CC BY
19
Вестник Института экономики Российской академии наук
5/2016
ФИНАНСЫ, ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ
И КРЕДИТ
И.В. КАРАВАЕВА доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник Института экономики РАН, руководитель сектора экономической безопасности Института экономики РАН
Е.А. ИВАНОВ
кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник сектора экономической безопасности Института экономики РАН
НА ПЕРЕПУТЬЕ: К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ПРОГНОЗА СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РФ НА 2017-2019 ГОДЫ1
По мнению авторов статьи, формируемый в настоящее время прогноз социально-экономического развития РФ на 2017-2019 гг. должен стать базовым этапом создания фундамента форсированного роста отечественной экономики при сохранении стабильности российского социума. Авторы представляют характеристику исходных условий формирования прогноза, обосновывают приоритетные задачи на данный временной период. Предлагаются вероятные сценарии развития российской экономики и оцениваются возможности использования плановой парадигмы в системе государственного управления российским рынком. Предлагается инструментарий формирования среднесрочной и долгосрочной стратегии экономического развития России.
Ключевые слова: прогноз социально-экономического развития, экономическая безопасность, экономический рост, рецессия, инвестиции, инновации, рынок, стратегическое планирование, финансово-денежная политика.
1БЬ: Н60, Н72.
Трехлетний прогноз социально-экономического развития страны имеет две важнейшие функции:
• первая - обеспечить устойчивое экономическое развитие на предстоящий трехлетний период;
1 Статья подготовлена на основании материалов по плану работы НИР Института экономики РАН «Экономическая безопасность: новые вызовы и стратегия защиты национальных интересов»; регистрационный номер 01201354815.
Вестник ИЭ РАН. №5. 2016 С.128-145
• вторая - сформировать прочные ресурсные, кадровые, научно-технические и финансовые основы для выполнения социально-экономических задач, отобранных к решению в течение долгосрочного периода.
Поскольку эти две функции часто противоречат друг другу, что со всей очевидностью и происходит в современной российской экономике, то содержание трехлетнего прогноза в значительной степени будет определяться тем, какая из этих функций будет выбрана для реализации в качестве преобладающей.
1. Характеристика исходных условий формирования прогноза социально-экономического развития России на 2017-2019 гг.
1.1. Структурные деформации и промышленное отставание российской экономики
К сожалению, мы имеем реальную перспективу сохранения на достаточно длительный период стагнационных темпов роста отечественной экономики, не соответствующих современным политическим амбициям Российской Федерации.
По данным, опубликованным в справочнике «The World Factbook» (Мировая книга фактов), Россия в 2015 г. занимала 6-е место в мире по объему ВВП (по ППС), хотя в конце 1990-х годов ХХ в. она не входила и в первую десятку. Снижение ВВП России в 2016 г. может опустить страну на ступень (или по 2) ниже. Ведь ряд стран весьма близко подходят к объему ВВП по ППС к России. Однако действительное место стран по этому показателю следует определять на душу населения, а здесь Россия - на 79 месте2. При этом следует учитывать, что если проводимая ныне экономическая политика в России сохранится, то она явно уступит свое уже достигнутое место в экономике мира другим странам, а по расчетам на душу населения все больше будет отходить на обочину мировой экономики. Для того чтобы избежать этого, стране нужно в течение десятилетия резко повысить темпы экономического роста: до 4% - к 2019 г., до 5-6% - к 2020 г. и до 6-7% - к 2025 г. и удержанивать эти темпы до 2030 г.
Сохранение деформированной топливно-сырьевой структуры промышленности (а значит и постоянной уязвимости российской экономики от санкций и колебаний мировых цен на углеводороды) тесно связано со свертыванием производства в жизненно важных отраслях обрабатывающей промышленности, прежде всего в машиностроении и станко-инструмен-тальной промышленности. Угрозы структурной деформации эконо-
2 РГ. 2016, 5 апр.
мики закономерно ведут к снижению инвестиционной активности государства и бизнеса. Пороговым значением этого параметра является 25-30% к ВВП, что согласуется с заданиями майских (2012 г.) указов Президента РФ (25% - к 2015 г. и 27% - к 2018 г.). Эти задания полностью провалены. Уже в 2013 г. практически прекратился рост инвестиций, а в 2014-2016 гг. идет неуклонное их снижение. В результате снизилось и процентное соотношение инвестиций к ВВП - с 20% в 2012 г. до 18% в 2015 г. При таком уровне инвестиционной активности невозможно экономическое развитие и преодоление или смягчение угроз экономической безопасности.
В марте 2016 г. Премьер-министр России Д.А. Медведев провел заседание Президиума Совета при Президенте РФ по модернизации экономики и инновационному развитию, на котором он подчеркнул, что производство станков и инструментов - это основа любой промышленности, а наша страна растеряла свои возможности в этой сфере. На поддержку станкостроения в 2016 г. выделяется 2,7 млрд руб. -немного, но надо надеяться, что это только начало. Так же намечено поступить и с сельхозмашиностроением, транспортным машиностроением. Необходимо отметить, что минимизация темпов развития реального производства напрямую связана с разрушением технологического единства научных исследований и разработок, распада прикладной отраслевой науки и вследствие этого - подрыва научно-технического потенциала страны.
1.2. Углубление социальных диспропорций развития российского общества
Главной угрозой в социальной сфере продолжает оставаться, и даже обостряется, угроза высокого уровня бедности. Третий год (20142016 г.) продолжается снижение реальных располагаемых денежных доходов населения и рост доли населения с доходами ниже прожиточного минимума. В 2015 г. доля бедных вновь приблизилась к 12% (против 10,7% в 2012 г.), а коэффициент фондов (разрыв в доходах 10% высокодоходных слоев населения и 10% низкодоходных) продолжает оставаться крайне высоким - 16,0-16,5 раза, а с учетом разной инфляции для богатых и бедных слоев населения - 22-23 раза. При этом доля бедных определяется в России устаревшим методом - путем сравнения с крайне низким архаичным прожиточным минимумом и минимальным размером оплаты труда (МРОТ), который с 1 июля 2016 г. будет равен 7500 руб./мес. Большинство стран определяет уровень бедности по сравнению с разными показателями средних доходов. Если так считать, то доля бедных в России составит 30%. Напомним, что в передовых странах считаются нищими слои, которые тратят на питание свыше 50% своего дохода.
Сохраняется и приобретает иные качественные характеристики угроза безработицы. Так, уровень безработицы, определяемый по методологии МОТ, вырос в 2015 г. до 5,6% против 5,2% в 2014 г. Все более острой становится угроза сохранения жилищного голода. По обеспеченности населения жильем (23,4 кв.м на человека в 2014 г.) Россия отстает от стран Восточной Европы в 1,5-2 раза, а от стран Западной Европы и США - в 3 раза. Обострилась угроза недоступности для большой части населения качественных услуг здравоохранения и образования в результате минимизации бюджетного финансирования этих жизненно важных сфер.
1.3. Угроза нарастания диспропорций в развитии денежно-финансовой сферы и реального сектора российской экономики
Главной угрозой экономической безопасности Российской Федерации в денежно-финансовой сфере является ухудшение финансовых показателей за счет недофинансирования реального сектора экономики и социальной сферы. Основными причинами постоянного недофинансирования развития российской экономики являлись минимизация расходной части бюджета ради его сбалансированнности, погашение госдолга и таргетиро-вание инфляции. В текущем году наша экономика развивалась хуже, чем предусматривалось мартовским прогнозом: ВВП уменьшился не на 3%, как это намечалось, а на 3,7%, промышленность - не на 1,6%, а на 3,4%. Правда, несколько меньшим, чем по мартовскому прогнозу, было падение инвестиций и доходов населения. Но все же инвестиции снизились крайне сильно - на 8,4%, а доходы населения - на 4%. Ради чего же достигалось уменьшение дефицитности бюджета? Конечно, ради таргетирования инфляции.
Другой важной угрозой остается постоянный финансовый голод в реальном секторе экономики и в социальной сфере, создаваемый Центробанком путем проводимой им политики по сдерживанию выпуска денег для вливания их в хозяйственный оборот, а также путем сохранения высокой учетной ставки. Так, в конце 2014 г. была установлена очень высокая учетная ставка - в 17%. Затем она была снижена до 11% и на таком крайне высоком уровне сохранялась весь 2015 г., что практически перекрыло возможности кредитования бизнеса. Проводимая бюджетная и денежная политика создала серьезную угрозу недостаточности находящейся в хозяйственном обороте денежной массы. В 2015 г. денежная масса составляла всего 45% к ВВП, тогда как в передовых странах она составляет 80-100% к ВВП, и это считается нормальным для обеспечения экономического роста.
В итоге, главные проблемы в денежно-финансовой сфере, имеющиеся на сегодняшний день, возникли из-за таргетирования инфляции,
осуществляемого путем ограничения денежной массы, находящейся в хозяйственном обороте, в виду нерациональности этой меры.
К другим негативным тенденциям в денежно-финансовой сфере, затрагивающим интересы как реального сектора экономики, так и населения, необходимо отнести:
• высокую волатильность фондового и валютного рынков, являющуюся прежде всего результатом спекулятивного характера операций на этом рынке;
• перекредитованность бизнеса и населения, при котором каждый четвертый новый заем берется для возврата предыдущего. Эта проблема может приобрести взрывной характер. Значительную угрозу представляет огромная дебиторская задолженность физических лиц;
• отток капитала, который хотя и снизился в 2015 г. почти в 3 раза, но остался значительным, также снизился и приток капитала;
• перманентно присутствующую в финансовом секторе угрозу банкротства банков. Пока эта угроза парируется возмещением средствами АСВ, которые в конечном счете берутся из бюджета. Причем в ряде случаев (например, для Внешпромбанка) эти средства выделяются в больших объемах, чем государство намечает выделить на поддержку некоторых отраслей в своих антикризисных планах;
• финансовые трудности регионов. Минфин последовательно проводит политику перекладывания многих функций на регионы без соответствующего финансового обеспечения.
2. Главные задачи социально-экономического развития России на 2017-2019 гг.
В рамках складывающихся внутренних и внешнеэкономических условий, когда цена на нефть (основной источник пополнения российского бюджета), не без усилий наших «партнеров», не имеет перспектив существенного роста, а западные санкции не будут сниматься, главными задачами социально-экономического развития Российской Федерации должны быть следующие:
Первая - достижение масштабов экономики, соответствующих политическим амбициям страны на международной арене. Надо ставить задачу занять как минимум 3-4 место в мире по объему ВВП (по последним опубликованным данным сейчас Россия занимает 6 место, но после этого у нас был спад экономики). Для того чтобы это произошло при нынешнем поколении молодежи, необходимо в следующем десятилетии (2017-2024 гг.) добиться прорыва в темпах экономического прироста - в 6-7%.
Вторая - освободиться от рабской зависимости отечественной бюджетной политики от внешних цен на энергоресурсы, для чего
необходим опережающий рост обрабатывающих отраслей, прежде всего машиностроения, основанного на новейших технологиях и инновациях.
Третья - преодолеть катастрофическое, подчас постыдное отставание в уровне жизни населения, особенно в комфортности проживания, в жизненном обеспечении. И это тоже должно успеть почувствовать нынешнее поколение молодежи.
Представляется, что заложить основы для решения этих задач -главная задача и функция прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 20182019 гг. Вместе с тем необходимо кратко рассмотреть два крайних возможных сценария этого прогноза.
Первый сценарий - это выход из рецессии, достижение сравнительно невысоких темпов развития, не требующих больших усилий и финансовых ресурсов. Это очень вероятный сценарий, и есть опасность его поддержания правительством РФ. Тем более, что 9 августа 2016 г. уже прозвучало заявление руководства Центробанка о завершении рецессии в РФ и ожидаемых минимальных темпах роста экономики в среднесрочной перспективе. Еще раньше, в начале июля 2016 г., были опубликованы озвученные на заседании Правительства РФ наметки бюджета и прогноза. На 2017 г. прогнозировался рост ВВП на 0,8%, на 2018 г. - на 1,8%, на 2019 г. - на 2,2%, при цене на нефть 40 долл. за барр. Необходимо признать, что это крайне низкие стагнационные темпы прироста. К тому же Россия опустилась по объему ВВП в мире как минимум на 1-2 ступени, а оптимальных 6-7% прироста ВВП нынешнему молодому поколению явно не дождаться. Однако и этот прогноз может не осуществиться - проводимый в 2016 г. секвестр бюджета приведет к снижению динамичности российской экономики в ближайшие годы. Ведь уже третий год идет абсолютное снижение инвестиций в основной капитал, являющихся главным фактором экономического роста. А вот денежно-финансовые параметры, опубликованные по результатам этого заседания Правительства РФ, выглядят весьма благополучно: инфляция снизилась до весьма приемлемой величины - 4%, а бюджетный дефицит вообще до 1% к ВВП, то есть практически сходит на нет.
Конечно, эти цифры еще не раз будут изменяться. Это естественный процесс бюджетного планирования. Тем не менее важно отметить, что с самого начала задается главный вектор - первоочередное улучшение денежно-финансовых параметров. Безусловно, эти задачи нужно решать, но не в ущерб динамичному развитию реальной экономики.
Но возможен и другой сценарий развития - сценарий решительного прорыва, сценарий снятия с экономики всех оков, ограничивающих ее развитие. А главным ограничителем развития являются не ее материальные ресурсы и не кадры - они все у нас есть, а если чего и нет (оборудо-
вание, технологии), то можно купить. Продадут, несмотря на санкции. Главным ограничителем являются финансовые ресурсы. Этот ограничитель надо решительно снять. Нужен мощный финансовый форсаж, не просто ради экономического роста, а ради высокого экономического роста, выводящего страну не только из рецессии, но и из стагнации. Представляется, что этот сценарий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 г. и на плановый период 2018 и 2019 гг. должен исходить из необходимости достижения в 2019 г. темпов прироста ВВП как минимум 4%. Только при этом можно рассчитывать на достижение в 2025 г. темпов прироста ВВП на уровне 6-7%. И весь бюджетный процесс должен исходить из того, что в 2017-2019 гг. бюджетные расходы должны обеспечить прирост ВВП в 2019 г. 4%, как минимум.
Конечно, годовые темпы прироста ВВП могут в ходе бюджетного процесса меняться. Но можно и нужно задать некоторые нормативные экономические соотношения, которые бы гарантировали решение поставленных задач, а именно:
• Опережающие темпы прироста инвестиций в основной капитал, которые при любых темпах прироста ВВП в 2017 г. должны превышать эти темпы прироста как минимум в два раза. Инвестиции в основной капитал - главный внутренний фактор экономического роста. Соблюдение данного экономического соотношения - это гарант нужного социально-экономического развития.
• Опережение темпов прироста реальных денежных доходов населения над темпами прироста ВВП как минимум в 1,8 раза - это второй важнейший внутренний фактор экономического роста, одновременно являющийся и главным фактором повышения уровня жизни населения,
• Опережение темпов прироста промышленного производства относительно темпов прироста ВВП как минимум на 2 процентных пункта.
• Опережение темпов прироста отраслей машиностроения, прежде всего станкостроения, относительно темпов прироста промышленности как минимум в 1,5-1,8 раза.
Все эти экономические соотношения должны строго выдерживаться в 2017-2019 гг. Они определяют и гарантируют развитие российской экономики в нужном направлении.
В работе над трехлетним прогнозом следует особое внимание обратить на раздел, включающий перечень строек. Правильно разработанный этот раздел является весьма действенным документом. В этот раздел могут быть включены стройки с разной степенью освоения. Если определено место стройки и уже есть генподрядчик, то каждый человек на любом уровне управления, имеющий отношения к этой стройке,
знает, что он должен вместе с генподрядчиком найти субподрядчиков для подведения к этой стройке коммуникаций. Если еще не определен генподрядчик, то каждый чиновник на любом уровне управления знает, что он должен определить генподрядчика и начать с ним работать. Одним словом, это раздел, который управляет экономикой без подключения к этому первых лиц государства, и даже министров. Между тем не чувствуется, что этот раздел прогноза является предметом должного рассмотрения при бюджетном планировании.
Необходимо также особо остановиться на еще одной проблеме, которая должна быть отражена в очередном трехлетнем прогнозе - это жилищное строительство и обеспечение населения жильем. Именно в этом прогнозе необходимо начать решительное преодоление отставания от других стран в жилищном обеспечении граждан. Даже от стран Восточной Европы, долгие десятилетия живших по тем же канонам и отдававшим предпочтения производственному, а не жилищному строительству, мы отстаем в 1,5-2 раза, а от западных стран ЕС и США -почти в 3 раза. В 2014 г. жилищное обеспечение в нашей стране составляло 23,4 кв. м на одного жителя (также как в 2012-2013 гг). Необходимо в трехлетнем прогнозе на 2017-2019 гг. поставить задачу довести в 2019 г. эту цифру как минимум до 26 кв. м, а в 2025 г. - до 35 кв. м. Конечно, этот сценарий развития предполагает более высокие темпы экономического роста. Соблюдение указанных выше экономических соотношений и принятие решительных мер для преодоления жилищного голода потребуют значительного бюджетного финансирования.
А вот здесь предстоит самое главное и самое трудное - изменить привычный взгляд на принципы формирования бюджета и на социально-экономическую политику в целом. И если для решения жилищной проблемыо придется пойти на дефицит бюджета в 5-7% к ВВП, то надо пойти на это. Такая дефицитность бюджета - это, конечно, плохо, даже очень плохо. Но еще хуже - застрять надолго на низких стагнационных темпах роста, на рабской зависимости от цены на нефть, постыдном отставании в комфортности жизни людей.
Что же может быть страшного в некой дефицитности бюджета? Конечно, всплеск инфляции со всеми ее негативными последствиями. Но у нас уже есть опыт, как справляться с последствиями самой страшной инфляции. Вспомним, что в 1992 г. инфляция составляла 2600%, в 1993 г. - 1000% и в 1994 г. - 300%. Сотни предприятий, в основном в обрабатывающей промышленности, оказались на грани банкротства. Если бы пустили этот процесс на самотек, то можно было бы ожидать безработицы не менее чем в 20%, а это, в условиях сильной инфляции, для без того уже обедневшего населения было бы катастрофой. Правительство пошло на явно нерыночное вмешательство в экономику. Во второй половине 1992 г. из дефицитного государственного бюджета была
выделена огромная для того времени сумма на финансовую поддержку предприятий, допустить банкротство которых было нельзя по многим причинам, хотя рынок того и требовал. Сотни крупных предприятий были спасены от банкротства. Многие из них до сих пор работают. Безработицу в 1992 г. удалось удержать на уровне 4,7%. В дальнейшем она росла, но в 1994 г. всего до 7%. В 1993-1994 гг. правительство было вынуждено также выплатить весьма значительную компенсацию зарплат и пенсий. Эта компенсация была настолько существенной, что реальные денежные доходы населения выросли после падения в 1992 г. почти в 2 раза. В результате сбережения населения за 1993-1994 гг. выросли на 28%, инфляция начала снижаться. Так что наша страна имеет значительный опыт нивелирования последствий инфляции, проявляющихся в любой форме. Нет сомнения, что и с вполне вероятной инфляцией сегодняшнего дня российская экономика справится.
У России есть опыт и по покрытию дефицита бюджета. Минфин правильно называет эффективным инструментом покрытия дефицита бюджета внутренние заимствования, но очень робко идет на них. И это понятно - остался страх перед событиями 1998 г., когда, действительно, заигрались с ГКО. Но теперь мы знаем предельно допустимые объемы выпуска государственных ценных бумаг. И есть еще один путь покрытия дефицита бюджета, именуемый страшным словом, - эмиссия. Безусловно, данный сценарий развития содержит некоторые риски недостаточного срабатывания мер преодоления последствий инфляции. Но и в этом случае позитивные результаты придания экономике динамичности будут более значимыми.
При рассмотрении сценария прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на ближайшее трехлетие вполне уместно поднять также вопрос о роли экономических прогнозов в системе государственного управления экономикой. Именно от роли прогноза в этой системе в значительной мере зависит отношение к высказанным выше предположениям о придании динамичности российской экономике за счет увеличения дефицита бюджета.
Напомним, что 28 июня 2014 г. Федеральным Собранием принят и Президентом России подписан федеральный закон № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В этом Законе дано весьма четкое определение самому понятию прогнозирование: это - разработка «научно обоснованных представлений», в том числе и о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития Российской Федерации. На первый взгляд может показаться, что у прогноза весьма ограниченная роль. Ведь прогноз - это только «представление», и никакой управляющей роли у него нет. Но это не так. Реальная роль прогноза определяется в ходе самой работы над бюджетом на предстоящий период. В прогнозе, разрабатываемом
одновременно с бюджетом, содержатся направления развития страны, а значит, и задачи социально экономического развития, которые надо решить в предстоящий период и которые должны быть обеспечены бюджетным финансированием. Управляющая или неуправляющая роль прогноза определяется тем, в какой мере задачи предстоящего периода являются приоритетными в ходе бюджетного планирования.
Представляется, что в настоящее время произошел явный крен в пользу минимизации инфляционной составляющей. Например, при разработке федерального бюджета на 2016 г. была названа только одна контрольная цифра - дефицит не более 3% к ВВП. Вот вся экономика и была вынуждена подстраиваться под эту контрольную цифру. Низкодефицитный бюджет стал вершителем судеб российской экономики, а прогноз превратился вообще в стороннее приложение к бюджету. В ходе российских реформ проявилось крайне легкое отношение к прогнозированию. Так, прогноз, разработанный в увязке с бюджетом с дефицитом в 3% к ВВП, предусматривал прирост ВВП в 2016 г. 0,7%. И тут же начался шквал прогнозов. Приведем только некоторые из них за первое полугодие 2016 г.: МЭР назвал следующие возможные изменения ВВП: -0,8, -0,5, -1,5, -0,2%; ЦБ: -2,3, -1,3, -1,5, -0,3, -0,7%; МВФ: -1,8, -1,2%; Всемирный банк: -2,5, -1,2%; Центр развития ВШЭ: -0,6, -1,6%; ОЭСР -1,7%.
Обращает на себя внимание огромный разброс в прогнозных оценках. И дело здесь не в профессиональном уровне прогнозистов - все они весьма квалифицированные люди, просто принимают в расчет разные цены на нефть. Это даже цены не на нефть, а на нефтяные фьючерсы, то есть на ценные бумаги, обращающиеся на фондовом рынке, с его огромной долей спекулятивных сделок. Вот 2016 г. и проходит в постоянной суете с секвестированием бюджета. Есть опасность, что прогноз на предстоящую трехлетку будет таким же второстепенным приложением к такому же, требующему постоянного уточнения в течение первого же года бюджету.
Необходимо менять характер и статус Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Казалось бы, именно на это нацеливает закон о стратегическом планировании. Можно было ожидать, что этот закон поставит задачу оптимального совмещения методов государственного управления экономикой, носящих скорее планово-директивный характер, с рыночными методами, требующими свободного реагирования хозяйствующих субъектов на различные внешние раздражители.
Однако оказалось, что это не так:
• Во-первых, трехлетний прогноз и бюджет не включены этим законом в число документов стратегического планирования. Тем самым созданы две системы: трехлетний прогноз и бюджет, по которым, как считается, живет страна (а на самом деле страна живет сама по
себе), и долгосрочные стратегии, функционально направленные на создание некоего пропагандистского шлейфа на момент их принятия (например, формально действующая «Программа-2020»).
• Во-вторых, в очень обширном Законе о стратегическом планировании отсутствует юридическое обоснование терминов «задание» и «государственное задание» и нет четкого определения процедур, которые могли бы считаться плановыми. В Законе не учитывается, что необходимы некоторые обязательные процедуры, без которых любой документ, описывающий будущее социально-экономическое развитие, не является плановым документом.
Вместе с тем в нашей стране и сейчас действует объемный пакет экономических отношений, которые легко превращаются, при умелом их использовании, в плановые задания: показатели госзаказа, ФУП, указы президента России, его цифровые задания, содержащиеся в Послании к Федеральному Собранию и в других выступлениях. Сумма этих заданий может представлять собой значительную часть трехлетнего документа (видимо, до 75-80%), ныне называемого прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации.
Прогноз социально-экономического развития должен получить новый статус - статус плана-прогноза. Его задания должны иметь первостепенное значение для бюджетного финансирования. Если это потребует увеличения дефицитности бюджета, то на это надо пойти. Конечно, переход к такой форме планирования и прогнозирования - дело непростое и трудозатратное. Но приступать к этому надо немедленно, подготовив поправки к Закону о стратегическом планировании в части включения в эту систему трехлетнего прогноза федерального бюджета в качестве основных инструментов планирования заданий. А при разработке прогноза бюджета на 2017-2019 гг. принять сформулированные выше предложения придания динамичности российской экономике, за счет увеличения дефицита бюджета. Если всего этого не сделать сейчас, то страна еще долго будет метаться между стремлением стать экономически передовым и независимым государством и неспособностью избавиться от рабской зависимости от внешних цен на нефть.
3. Инструментарий формирования среднесрочной
и долгосрочной стратегии социально-экономического развития России.
3.1. Создание и совершенствование системы государственного стратегического планирования
Ключевым направлением изменения в государственном управлении экономикой в предстоящий период до 2030 г. будет создание и совершенствование системы государственного стратегического пла-
нирования, наиболее полной реализации соответствующего федерального закона от 28 июля 2014 г. Согласно этому закону, внедрение системы стратегического планирования должно начаться в 2017 г. Но это действительно только начало. Необходим будет достаточно длительный период, чтобы система стратегического планирования органично вписалась в рыночную среду.
Закон о стратегическом планировании во многом имеет рамочный характер. Естественно, что трудно заранее знать, как уживутся между собой рыночные механизмы, в основе которых лежит свободная конкуренция и свободный перелив капитала, ресурсов и труда, с плановым установлением экономических пропорций, в ряде случаев ограничивающих эти свободы. Поэтому нужно будет какое-то время осуществлять тщательный мониторинг совместимости рыночных и плановых механизмов и вносить коррективы в создаваемую модель государственного управления экономикой.
Вместе с тем уже сейчас можно наметить некоторые важные направления создания и развития системы стратегического планирования.
Первое. Необходимо обеспечить тесную взаимосвязь между плановыми параметрами на длительную перспективу и среднесрочным планированием.
Представляется необходимым помимо включения реально действующих трехлетних прогнозов и бюджетов в перечень документов стратегического планирования создать механизм согласования этих документов. Для этого в материалах к трехлетним прогнозу и бюджету в докладе о прогнозе и пояснительной записке к проекту бюджета надо показывать, как идет выполнение параметров долгосрочных документов, характеризовать причины отклонений и меры по преодолению этих отклонений в будущем. Эта, казалось бы, формальная, бюрократическая мера существенно изменит плановое воздействия государства на экономические процессы. Возникнет обязательная отчетность и ответственность правительства, губернаторов, всей вертикали власти перед парламентариями и народом за выполнение намеченных и законодательно принятых планов. Кстати, изменится и роль Минэкономразвития, которое сейчас чуть ли не каждую неделю выдает новые прогнозы, не отвечая за их исполнение.
Должна быть также обеспечена тесная взаимосвязь между документами стратегического планирования в целом по стране (т.е. федеральными) и аналогичными региональными документами. Каждый федеральный документ стратегического планирования должен быть разработан с учетом предложений регионов, а после его принятия (утверждения) разверстан по субъектам Федерации, и каждая региональная часть должна быть доведена до них, а ими - до муниципали-
тетов. Тем самым будет создана единая система документов стратегического планирования, призванных управлять экономикой.
Второе. Крайне важное направление создания и развития стратегического планирования - это приведение всех процедур использования и функционирования показателей, содержащихся в документах этой системы, в соответствие с термином «планирование».
Показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования (федеральных и региональных), должны быть управляющими показателями, инструментом в руках всей вертикали власти управления экономикой.
Могут быть разные схемы планирования. Например, система контрактов государства с крупными бизнес-структурами, особенно с государственным пакетом акций. Могут быть другие схемы. Но есть обязательные процедуры, без которых любой документ, описывающий будущее социально-экономическое развитие, не является плановым документом. Это установление плановых «заданий» и лиц, ответственных за их выполнение. Кстати, в очень обширном законе о стратегическом планировании ни разу не используется термин «задание» - его необходимо зафиксировать и дать ему юридическое обоснование.
И, наконец, необходимо сделать последующий шаг в приведении всех процедур использования плановых заданий в соответствие с термином «планирование». Это формирование на базе комплекса заданий, содержащихся в указах Президента России (от 12 мая 2012 г. или последующих, если они будут), указаний Председателя Правительства РФ (если они будут), госзаказа, ФЦП, контрактов и других показателей, приобретающих статус заданий, в единый план социально-экономического развития.
Таким образом, нынешний трехлетний прогноз превращается в план-прогноз с разделением во всех таблицах всех показателей на плановую и прогнозную части. Важно также, чтобы формирование плана-прогноза было узаконено соответствующим нормативным актом как обязательное.
Третье. Об обязательном включении в документы стратегического планирования (федеральных и региональных стратегий, планов, программ, прогнозов) разделов проектного финансирования. Эти разделы должны представлять собой перечень намечаемого строительства производственных объектов с участием государства в их строительстве и финансировании и приглашением к участию в их строительстве и финансировании бизнеса. Опыт прошлых лет показывает, что бизнес, в том числе и зарубежный, весьма охотно идет на инвестирование и участие в строительстве объектов, в которые на началах софинансирования инвестирует государство. Это является лучшим путем создания благоприятного инвестиционного климата, чего безуспешно уже много
лет пытаются добиться власти. Безусловно, наиболее подробно этот раздел документов стратегического планирования на долгосрочный период должен быть разработан на первые 3-5 лет долгосрочного плана. Этот раздел должен представлять собой четкий график начала строительства объекта, ввода его в действие, достижения проектной мощности и участие государства в инвестировании и в строительстве на всех этапах с указанием доли участия в этом бизнеса.
Пожалуй, есть еще один раздел любого плана, который имеет такой же управляющий эффект, - это задание по росту заработной платы конкретным категориям работников и пенсий. Большинство других разделов планов, прогнозов, программ и любых документов стратегического планирования имеет скорее пропагандистский характер, а не управляющий.
Четвертое. При разработке всех документов стратегического планирования необходимо особое внимание уделять проблемам национальной, в том числе экономической, безопасности. Ведь поручение о введении системы стратегического планирования дано в утвержденной Указом Президента РФ № 537 от 12 мая 2009 г. Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В качестве цели введения системы стратегического планирования было указано совершенствование государственного управления в Российской Федерации и механизмов устойчивого развития страны.
Понятие национальной безопасности крайне многогранно. Это и оборонная безопасность, и информационная, и экологическая, и экономическая, и продовольственная, и социальная и т.д. Поэтому при создании и совершенствовании системы государственного стратегического планирования необходимо прежде всего органичное включение в эту систему проработки и рассмотрения на всех стадиях (от первых рассмотрений федеральными или региональными правительствами до принятия в парламенте) проблем экономической безопасности. В этих целях представляется необходимым:
• разработать и утвердить количественные параметры пороговых значений экономической безопасности, представляющие собой количественное выражение национальных интересов Российской Федерации в области экономики. Эти количественные параметры пороговых значений экономической безопасности должны быть разработаны как в целом по стране и утверждены Правительством РФ, так и по субъектам Федерации и утверждены губернаторами. Представляется, что в целом по Российской Федерации таких количественных параметров пороговых значений экономической безопасности должно быть не менее 30. Необходимо установить порядок периодического (каждые 3-5 лет) уточнения и переутверждения этих параметров;
• определить какими-либо нормативными актами (не обязательно законами, а указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ) изменение параметров экономической безопасности, которые обязательно должны содержаться в составе всех документов стратегического планирования, в том числе и в материалах к трехлетнему проекту федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития (таблицы сравнения фактических, прогнозных или плановых параметров проекта бюджета и прогноза или других документов стратегического планирования с количественными параметрами пороговых значений экономической безопасности, специальные разделы в пояснительной записке к проекту бюджета и в докладе о прогнозе об изменении уровня экономической безопасности и о мерах, предусмотренных по ее обеспечению). Эти материалы должны быть предметом рассмотрения на всех этапах работы над бюджетом и прогнозом;
• внести в Положения о всех федеральных министерствах и министерствах субъектов Федерации пункт об их ответственности за постоянный мониторинг уровня экономической безопасности по соответствующим разделам и о принятии мер по ее обеспечению. Особо важно внести в Положение о Минэкономразвитии РФ (вернее, о восстановлении такого пункта, существовавшего в 1990-х годах XX в., но исключенного в дальнейшем) пункта о его ответственности за обеспечение экономической безопасности страны;
• установить порядок экспертизы, с позиции экономической безопасности, некоторых особо важных законопроектов по хозяйственным и экономическим вопросам.
Без принятия этих мер система стратегического планирования не выполнит той роли, для которой она создавалась.
3.2. Планово-бюджетная основа стратегии социально-экономического развития РФ
Национальные интересы России, укрепление ее суверенитета, прежде всего в сфере бюджетной политики, требуют подготовки (научно-методического обоснования) и законодательного закрепления полного инновационно ориентированного регламента всего бюджетного цикла. Практически его можно определить как «бюджетный стратегический план», являющийся ключевым звеном «Стратегии развития национальной экономики». Необходимо воспринимать бюджетный процесс шире, чем составление и реализацию очередного финансового плана. Он должен являться основной стратегической финансово-идеологической конструкцией государственной экономической политики.
Вестник ИЭ РАН. №5. 2016 С.128-145
Требуется серьезное изменение организационного механизма программно-целевого бюджетирования. Представляется совершенно недостаточным при рассмотрении принимаемых программ в Государственной думе оперировать только их перечнем, с указанием суммы финансирования каждой из них из федерального бюджета. В этих целях целесообразно, чтобы при принятии правительством каждой программы (особенно долгосрочной) она представлялась в Госдуму в полном объеме. При рассмотрении бюджета необходима справочная таблица о ходе реализации каждой программы и соответствии намеченных в бюджете сумм финансирования программным. Необходим также строго установленный уровень ответственности всех участников реализации программ за соблюдение своей доли в финансировании программы с учетом приоритетности. Новая парадигма планово-бюджетной политики напрямую связана с установлением адресной ответственности всех участников реализации программ.
В целях законодательного обеспечения мер по стратегической стабилизации экономики объективно необходимой является разработка следующих законов:
• Закон о поправках в бюджет, включающий задания по развитию производств, обеспечивающих импортозамещение;
• Закон об ответственности федеральных министерств и губернаторов за обеспечение условий, позволяющих выполнять задания по развитию экономики;
• Закон о создании Центра, обеспечивающего обратную связь между ситуацией на конкретных производствах и оперативными государственными решениями;
• Закон о государственной структурной политике;
• Закон о новой индустриализации;
• Закон, утверждающий Государственную стратегию экономической безопасности;
• Закон о ресурсосбережении.
Одним из базовых направлений изменения концепции бюджетной политики может и должна стать задача стимулирования капитализации доходов, как для хозяйствующих субъектов, так и для граждан. И первый шаг в изменении данной ситуации неизбежно потребует реформы двух основных подоходных налогов - налога на прибыль (НП) и налога на доходы физических лиц (НДФЛ).
Реформирование налога на прибыль необходимо осуществить по следующим ключевым направлениям:
• переход от системы двойного налогообложения к системе раздельного налогообложения распределяемой и не распределяемой прибыли предприятий и организаций;
• введение базовой 15%-ной ставки налога на инвестируемую (не распределяемую) прибыль предприятий и организаций и 5%-ной ставки на дивиденды;
• реализация при расчете налога на прибыль системы реальных вычетов из налогооблагаемой базы существенной части затрат предприятия на капитальные вложения (50% как базовой налоговой льготы, 100% для предприятий сельскохозяйственного производства) и полного объема затрат на НИОКР;
• расходы на НИОКР, содержащиеся в утвержденном Правительством РФ перечне (Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 № 988), следует вычитать с применением повышающего коэффициента 1,5.
В части реформирования НДФЛ необходимо плоскую шкалу налогообложения активных доходов физических лиц в России заменить ступенчато-прогрессивной шкалой. Под прогрессивное налогообложение должны подпадать все доходы налогоплательщика, независимо от источника. Исключение должны составить только дивиденды от частных инвестиций в реальный сектор экономики. Налог на них должен быть минимальным и не превышать 5%.
Принципиально важным в создании системы социально ориентированного подоходного налогообложения, с нашей точки зрения, является необходимость изменения самого объекта обложения. Обложению подоходным налогом должен подлежать не доход отдельного физического лица, а доход семьи (домохозяйства), поскольку это позволит через налог осуществлять финансовую поддержку семьи, стимулировать ее рост. При этом доходы налогоплательщика в пределах прожиточного минимума семьи не должны подпадать под подоходное обложение, что предполагает введение необлагаемого минимума или стандартного вычета на самого налогоплательщика в размере прожиточного минимума и аналогичных вычетов на детей и супругу (супруга), если супруга не имеет собственного источника доходов.
Предлагаемое реформирование бюджетной и налоговой политики позволит последовательно стимулировать как предпринимателей, так и граждан к капитализации существенной части своих доходов, способствуя тем самым развитию процесса реиндустриализации реального сектора российской экономики.
Реализация предлагаемых рекомендаций по изменению структуры, базовых задач и инструментария их реализации при формировании стратегии социально-экономического развития и сопровождающего бюджетного процесса обеспечит решение двуединой задачи: обеспечение условий для экономического роста в России и повышение экономической безопасности нашей страны в современной глобальной экономике.
Литература
1. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
2. Федеральный закон Российской Федерации от 14 декабря 2015 г. № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 г.» // РГ 17.12.2015. Федеральный выпуск № 6856.
3. Сенчагов В.К., Губин Б.В., Павлов В.И., Караваева И.В., Иванов Е.А. Бюджет России 2015-2017 гг. - бюджет торможения структурной перестройки экономики // Вестник Института экономики РАН. 2015. № 1. С. 7-45.
4. Караваева И.В. Налоги в контексте российской реиндустриализации, или возвращение к истокам политической экономии// Экономическое возрождение России. 2015. № 3(45). С. 76-93.
5. Караваева И.В. Противоречия бюджетной политики РФ и возможности их преодоления // Федерализм. 2015. № 4. С. 166-170.
IV. KARAVAYEVA
doctor habilitatus in economics, professor, chief research fellow, head of the Sector of economic safety of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
[email protected] E.A. IVANOV
PhD in economics, leading research fellow of the Sector of economic safety of the Institute of economics of the Russian academy of sciences, Moscow, Russia
AT THE CROSSROADS: TO THE QUESTION OF THE FORECAST OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION FORMING FOR 2017-2019 According to authors of the paper, the forecast of social and economic development of the Russian Federation which has been created for 2017-2019 shall become a basic stage of creation of the base of the forced growth of domestic economy when preserving stability of the Russian society. Authors represent the characteristic of original conditions of the forecast forming, prove priority tasks for this time period. Probable scenarios of development of the Russian economy are offered and possibilities of use of a planned paradigm in system of public administration are estimated by the Russian market. Tools of forming of medium-term and long-term strategy of economic development of Russia are offered. Keywords: forecast of social and economic development, economic safety, economic growth, recession, investments, innovations, market, strategic planning, financial monetary management. JEL: H60, H72.
