать тотальный, всеобъемлющий характер. Её следует распространить и на те области, в которых государства-члены особенно упорно и ревностно держатся за свои суверенные прерогативы. К ним относятся внешняя политика, оборона, вооружённые силы, включая их подготовку и оснащение военной техникой, социальная политика, налогообложение, оставшиеся неохваченными аспекты экономической политики, деятельность правоохранительных органов, контроль за миграцией, уголовно-правовая сфера.
Пока ещё не все государства-члены Евросоюза готовы в большей степени поступиться частью своего суверенитета ради общего интереса. Но пусть будут созданы условия для того, чтобы они не мешали остальным двигаться в избранном направлении. Единогласие - анахронизм. Для ЕС в составе 25-30 стран оно просто немыслимо. Столь неэффективный метод принятия решений должен уйти в прошлое. В подавляющем большинстве случаев, если не всегда, следует делать ставку на принятие решений квалифицированным большинством. Само квалифицированное большинство должно подсчитываться иначе, с учётом как принципа равенства государств вне зависимости от их величины, так и реального веса крупнейших держав. ЕС должен опираться на эффективно функционирующие институты, общие или специальные. Ситуация, при которой председательство в ЕС меняется каждые полгода, вызывает неразбериху. Каждая заступающая на этот пост страна, пользуясь властью, которая оказывается в её руках, лоббирует свои национальные интересы. Она продвигает свои подходы, свою повестку дня для ЕС. Зачастую экспромты с меняющимися приоритетами ЕС
оказываются удачными. Интеграционное объединение берётся за всё новые и новые начинания. Его интересы становятся всё объёмнее1. Но иногда утрачивается целостность и преемственность его действий. Появление в рядах ЕС большой группы малых стран с недостаточно опытной и амбициозной гражданской службой и политическими деятелями, неспособными к глобальному лидерству, превращает ротацию председательства в самый настоящий гандикап. Важно, чтобы председательство в ЕС было стабильным. Ведущие политики других стран должны знать, кто представляет и персонифицирует ЕС, с кем конкретно можно договариваться2. Нельзя расширять состав Европейской Комиссии (ЕК) до бесконечности, превращать её во второе издание Совета министров. Чтобы быть управляемой и эффективно выполнять исполнительно-распорядительные и контрольные функции, ЕК должна оставаться компактным и высококвалифицированным органом. Управление внешними сношениями ЕС нуждается в срочной реформе. Надо, чтобы его осуществляли из одного центра. Непонятная ситуация с пространством свободы, безопасности и законности. Оно создаётся одними методами, а сотрудничество полицейских и судебных органов в уголовно-правовой сфере ведётся другими. Здесь тоже нужны реформы.
В целом нынешняя конструкция с тремя самостоятельными опорами, формальным признанием правосубъектности только за Европейскими сообществами очень запутана. В своё время она была оправданна. Но к настоящему моменту свою историческую роль сыграла. Она начинает мешать. К тому же нормальному среднему жителю ЕС в ней не разобраться. Вообще, правовая и институциональная система ЕС слишком сложна. Её нужно упрощать, делать доступной, понятной для людей. Своё неприятие Брюссельской бюрократии, удалённость от того, что творится в далёких кабинетах наднационального начальства, они выражают тем, что голосуют ногами на выборах в Европарламент3. ЕС надо радикально приблизить к избирателям. Заинтересовать их. Посвятить им крупнейшие нормативные акты ЕС. Придать Европарламенту в их глазах реальный политический вес. Покончить с ситуацией, когда только ленивый не упрекает ЕС в недостаточно демократичном устройстве и распределении власти. Подключить к работе ЕС национальные парламенты и гражданское общество. Сделать происходящее в институтах ЕС открытым для внешнего наблюдателя. Коренным образом расширить социальную поддержку ЕС. Сделать ЕС в восприятии его граждан столь же легитимным, что и национальное государство.
1 Так, например, появились северное и латиноамериканское измерения ОВПБ, Хартия основных прав ЕС, концепция устойчивого развития, сотрудничество в области контроля за миграцией и т. п.
2 Реакция на знаменитые слова Г. Киссенджера о том, что с ЕС крайне сложно иметь дело: никогда не знаешь, кому надо позвонить, с кем следует обсуждать те или иные интересующие вас вопросы.
3 Особенно обескураживающими для ЕС были последние выборы в июне 2004 года. В них приняло участие всего 45,5% избирателей в 15 государствах ЕС и лишь 40% в странах - "новобранцах".
К концу 90-х годов обсуждение разнообразных предложений, базирующихся на изложенных выше выводах, велось среди политиков ЕС всё более интенсивно. Требование коренных содержательных реформ, несмотря на отчаянное сопротивление евроскептиков, постепенно пробивает себе дорогу. Тем не менее Межправительственная конференция (МПК), закончившаяся подписанием Ниццского договора, сумела лишь косметически подлатать ЕС в преддверии крупномасштабного расширения. Отдельные положения скреплённого тогда компромиссного пакета согласовывались впопыхах, в условиях цейтнота, под давлением политического пресса. В долгосрочной перспективе устроить крупнейшие державы ЕС они никак не могли.
Поэтому уже в Ницце, высказываясь в знаменитой Декларации о будущем Европы в пользу продолжения дебатов, главы государств и правительств стран ЕС фактически подтвердили остро ощущаемую ими потребность в дальнейшем и, по всей видимости, более глубоком пересмотре учредительных договоров. Спустя год на сессии Европейского Совета в Лаакене принимается необходимое организационное решение. В феврале 2002 года созывается Конвент. В июне 2003 его председатель торжественно рапортует Европейскому Совету о том, что Конвент справился с порученной ему миссией. В июле отредактированный текст проекта Конституции вручается премьер-министру Италии, возглавившей к тому времени ЕС. Вместо дискредитировавшего себя метода МПК саммит ЕС отваживается на формирование уникальной переговорной структуры. Он создаёт независимый орган, состоящий из политиков, а не дипломатов, связанных официальной государственной позицией, орган с широким представительством сил, выступающих за федерализацию ЕС. Выбор метода работы над Конституцией во многом предопределил смелость правовых решений и масштабы включённых в него новаций. Преимущества этого метода незадолго до того, в декабре 2000 года, продемонстрировал очень похожий форум, в котором участвовали Совет ЕС, Европарламент и Еврокомиссия, подготовивший Хартию основных прав ЕС1.
Очень большой импульс работе Конвента придал Иракский кризис, вызвавший раскол в стане Европейского союза. В глазах членов Конвента, как и подавляющей части политической элиты Западной Европы, он подтвердил: слабость ЕС не в том, что интеграции слишком много, а в том, что её недостаточно. Углублению интеграции нет альтернативы. С принятием Конституции нельзя медлить. Конституция должна задать вектор развития ЕС на последующие 50 лет. Хорошие предпосылки для того, чтобы подтолкнуть дальнейшее сближение государств и народов континента, имеются. Но идти надо постепенно, тщательно выверяя каждый шаг. Нельзя перепрыгивать этапы. Весной 2003 года Конвент поставил перед собой новую и весьма амбициозную задачу - отказаться от передачи Европейскому Совету конкурирующих вариантов проекта, отыскать устраивающие всех развязки и в итоге выйти на полностью согласован-
1 См. Lamassoure A. Histoire secrete de la Convention Européenne. P., Albin Michel, 2004.
ный текст. Все свои усилия он направил на то, чтобы получить сбалансированный и компромиссный пакет, от которого бы выиграли все, который в идеале получил бы всеобщую поддержку и был бы расценен всеми как триумф. В этих целях Конвент сконцентрировался на согласовании такого текста, который, корректируя нынешнее соотношение властных полномочий внутри интеграционного объединения, одновременно усиливал бы и государства-члены, и ЕС в целом, и каждый из его институтов в отдельности1. По замыслу как его Президиума, так и большинства рядовых членов, дело нужно было вести к согласованию такой системы взаимных конструктивных уступок, которую в дальнейшем было бы очень трудно или почти невозможно разорвать. Иначе предстоящая МПК всё испортит. Европейскому Совету надо навязать пакетное решение. Придать ему по возможности безупречное содержание. Чтобы не за что было ухватиться. Чтобы пакет обладал необходимым морально-политическим авторитетом и юридической чистотой. Чтобы правительства не осмелились его вскрыть. Замысел во многом удался.
Конвентом бесстрашно согласованы решения, до которых у глав государств и правительств не доходили руки или на которые Европейский Совет в силу оппозиции отдельных стран никак не мог отважиться. Проделана огромная работа. Подготовлен прорыв в юридическом закреплении достигнутого уровня сплочения стран ЕС, кодификации и рационализации правовых основ его деятельности.
В соответствии с проектом Конституции, согласованным Конвентом, деятельность ЕС, его структура и все сферы осуществляемой им политики становятся несколько ближе и понятнее простым людям, начинают затрагивать их гораздо более непосредственно. В текст Конституции включаются прямо касающиеся их положения, закрепляются узловые права граждан ЕС, устанавливается ответственность перед ними институтов и органов Союза. ЕС придаётся, во всяком случае формально, более консолидированный характер. Частично преодолевается противоречие, связанное с функционированием Союза в качестве конгломерата сообществ, обладающих явно выраженными чертами наднациональности в области внешней политики и внутренних дел. Подразделение ЕС на три опоры предложено упразднить. Союз наделяется международной правосубъектностью и статусом юридического лица. В безусловной форме закрепляется преимущественная сила права ЕС по сравнению с национальным законодательством государств-членов. Полномочиям ЕС даётся систематиче-
1 Заклинание "выигрывают все" стало, в частности, лейтмотивом выступления В. Жискар д'Эстена на презентации предложений Президиума по институциональному разделу проекта Конституции в середине апреля 2003 года. Сформулированная им тогда политическая установка активно развивалась впоследствии другими участниками Конвента: усиление ЕС возможно только через усиление всех его институтов. Именно в этом состоит основное достоинство проекта. Одновременное усиление всех институтов никого не ущемляет. Оно выгодно всем - и крупным, и средним, и малым государствам. В первую очередь от него выиграют все европейцы.
ское изложение. Чётко устанавливается, когда Союз реализует исключительную компетенцию, а когда лишь поддерживает совместную деятельность государств-членов и что означает смешанная компетенция. Издаваемые ЕС нормативные акты получают более привычные наименования. В разумные рамки вводится набор законодательных процедур. Рациональнее становится порядок заключения международных соглашений от имени ЕС. К деятельности ЕС подключаются национальные парламенты и регионы. Им вверяется предварительный политический контроль за субсидиарностью. Наводится порядок во внешней деятельности ЕС. Предусматривается, как увязать столь разные инструменты её осуществления, как внешняя политика, оборонное строительство, торговля, содействие развитию, гуманитарные акции. Необходимый для этого контроль передаётся в одни руки. Серьёзное развитие получают начала координации. ЕС наделяется гораздо более выраженной военной идентичностью. Чётко описываются все направления политики ЕС, процедуры и методы их осуществления. Возможность продвинутого сотрудничества предусматривается для всех областей деятельности ЕС.
Делается существенный шаг в придании формально единой системе институтов ЕС большей целостности в надежде порвать с прежней дифференциацией по опорам ЕС. Европейский Совет становится одним из её элементов. Перечень институтов открывается Европарламентом. Акцент в изложении его полномочий делается на совместном законотворчестве и избрании Председателя ЕК. Европейский Совет получает постоянного председателя. Благодаря этому обеспечивается большая координация, преемственность и надлежащая подготовка его заседаний. Совет ЕС, возвращающий себе название Совета министров, как общее правило, переходит к принятию решений квалифицированным большинством голосов. Он заседает в формате Совета по общим вопросам, Законодательного совета, Совета по иностранным делам, по экономическим и финансовым вопросам, по проблемам юстиции и безопасности. Кроме того, Совет по общим вопросам собирается и в других форматах. В Совете по иностранным делам председательствует назначаемый Европейским Советом министр иностранных дел ЕС, являющийся одновременно одним из заместителей Председателя ЕК. Во всех других случаях председательство в Совете министров обеспечивается различными государствами, а не одной и той же страной. Председательство становится несколько более стабильным. Ротация проводится не чаще чем раз в год, а не два, как сейчас. Квалифицированное большинство подсчиты-вается иначе, нежели по Ниццскому договору. Его образуют голоса большинства государств, объединяющих свыше 60 % населения ЕС. Закрепляется, что Европейская Комиссия является носителем общих интересов ЕС. Подчёркиваются принадлежащее ей право законодательной инициативы, её независимость и подотчётность Европарламенту. С 2009 года, после окончания срока полномочий нынешней легислатуры, ЕК становится более компактной. Её состав уменьшается до 15 человек.
Межправительственная конференция
В последние месяцы своей деятельности Конвент приобрёл огромную популярность. Как в СМИ, так и переговорах на высшем уровне его работе уделялось очень большое внимание. Она была отлично разрекламирована. Подготовленный Конвентом проект Конституции был встречен с энтузиазмом. Создавалось впечатление, что он пользуется народной поддержкой. Позитивная реакция на деятельность Конвента, её открытый, демократичный характер, притягательность обсуждавшихся идей активно использовались для легитимации расширения ЕС в глазах общественного мнения государств-членов. По замыслу лидеров ЕС, прежде всего франко-германского тандема и поддерживающей его группы федералистски настроенных государств, следовало воспользоваться благоприятной конъюнктурой. Динамика, набранная конституционным процессом, позволяла провести МПК и одобрить в основном согласованный пакет1, может быть, слегка его подправив, сняв отдельные огрехи в кратчайшие сроки, ещё до конца 2003 года. Тогда церемонию вступления в ЕС десятка новых государств-членов и подписание Конституции можно было бы провести в один день - 1 мая 2004 года. Процессы расширения ЕС и углубления интеграции были бы связаны в один узел. Это стимулировало бы интерес к июньским выборам Европарламента нового созыва. Укрепило позиции проевропейски настроенных сил. Упростило процедуру прохождения Конституции в национальных парламентах и на референдумах. Сделало перспективы ратификации Конституции и введения её в силу более определёнными.
Программу максимум ЕС выполнить не удалось2. В ряде стран отдельные положения проекта Конституции стали заложниками внутриполитической борьбы. В других были использованы определёнными силами в популистских и своекорыстных целях. Наружу выплеснулись загнанные вглубь противоречия, которые Конвенту вроде бы удалось преодолеть, согласовав пакетное решение3. Выпестованная ЕС культура поиска компромиссов дала осечку. Торг затянулся.
1 Ведь в Конвенте были представлены все страны-члены ЕС, кандидаты на вступление и все политические силы.
2 Причём даже не из-за позиции Великобритании, традиционно относящейся к федералистским прожектам своих партнёров с особой настороженностью и постаравшейся вытравить из текста Конституции всё то, что она сочла забеганием вперёд, ущемляющим свободу рук государств-членов в ряде ключевых областей своей внутренней и внешней политики. Подножку подставили Польша и Испания, отказавшиеся поступиться преимуществами в распределении голосов в Совете ЕС, которые они получили по Ниццскому договору. См. Phinnemore D. The Treaty establishing a constitution for Europe: An Overview //The Royal Institute of International Affairs. European Programme. Briefing note. EP BN/04-01. June 2004. P. 2.
3 Политическое и экспертное сообщество предпочитает акцентировать противоречия между большими и малыми странами, между старыми и новым членами ЕС. Не стоит, однако, забывать, что не смогли между собой договориться прежде всего ведущие члены ЕС. От них зависело гораздо большее.
Итальянское председательство было бессильно что-либо сделать. Декабрьская сессия Европейского Совета 2003 года не смогла отыскать развязку. Задержка с одобрением проекта Конституции была расценена многими как провал, выпускающий наружу фобии национализма и государственничества. Весь конституционный проект ставился под сомнение. Уложиться в намеченные сроки было теперь невозможно. Жёсткие ограничения по времени работы МПК снимались. Государства-члены освобождались от необходимости сохранять пакет. Фактически они получали карт-бланш на то, чтобы сражаться за устраивающие их формулировки, к чему бы они ни относились. Тональность освещения конституционного процесса в мировых и национальных СМИ изменилась. В отдельных странах эфир и страницы изданий заполнили односторонне тенденциозные репортажи о недопустимости уступок, гнёте брюссельской бюрократии, защите национальной идентичности и т. д.1 В выступлениях государственных деятелей зазвучала чуть ли не националистическая риторика. В какой-то момент показалось даже, что МПК из акушерки Конституции ЕС может превратиться в её могильщика, во всяком случае в отношении той её версии, которая была рождена Конвентом. Недаром ирландское председательство на несколько месяцев заморозило работу МПК.
Только после трагических событий в Испании, напомнивших лидерам ЕС о солидарности, о том, насколько велики ставки, настроения повсеместно вновь резко качнулись в пользу скорейшего принятия Конституции. Ирландское председательство умело воспользовалось моментом. МПК заработала в максимально интенсивном ключе, поэтапно утверждая согласовываемые Дублином поправки к первоначальному проекту. Последняя серия поправок, замыкающая новый пакет, была утверждена сессией Европейского Совета 17 - 18 июня 2004 года. Брюссель мог торжествовать. Европейское единство победило. Затея с написанием Конституции ЕС закончилась триумфом. Главное на тот момент было сделано. Тем не менее зигзаги конституционного процесса и жёсткость государств-членов в отстаивании своих позиций на МПК оставили болезненный след - дезориентированное население, рост оппозиции ратификации Конституции, существенно подправленный её текст.
Большинство экспертов из стран ЕС сходится во мнении, что при доработке Конституции удалось сберечь баланс, найденный Конвентом2. В окончательном тексте Конституции предусмотрены создание поста "освобождённого" Председателя Европейского Совета, концентрация полномочий по ведению внешних сношений в руках министра иностранных дел ЕС, некоторое упрощение инструментов и процедур. Оставлены без изменений положения, направленные на демократизацию внутренней жизни ЕС. Проект Конституции, подготовленный
1 См. Phinnemore D. Op. cit. P. 1.
2 См. Document de l'Assemblee Nationale N.1710 - Rapport de la Delegation pour l'Union Européenne sur la Constitution europeenne. P. 8.
Конвентом, если считать количество слов, сохранён приблизительно на 90% \ Не затронута его концептуальная основа. Откат произошёл лишь по ряду направлений. Важно разобраться, однако, в какой степени и по каким именно направлениям.
Большинство положений окончательного текста Конституции действительно мало чем отличается от первоначального проекта. А предпринятая правка зачастую представляется вполне логичной и оправданной.
Несмотря на настойчивость, проявленную Польшей2, МПК не пошла на включение в текст Конституции ссылки на христианские ценности3. Она сочла, что упоминания в преамбуле "культурного, религиозного и гуманистического наследия" Европы вполне достаточно. В преамбуле повторена центральная мысль учредительных договоров о всё более тесном союзе народов ЕС. МПК добавила лишь упоминание о воссоединении Европы. Она подчеркнула также преемственность Конституции по отношению к предшествующим учредительным договорам4. Ещё одно полезное добавление - список базовых ценностей ЕС, нарушение которых чревато для любого из государств-членов введением санкций, пополнился упоминанием прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам5. Серьёзный шаг МПК сделала навстречу феминистскому дви-
1 Такую цифру, со ссылкой на председателя Конвента, даёт Председатель делегации Национального Собрания Франции в поддержку ЕС, в прошлом основной участник Конвента Пьер Лекиллер. См. Lequiller P. . Avant-propos au Rapport de la Delegation pour l'Union Europeenne sur la Constitution europeenne //Document de l'Assemblee
Nationale N.1710 - Rapport de la Delegation pour l'Union Europeenne sur la Constitution europeenne. P. 6. По подсчётам В. Жискар д'Эстена, приводившимся им чуть позже, даже 95 %. Из 14 740 слов окончательного текста Конституции 14 000 повторяют проект, подготовленный Конвентом. Только 680 слов были полностью изменены. Giscard d'Estaing V. Vite, la Constitution de l'Europe! Point de vue //Le Monde, 09.07.04. Возглавляемая ею группа государств в составе Италии, Латвии, Мальты, Португалии, Словакии и Чехии в мае 2004 года, за месяц до итоговой сессии Европейского Совета, вновь вышла с официальным предложением прямо упомянуть в преамбуле к Конституции христианское наследие Европы. До последних парламентских выборов и последовавшей смены правительства поляки опирались также на поддержку Испании.
3 Этого не допустили главным образом Франция и Бельгия. Согласно отстаивавшейся ими позиции, подобное упоминание было бы несовместимо со светским характером власти в европейских странах и светским характером ЕС.
4 Тем самым сняты недомолвки по поводу соотношения Конституции и всего массива нормативного материала, наработанного ЕС (см. выше). Acquis communautaire органично вписан в создаваемую Конституцией правовую реальность.
5 Это заслуга Венгрии, одним из ведущих элементов внутренней и внешней политики которой является забота о 3,5 млн этнических венгров, проживающих в соседних странах. Кстати, защита национальных меньшинств фигурирует в числе копенгагенских критериев, которым должны соответствовать страны, добивающиеся членства в ЕС. Государства, законодательству которых неизвестно понятие национальных меньшинств, и прежде всего Франция, настояли лишь на том, чтобы вместо прав меньшинств как коллективного права упоминались права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, т. е. индивидуальные права.
жению. В перечне конституционных ценностей, общих для стран ЕС, уже фигурировала недискриминация. Тем не менее в него была дополнительно включена запись о равенстве между мужчинами и женщинами1. Упоминается теперь в окончательном тексте и требование к ЕС "уважать равенство государств-членов перед Конституцией"2. Не без борьбы удалось сохранить в нём ключевое положение о принципе верховенства права ЕС3. Вслед за проектом в окончательном тексте Конституции закрепляется признание за ЕС статуса юридического лица и международной правосубъектности. К ЕС теперь полностью переходят все полномочия Европейского Сообщества. Условное деление на три опоры ликвидируется4. ЕС уполномочивается заключать все и любые международные соглашения по вопросам, отнесённым к его компетенции.
Окончательный текст копирует схему, предложенную Конвентом, в соответствии с которой даётся классификация компетенции ЕС. Она подразделяется на три категории: исключительную, смешанную и поддерживающую. Вне этой схемы оставлена компетенция ЕС в области ОВПБ и координации экономической политики5. Распределение областей деятельности ЕС по категориям компетенции оставлено почти без изменений. Расширен лишь инструментарий ЕС в области здравоохранения, подчёркнута важность спорта и в перечень областей поддерживающей компетенции включён туризм. Узаконивается открытый метод координации. Его действие распространяется, в частности, на социальную сферу, сотрудничество в области науки, здравоохранения и промышленности. Как и в проекте, в окончательном тексте закрепляется классический принцип, хорошо известный конституционному праву федеративных государств, согласно которому государства-члены сохраняют за собой все полномочия, которые они не передали ЕС. Одновременно из ст. 308 Договора об учреждении Европейского Сообщества в него перекочёвывает тщательно отшлифованная Конвентом концепция подразумеваемых полномочий. Ей придаётся гораздо более универсальный характер.
1 К тому же в разделе III окончательного текста равенство между мужчинами и женщинами возводится в ранг требования, предъявляемого ко всем направлениям политики ЕС. Это означает, что любой законодательный или нормативный акт институтов ЕС и имплементирующее их национальное законодательство могут быть оспорены в Суде ЕС на основании якобы имеющего место несоответствия данному требованию.
2 Включено под нажимом Португалии.
3 Великобритания противилась этому изо всех сил. Не добившись своего, она настояла на том, чтобы к Конституции была приложена декларация, отсылающая при трактовке понятия верховенства к устоявшейся практике Суда ЕС. Лондон постарался тем самым предотвратить расширительное толкование в будущем данного принципа.
4 Но не своеобразие процедур, компетенции и распределения полномочий между институтами ЕС в зависимости от предметов ведения.
5 Сюда же по предложению континентальных стран добавлена координация политики в области занятости.
Итоговый документ подхватывает многие институциональные новации, предложенные Конвентом (но отнюдь не все). Вслед за ним МПК отказывается от ротации председательства Европейского Совета. Во главе него ставится освобождённый Председатель. Он избирается на срок 2,5 года и может быть один раз переизбран. Это те же 5 лет, которые работают Европарламент и ЕК. Полномочия Председателя лапидарно повторяют те, которые обычно исполняются меняющимся председательством ЕС. Сам Европейский Совет в полной мере становится институтом ЕС1 . Как и в проекте, в окончательном тексте закрепляется, что, утверждая Председателя ЕК, Европейский Совет должен учитывать результаты выборов в Европарламент. Одна из новаций Конституции, перекочевавшая из проекта в окончательный текст и встреченная всеми с особым нетерпением и энтузиазмом, - создаётся пост министра иностранных дел ЕС, совмещённый с постом заместителя Председателя ЕК. Ему вверяются функции Высокого Представителя по ОВПБ и члена ЕК, отвечающего за внешние действия Европейского Сообщества. Министр ставится во главе Европейской службы внешних сношений. На него замыкаются посольства ЕС, в которые преобразуются нынешние делегации ЕК в третьих странах и при международных организациях.
Окончательный текст почти в полном объёме содержит положения, вовлекающие национальные парламенты в функционирование ЕС и расширяющие полномочия Европарламента в первую очередь в процессе законотворчества. Национальным парламентам вверяется контроль за пропорциональностью и субсидиарностью. Чрезвычайно существенным становится признаваемое за ними право на получение информации о деятельности и планах институтов ЕС, причём не только в законодательной области. Национальные парламенты получают право вето на пересмотр Конституции единогласными решениями Европейского Совета. Они подключаются к осуществлению контроля за функционированием пространства свободы, безопасности и законности, за работой Евро-пола и Евроюста. Окончательный текст закрепляет ситуацию, которую Конвент сделал практически неотвратимой, от которой в наибольшей степени выигрывает Европарламент. Метод совместного принятия решений возводится в разряд главных в законотворческом процессе. Конституция квалифицирует его в качестве обычного. Он распространяется на 27 областей деятельности ЕС. Таким образом, по своему влиянию на законотворческую сферу Европарламент выхо-
1 Пока он выведен за рамки его институциональной системы. Новация, обкатанная Конвентом, гораздо существеннее, чем может показаться на первый взгляд. Решения, выносимые Европейским Советом, фактически подпадают под определение нормативных актов ЕС, хотя, как и раньше, Европейский Совет выведен за рамки законодательного процесса. Право на принятие документов, имеющих законодательный характер и подлежащих юрисдикционному контролю, за ним не признаётся. В Европейском Совете вводится голосование. В каких-то своих аспектах его деятельность подпадает под надзор Суда ЕС.
дит на уровень Совета министров. Усиливаются позиции Европарламента и в отношении ЕК. Все акты, принимаемые институтами ЕС1, подразделяются на законодательные, они теперь называются законами и рамочными законами, и подзаконные - регламенты и решения, которые в основном становятся актами имплементации. ЕК доверяется подменять Европарламент и вносить изменения в акты высшего порядка, причём под его контролем, только через посредство "европейских делегированных регламентов". Несколько расширяются полномочия Европарламента в бюджетной сфере2.
В тексте Конституции интегральным образом восприняты положения проекта, согласованного Конвентом, направленные на то, чтобы придать деятельности ЕС большую открытость и демократичность, приблизить ЕС к простым гражданам. МПК вообще не стала трогать раздел Конституции, инкорпорировавший Хартию основных прав ЕС3. Поддержала она и инициативу Конвента о присоединении ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, придав положению проекта на этот счёт даже более обязательное звучание. МПК подтвердила также, что подготовка законодательных актов ЕС сможет осуществляться в будущем по требованию граждан Союза в случае, если они соберут в его поддержку не менее 1 млн подписей4. Кроме того, она утвердила и разработанное Конвентом положение о том, что заседания Совета министров в той их части, которая посвящена обсуждению законодательных актов, должны носить публичный характер.
Особый оптимизм лидеров ЕС вызвало то, что МПК не встретила непреодолимых трудностей с рецепцией блока статей, согласованных Конвентом, касающихся совместных действий по отражению вооружённого нападения на территорию какого-либо государства-члена5 и структурированного сотрудниче-
1 За исключением сферы ОВПБ и некоторых других изъятий. В систему актов, как и в настоящее время, включаются заключения и рекомендации.
2 Хотя МПК вместе с тем отказалась поддержать предложение Конвента о наделении Европарламента решающим словом в утверждении ежегодного бюджета ЕС и восстановила как процедуру совместного принятия решений применительно к бюджетному процессу, так и прежнее соотношение полномочий в этой сфере между Советом ЕС и Европарламентом.
3 Единственно Великобритания настояла на том, чтобы включить в этот раздел отсылку к обстоятельному пояснительному докладу к Хартии 2000 года, слегка уточнённому Конвентом в свете последней судебной практики. В целях большей доступности доклад будет приложен к тексту Конституции в качестве ещё одной декларации.
4 По сравнению с проектом уточнено лишь, что европейский закон, который должен регламентировать процедуру, предусмотрит требование о минимальном числе подписей, собираемых в поддержку народной инициативы в разных государствах-членах.
5 Что касается согласованного Конвентом положения о взаимной солидарности, в том числе и военной, в случае террористической атаки или угрозы террористической атаки, то оно вообще было включено в Декларацию о борьбе с терроризмом, принятую Европейским Советом 25 марта 2004 года, через две недели после террористических ударов по Испании.
ства в области ОЕПБО1. Более того, МПК придала универсальный характер положению о взаимной обороне от агрессии. Конвент на такое не рассчитывал. Он предполагал, что ЕС придётся пройти через достаточно длительный этап специфического продвинутого сотрудничества.
Изменения принципиального характера, внесённые МПК в проект Конституции, подготовленный Конвентом, касаются отказа от более радикальной и комплексной реформы институциональной архитектуры ЕС. Они представляют собой частичную ревизию предложенного подсчёта квалифицированного большинства и возвращение к принципу единогласия в ряде наиболее чувствительных областей совместной деятельности, затрагивающих государственный суверенитет и независимость национальных властей в формулировании и осуществлении внутренней и внешней политики. Переговоры по совокупности этих вопросов велись странами ЕС жёстко, порой бескомпромиссно. Восторжествовала формула "ничего не согласовано, пока всё не согласовано". МПК в этой части существенно подправила пакет, предложенный Конвентом.
Реформирование ЕК перенесено на 2014 год. Конвент надеялся, что им можно будет заняться уже в 2009 году. На ближайшие два срока ЕК комплектуется пропорционально количеству государств-членов. Малые страны ЕС, а также "новобранцы" хотели бы увековечить такое положение. Их вполне устраивала ситуация, при которой, вопреки своему независимому статусу, комиссары представляли бы их интересы в ЕК и информировали о её внутренней "кухне". Отодвинув реформу на 5 лет, ведущие державы ЕС уговорили остальных вообще на неё пойти. Суть реформы такова. ЕК делается более компактной. Её состав сокращается на треть. Он будет равен 2/3 от общего числа государств-членов. Но подбираться они будут так же, как и сейчас, без внесения государствами списков с тремя кандидатами, что Конвенту показалось более предпочтительным. Дабы снять остающиеся озабоченности, к Конституции приложена декларация, предписывающая ЕК самым тщательным образом учитывать "политические, социальные и экономические реалии всех государств-членов, включая тех, граждане которых отсутствуют среди членов Комиссии".
Все предложения Конвента о законодательном Совете министров, председательстве разных стран в различных форматах Совета министров, удлинении сроков председательства из окончательного текста Конституции убраны. В основном сохранена нынешняя конструкция с Советом по общим делам и отраслевыми Советами, возглавляемыми единым председательством, меняющимся каждые полгода. Таким образом, изменения, внесённые в функционирование Европейского Совета, это звено межправительственного сотрудничества ЕС почти никак не затронули. Исключение составило лишь положение о стабильном председательстве в Совете министров иностранных дел, который возглавит министр иностранных дел ЕС.
1 Или, вернее, постоянного структурированного сотрудничества, как переименовала его МПК.
Численность Европарламента поднята до 750 депутатов вместо 736. Идя навстречу малым странам, МПК повысила минимальное представительство государств-членов в Европарламенте с четырёх, как предлагал Конвент, до шести. Одновременно она сократила число парламентариев из Германии с 99 до 96.
Наибольших усилий потребовал поиск компромисса в отношении схемы определения квалифицированного большинства, применяемого при голосовании в Европейском Совете и Совете министров. Крупнейшие державы сохранили главное - такой принцип двойного большинства, при котором учитывается и то, как голосуют все государства-члены, и то, как проголосовали наиболее населённые из них. Вместе с тем они пошли на уступки Польше, Испании и ряду других стран в подсчёте двойного большинства. Согласно окончательному тексту Конституции, решение, для принятия которого требуется квалифицированное большинство, считается утверждённым, если за него проголосовало как минимум 55% государств-членов1, население которых составляет как минимум 65% от общего населения ЕС. Чтобы три крупнейшие державы ЕС, договорившись между собой, не могли заблокировать принятие решений, по требованию малых стран предусмотрено, что блокирующее меньшинство должно включать как минимум четыре государства2. Новая схема определения квалифицированного большинства вступит в силу в 2009 году.
Окончательный текст Конституции несколько более консервативен, чем проект, подготовленный Конвентом, в том, что касается принятия решений квалифицированным большинством. Перечень областей деятельности, где решения могут утверждаться таким образом, сокращён за счёт отказа от особенно значимых новаций, предложенных Конвентом. Требование единогласия восстановлено в отношении согласия Совета министров на продвинутое сотрудничество государств в области ОВПБ. Специально оговорено, что порядок принятия решений квалифицированным большинством голосов не может быть введён упрощённым образом в отношении каких бы то ни было вопросов ОЕПБО и вопросов, влекущих за собой последствия военного характера3. Применительно к
1 Для принятия решений суперквалифицированным большинством голосов нужно, чтобы за него проголосовали 72 % государств-членов. Порог народонаселения остаётся тем же. Суперквалифицированное большинство требуется во всех тех случаях, когда инициатива принятия решений исходит не от министра иностранных дел или ЕК.
2 На переходный период с 2009 по 2014 год отдельным решением, приложенным к Конституции, которое должно быть утверждено в день её вступления в силу, предусматривается, что, когда против принятия предложенного решения выступают государства, число которых или население насчитывает % от блокирующего меньшинства, голосование не проводится, поиски компромисса продолжаются ещё какое-то разумное время.
3 Также жёстко, как в проекте Конвента, прерогативы государств-членов закреплены применительно к случаям пересмотра Конституции. Предложения будущих Конвентов, если они созываются, должны получить единогласное одобрение со стороны МПК. Для того чтобы поправки к Конституции вступили в силу, требуется их ратификация всеми государствами-членами. Это двойное единогласие. Любые европейские решения, вводящие квалифицированное большинство вместо единогласия или обыч-
вопросам сотрудничества по вопросам уголовного права на восстановление единогласия МПК вроде бы не пошла. Но в реальности от возможности использования квалифицированного большинства в данной области она мало что оставила1. По сути дела МПК вернула государствам своего рода право вето. Предусмотрено, что они могут забирать не устраивающие их проекты решений из Совета министров и передавать в Европейский Совет, где требуется консенсус, если обсуждаемые акты, по их мнению, наносят ущерб фундаментальным принципам его юридической системы. Похожая оговорка об уступке компетенции в пользу Европейского Совета сделана в Конституции в отношении законодательства о рабочих-мигрантах. Условие - убеждённость какого-либо государства в том, что предлагаемый европейский закон или европейский рамочный закон затрагивают "фундаментальные аспекты" действующей в нём системы социальной защиты населения. Основное отличие - никакого автоматизма в запуске продвинутого сотрудничества или его ускорения, компенсирующих право вето, не предусматривается. В окончательном тексте Конституции сняты какие-либо упоминания о принятии решений квалифицированным большинством в области налогообложения2. Единогласие восстановлено применительно к сотрудничеству по административным вопросам, а также в борьбе с финансовыми нарушениями и незаконным уклонением от уплаты налогов3. МПК отвергла смелые новации Конвента, предложившего, чтобы с 2013 года контрольные цифры доходной части бюджета ЕС на многолетнюю перспективу утверждались Советом министров квалифицированным большинством голосов4. Сейчас это прерогатива Европейского Совета. Достигнутые им договорённости трансформируются в межинституциональное соглашение, совместно утверждаемое Советом ЕС, Европарламентом и ЕК. В окончательном тексте Конституции соответствующие полномочия вверены Совету министров, который будет принимать решения на основе единогласия, заручившись согласием Европарламента5.
Чуть более осторожен окончательный текст Конституции в плане интенсификации взаимодействия государств-членов по обустройству пространства свободы, безопасности и законности. Несколько подкорректированы в сторону их ограничения полномочия Евроюста. В проекте, согласованном Конвентом, предлагалось учредить Европрокуратуру, поручив ей заняться борьбой с преступностью трансграничного характера. МПК согласилась на её создание. Вместе с тем она серьёзно урезала её функции. Европрокуратуре будет поручено
ную законодательную процедуру вместо специальной, утверждаются Европейским Советом, конечно же, единогласно.
1 По требованию Великобритании.
2 Опять-таки под нажимом Великобритании. Лондон прямо заявлял, что без восстановления единогласия в этой области Конституции не будет.
3 То есть по вопросам НДС, акцизов и налогов на АО.
4 На этот раз Великобритания была поддержана Нидерландами. Обе страны уверены, что, если они потеряют контроль за финансами ЕС, им придётся вносить в общую казну гораздо больше, чем в настоящее время.
5 Великобритания и Нидерланды считали, что консультативного заключения Европар-ламента было бы вполне достаточно.
сосредоточиться на защите финансовых интересов ЕС1. Оформленное отдельным протоколом выборочное неучастие Ирландии и Великобритании в функционировании пространства частично распространено на сотрудничество органов полиции.
* * *
Таков общий итог работы МПК. Конвент сыграл важную и полезную роль. Он дал государствам-членам ЕС очень много. Они взяли всё то, с чем могли и готовы были согласиться на нынешнем этапе европейского строительства. Остальное отложено на потом. Главное - Конституция состоялась. Несмотря на отмеченные "помарки", это действительно сильный документ, определяющий будущее ЕС на многие годы вперёд. Но, увлёкшись баталиями в МПК, государства-члены упустили из виду один весьма существенный момент. Конституцию недостаточно одобрить и подписать. Её ещё надо ратифицировать. Причём через это испытание должны будут пройти все государства-члены. Многие из них столкнутся с большими трудностями. Эйфория, вызванная Конвентом, давно прошла. Острая полемика по поводу спорных положений Конституции ещё не забылась. Противников у правящих партий предостаточно. Недовольных хватает. Создавать настрой в пользу Конституции придётся зачастую чуть ли не заново.
И всё же прогноз скорее положительный. И дело не только в том, что страны ЕС неплохо освоили политические технологии - образцово провести пропагандистскую или рекламную кампанию для них не проблема. Дело в другом. В тексте Конституции ЕС действительно много того, что можно и стоит рекламировать, чем можно привлечь на свою сторону избирателей. Проиграть такую Конституцию политической элите ЕС было бы непозволительно.
Принятие Конституции ускорит консолидацию ЕС. С её помощью Союз легче и быстрее адаптируется к расширению, станет ещё более сильным и динамичным. России это выгодно. И сейчас, и в последующие годы россиянам будет нужен надёжный предсказуемый партнёр. Конституция даёт такую гарантию. И Россия, и ЕС, и Европа в целом выиграли бы, если бы между Москвой и Брюсселем удалось установить союзнические отношения. Анализ Конституции показывает, что их формирование зависит не только от искусности дипломатов, роста товарооборота или объёма инвестиций. Надёжный способ превратить политические декларации и заявления о намерениях в реальное и осязаемое стратегическое партнёрство только один - планомерное поступательное сближение российского законодательства и правоприменительной практики, всей российской правовой системы с правом ЕС, в том числе конституционным.
1 На этом настояла группа государств, которые сочли вообще излишним создание нового органа. Наиболее активным её участником была Великобритания.
