CC BY
137
Муниципальные правовые акты как объекты нормоконтроля
А.И. Соколова, аспирантка, Оренбургский ГУ
Проблема совершенствования и повышения эффективности нормотворческого процесса очень актуальна, одним из способов её решения является нормоконтроль. Контроль за муниципальными правовыми актами — один из наиболее значимых, поскольку данный уровень нормотворчества наиболее приближен к населению и даёт ему возможность непосредственного участия в управлении местными делами. Закрепление на федеральном уровне принципа самостоятельного решения вопросов местного значения должно обеспечивать эффективность данной деятельности, однако наличие свободы местных органов власти в отсутствие должной законодательной регламентации и контроля зачастую приводит к вседозволенности и множественным нарушениям прав и свобод человека, являющихся высшей ценностью российского государства.
Нормоконтроль представляет собой деятельность, осуществляемую в целях обеспечения принципа законности уполномоченными субъектами по выявлению несоответствия акту большей юридической силы, коррупциогенных факторов, а также ненадлежащего юридико-технического оформления, наличия пробелов в правовом регулировании в проектах и действующих нормативных и ненормативных правовых актах, устранению их и пресечению возможности повторного появления таких нарушений.
Объектом контроля является то, на что направлены соответствующие наблюдение и проверка. Представляется, что объектом нормо-контроля исходя из целей, функций и природы данного института являются правовые акты и их проекты.
На уровне местного самоуправления объектом нормоконтроля являются муниципальные правовые акты и их проекты. Законодатель в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 25.12.2012 г.) [1] закрепляет возможность принятия муниципальных правовых актов, не уточняя их нормативный характер. Данное положение вызывает определённую дискуссию о том, какие именно акты должны быть объектом нормоконтроля.
На наш взгляд, объектами нормоконтроля должны являться не только нормативные, но и ненормативные акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Распространение механизмов нормоконтроля на индивидуальные
муниципальные акты необходимо, поскольку посредством принятия последних обеспечивается соблюдение нормативов, а в случаях, когда данные акты не соответствуют закону, невозможно и должное применение актов, устанавливающих общее правило поведения, таким образом, подрывается вся система законности и нормативности в стране. Контроль за индивидуальными актами осуществляется, однако в большинстве своём он не является нормоконтролем. Так, судебный контроль, осуществляемый по правилам гл. 25 ГПК РФ от 14.11.2002 г. № 138-Ф3 (в ред. от 14.06.2012 г.) [2], не преследует цели нормоконтроля, а именно предотвращение аналогичных нарушений, поскольку меры ответственности несут не комплексный, а точечный характер. Правовые акты и сами органы и должностные лица, их принимающие, их деятельность в целом и конкретные действия правового характера являются разными по своей природе объектами контрольной деятельности. Они порождают различные правовые последствия, требуют разных приёмов и способов контроля, а также не предполагают деления на нормативные и ненормативные органы, деятельность и действия.
Классификация объектов в зависимости от наличия признака нормативности и также стадии принятия (проект или действующий акт) носит не только теоретический характер, но и является практически значимой. Она необходима для определения конкретного способа нормокон-троля. На основании данного критерия можно выделить следующие виды муниципальных правовых актов: муниципальные нормативные правовые акты и их проекты, муниципальные ненормативные правовые акты.
Муниципальный нормативно-правовой акт принимается или издаётся в установленном порядке субъектами местного нормотворчества, обязателен для исполнения на территории соответствующего муниципального образования и содержит как первичные, так и вторичные нормы права [3], т.е. правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение неограниченным числом лиц на территории муниципального образования.
Проектом муниципального нормативного правового акта является его первоначальный вариант, внесённый субъектами права нормотворческой инициативы на муниципальном уровне в установленном порядке до принятия по нему окончательного решения о принятии либо отклонении органами местного самоуправления или их должностными лицами. Проекты норма-
тивных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утверждённым на уровне муниципальных образований решениями компетентных на то органов или должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальный ненормативный или индивидуальный правовой акт является актом правоприменения, он может носить распорядительный, организационный, договорный или рекомендательный характер, фиксировать определённые юридические факты.
Сложность муниципальных актов как объектов нормоконтроля заключается в том, что упорядоченной системы нормативности или ненормативности акта в зависимости от его формы не существует. Л.А. Быкова понимает под формой акта официальный характер выражения воли в правовом акте, её документальность, а также необходимость точности и ясности формулирования юридических предписаний, установленные законом для определённого органа власти официальные наименования издаваемых им правовых актов, особый характер содержания правового акта определяет его особую форму [4]. Статья 43 Закона о местном самоуправлении устанавливает систему муниципальных актов, в которую входят пять форм актов, которые также дифференцируются в зависимости от субъекта принятия: устав, решение, постановление, распоряжение и приказ. Помимо поименованных в законе органами и должностными лицами муниципальных образований принимаются акты и в иных формах: в большинстве своём имеющие нормативное содержание: соглашение, регламент, инструкция, программа, положение, правило, а также чаще носящие индивидуальный характер: акт, благодарность, график, заключение, информационное письмо, методические рекомендации, проект, справка, требование и т.д. Поскольку перечень в законе носит открытый характер (ч. 1 ст. 43 Закона о местном самоуправлении), акты свободно принимаются в прямо не предусмотренных законом формах и применяются. Закрепление за конкретной формой акта степени ее нормативности разрешило бы многие проблемы, стоящие перед нормотворцем, правоприменителем и контролирующими органами.
Ещё одна классификация муниципальных правовых актов, по юридической силе, также имеет важное значение для института нормо-контроля. По сути, данное основание является аналогичным критерию субъекта, принявшего правовой акт. Цели нормоконтрольной деятельности предполагают обеспечение внутренне непротиворечивой и стабильной правовой системы на любом уровне власти. Правовые акты на уровне местного самоуправления помимо их соответствия вышестоящим федеральным
и региональным нормативам должны быть согласованы между собой, однако при нормо-контроле противоречия выявляются именно в системе муниципальных правовых актов, в том числе споры о компетенции, превышении своей компетенции и т.д. В порядке уменьшения юридической силы муниципальные акты составляют следующую систему: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), решения представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, приказы руководителей структурных подразделений местной администрации.
Учитывая ещё одну легальную классификацию, основанную на ст. 7 Закона о местном самоуправлении, нормоконтроль можно разделить на два вида: осуществляемый за актами, принятыми по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В случае осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий за актами, принятыми для реализации таких полномочий на основании п. 3 ст. 21 Закона о местном самоуправлении, осуществляется государственный контроль уполномоченными федеральными и региональными органами власти. Нормоконтроль заключается в направлении уполномоченными государственными органами письменных полномочий по устранению выявленных нарушений закона, обязательных для исполнения, некоторые учёные считают, что такими указаниями будут отмена или изменение таких актов [5].
Прямая отмена муниципального правового акта государственным органом, на наш взгляд, нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в нормотворческой деятельности и позволяет региональным и федеральным органам государственной власти произвольно трактовать действия муниципалитетов и вмешиваться в процесс принятия ими управленческих решений. Решение вопроса о необходимости приведения муниципального правового акта в соответствие с законом или его отмена обязательно для органов местного самоуправления, и обеспечить его исполнение может только суд. Вторжение в данную компетенцию органов исполнительной власти посредством административного контроля нарушает принцип разделения власти, т.е. основы конституционного строя.
Муниципальные правовые акты являются объектом нормоконтроля, требующим особого
внимания проверяющих субъектов не только из-за отсутствия непротиворечивого законодательства, регулирующего порядок их принятия и опубликования, закрепляющего форму и основания классификации, но и по причине зачастую невысокого их качества. Любой акт правового характера не должен иметь неоднозначные, расплывчатые и противоречивые формулировки, непродуманную и нелогичную структуру. Однако статистика нарушений правил юридической техники муниципальными правовыми актами свидетельствует об обратном. Так, согласно сведениям о работе районных прокуроров Оренбургской области по участию в правотворческой деятельности органов местного самоуправления за 2011 и 2012 гг. на 1—2% проектов муниципальных актов при соответствии всем вышестоящим нормативным правовым актам и отсутствии коррупциогенных факторов выносятся только замечания по юридико-техническому оформлению, а в случае наличия противоречий закону и коррупциогенных факторов данный процент множится в десятки раз. Исследовательские работы отечественных учёных, посвящённые вопросу соответствия текста муниципальных актов нормам русского языка, раскрывают множественные нарушения в муниципальных правовых актах нестилистического характера: лексических, морфологических и синтаксических норм и собственно стилистического характера: связанные со слабым владением средствами языка и официального стиля, обнаруживающие недостаточно развитое языковое стилистическое чутьё, связанные с нарушением норм функционального стиля [6]. Основным средством борьбы с подобными нарушениями представляется увеличение объёма применения лингвистической экспертизы муниципальных правовых актов. Более того, данные нарушения, независимо от того, умышленно или нет они произведены, обычно влекут за собой необходимость применения и иных видов нормоконтроля. Например, зло-
употребление законами языка, слабое владение юридическим языком, неумелое обращение с ним при конструировании нормативных предписаний являются условиями, порождающими коррупциогенность текста закона [7], требующими проведения антикоррупционной экспертизы.
Качественный нормоконтроль за муниципальными правовыми актами необходим, однако в процессе его реализации очень важно сохранить независимость местного самоуправления, не допустить навязывания государственной позиции в формировании местной политики. Важно не только использовать действенные механизмы контроля в плане приведения в соответствие с законом в широком смысле этого слова всех неправовых актов муниципалитетов, но и упорядочить внутреннюю систему и структуру самих муниципальных актов. Необходимо создать условия для субъектов, принимающих муниципальные правовые акты для творчества, в том числе обеспечить функционирование научно-консультативных органов. Только в таком случае можно будет говорить о свободе и высоком качестве нормотворчества на уровне местного самоуправления.
Литература
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября. № 202.
2. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14.11.2002. № 138-ФЗ. // Российская газета. 2002. 20 ноября. № 220.
3. Назаров С.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов. Ростов н/Д: Сев.-Кавк. акад. гос. службы, 2010. 300 с.
4. Быкова Л.А. Муниципальные правовые акты в правовой системе Российской Федерации: теоретико-правовой анализ: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2010. 188 с.
5. Попов Д. В. Административный контроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов // Местное самоуправление в России и Германии: история и современность (на примере Юга России): матер. междунар. науч.-практич. конф., г. Ростов-на-Дону, 2 апреля 2010 г. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. 959 с.
6. Фахрисламова Г.З. Правовые акты местного самоуправления: дисс. ... канд. юрид. наук: Уфа, 2003. 210 с.
7. Газимзянов Р. Р. Объекты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: понятие и виды // Антикоррупционная экспертиза нормативноправовых актов и их проекты. М.: Проспект, 2010. 93 с.
