CC BY
100
СОЦИОЛОГИЯ И ПОЛИТОЛОГИЯ
В. А. КОЛЕСНИКОВ (Волгоград)
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
С 1993 г. в Российской Федерации осуществлялось формирование местного самоуправления как одной из основ конституционного строя и формы народовластия, третьего уровня единой системы публичной власти в рамках федеральной модели общегосударственного устройства, как автономной управленческой системы для самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных традиций. В субъектах Российской Федерации были образованы местные системы с выборными механизмами, органами самоуправления, институтами муниципальных бюджетов и муниципальной собственности; формировалось правовое поле самоуправления. Возникла новая отрасль права «муниципальное право», реализовывались федеральные и региональные программы развития и поддержки муниципальных образований.
По мнению ряда исследователей (А. Автомонов, А. Широков, А. Воронин и др.1), местное самоуправление как форма народовластия, реализуемая через соответствующие органы, и форма территориальной организации местной жизни в основном сформировано. Однако как действующий институт самоорганизации населения местное самоуправление все еще отсутствует. В период становления выявились и существенные недостатки как в организации местного самоуправления в целом, так и в правовом регулировании институтов местной власти, в закреплении собственной компетенции за муниципальными образованиями и в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в част-
1 Шепелев, Б. Что было, то прошло? Может ли российская история помочь муниципальной реформе в XXI в. / Б. Шепелев // Муниципальная власть. 2002. №6. С. 82.
ности в разграничении полномочий органов государственного управления и органов местного самоуправления в бюджетной сфере, системе налогообложения, в механизме обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований.
С принятием Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (№131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) взят курс на устранение недостатков и развитие муниципальных образований в рамках новой реформы местного самоуправления. На реформирование нацелены структуры федеральной государственной власти. Показательна работа специальной комиссии, подготовившей президентский проект нового статутного закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, активная деятельность профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации. В том же ключе ориентированы региональные власти, руководители муниципалитетов и население, с тем чтобы обеспечить результативность реформы, равнозначной по целям и характеру революционным изменениям 2. Конкретные задачи поставлены перед наукой в связи с необходимостью формирования эффективных моделей местного самоуправления, исследования актуальных проблем и выявления новых форм знания, которыми обогащается практика муниципального строительства и активизируется развитие местного самоуправления в современной России.
В ряду неисследованных феноменов, оказывающих влияние на практику местного самоуправления, находятся муниципальные интересы как специфическая форма проявления социальных интересов. Используемые с конкретной смысловой нагрузкой в различных понятийно-терминологических оборотах ( интересы местного самоуправления , интересы муниципальных образований , интересы на-
2 Путин, В.В. Выступление на расширенном заседании Государственного Совета Российской Федерации, 23 окт. 2002 г. / В.В. Путин // Муниципальная власть. 2002. №5. С.3 4.
селения муниципального образования , интересы органов местного самоуправления ) муниципальные интересы выявляются как фактор жизнедеятельности местного сообщества, развития системы местного самоуправления и активизации субъектов муниципального управления. Само понятие муниципальные интересы используется с различной интерпретацией в правовых документах и литературе по муниципальному праву, во многих сочетаниях правоустанавливающего и регулятивного характера. Муниципальные интересы как обусловливающий фактор местного самоуправления не отделимы от решения вопросов обеспечения жизнедеятельности местного сообщества. Они характеризуются как социальное явление, требующее правовой защиты, гарантий на осуществление.
Муниципальные интересы как феномен имеют социальную природу, отличающуюся от государственных интересов. Они требуют особого учета соотношения их с региональными интересами (взаимодействие, согласование, партнерство). Кроме того, муниципальные интересы выявляются как многообразный фактор по направленности и формам проявления, объективируются сферами жизнедеятельности и особенностями локальной территории проживания, условиями развития муниципальных образований. Своеобразие муниципальных интересов неотделимо от конкретных способов их удовлетворения и обеспечения (правовых, организационных, ресурсных и др.).
В целях комплексного исследования муниципальных интересов целесообразно вычленение следующих аналитических аспектов: философско-методологического, историко -концептуального, нормативно -правового, содержательно-системного, типологического, компаративного, субъектного обеспечения. При этом важно учитывать, что в российской правоприменительной терминологии понятие муниципальные интересы тождественно понятию местные интересы (в законах и нормативных правовых актах Российской Федерации законодатель согласно п.1, ст.2 №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. установил тождественность применение в одном значении определений местный и муниципальный , а также образованных на их основе слов и сочетаний применитель-
но к местному самоуправлению 1). Этим определено и то, что в Российской Федерации в системе единиц местного самоуправления функционируют только муниципальные образования (с 2006 г. пяти видов) и нет иных местных единиц. В США, например, в системе местного самоуправления помимо муниципалитетов четырех видов (сити, тауны, бороу, ви-лиджи), характеризующих городской тип самоуправления, интересы населения обеспечивают также органы графств, таунши-пов и специальных округов (муниципальное управление одна из важнейших составляющих системы американского местного самоуправления). В современной Франции наряду с более чем 36 700 коммунами в трехуровневой системе местного управления функционируют 101 департамент, 22 региона со статусом местных коллективов. В ФРГ наряду с четырьмя управленческими типами общин ( Северо-Германский совет , Южно - Германский совет , Неправильный магистрат , Бургомистр ) в двухуровневой системе местного самоуправления интересы населения обеспечивают органы местной власти районов и городов-районов 2.
Философско-методологический аспект позволяет исследовать интересы как социальную категорию в единстве объективной и субъективной составляющих. Он реализован в трудах А. Амосова, Л.П. Васю-чонок, Г.В. Осипова, А.А. Огаркова и других исследователей, характеризующих интерес как неудовлетворенную способность 3; жизненное притязание тяготе-
1 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
6 окт. 2003г., №131 ФЗ // СЗРФ. №40. Ст. 9502.
2 Шамберг, В.М. Местные органы управления
в США / В.М. Шамберг // Мировая экономика и международные отношения.1990. №6. С.81 90; Кнемайер, Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. №4. С.107 121; Структура и функции местных коллективов во Франции / Второе изд. Российско-Французская серия. №14. М., 1993. С.3 52.
3 Амосов, А. Экономический и эволюционный аспект национально-государственных интересов / А.Амосов // Вопр. экономики. 1994. № 5. С. 85 94; Васючонок, Л.П. Влияние интересов субъектов на систему экономических отношений // Характер, структура и факторы формирования экономических отношений. Минск, 1992. С.112; Огарков, А.А. Социально-экономические факторы интеграции российского общества / А.А. Огарков. Волгоград: ВАГС, 2001. С. 80; Осипов, Г.В. Социология и социализм. М., 1990. С. 181.
ющее, согласно А.Г. Здравомыслову, к превращению в удовлетворяемую потребность посредством деятельности 1. Муниципальные интересы характеризуются на этой основе как специфическое проявление социальных интересов, объективируемое необходимостью решения вопросов местного значения, особенностями локальной территории и ее ресурсного потенциала. Они выявляют непосредственные потребности жителей поселений. Следует согласиться с А. Ряховской в том, что нельзя уравнивать понятия коллективные интересы и коллективные потребности жителей муниципального образования2. Потребность и интерес не тождественны по их гносеологическому содержанию. В то же время интерес есть форма проявления и обеспечения потребности 3. Осмысление понятийного содержания потребностей и интересов посредством методологического инструментария превращенной формы 4 и процесса опредмечивания продуктивный подход в научной литературе. Муниципальные интересы не отделимы от форм деятельности местных коллективов, преломляют в своем содержании такие значимые предикаты, как социальность и закон интереса . Закон интереса при этом ориентирует на выявление необходимых, существенных, устойчивых и повторяющихся зависимостей в системе обеспечения жизнедеятельности местных территориальных общностей. Историко-концептуальный аспект позволяет исследовать и охарактеризовать содержание местных интересов как относительно самостоятельного социального и управленческого феномена в рамках общинной , общественно-хозяйственной , государственной и дуалистической теорий местного самоуправления. Наиболее
1 Здравомыслов, А.Г. Потребности.Интересы. Ценности / А.Г. Здравомыслов. М.,1986. С.127.
2 Ряховская, А. Исходя из коллективных потребностей. Роль экономического фактора в формировании муниципальных образований /
А. Ряховская // Муниципальная власть. 2001. №6. С.19.
3 Юровицкий, О. Потребность / О. Юровиц-кий // Философская энциклопедия. М., 1967. Т.4.
С. 328;Петровский А., Потребность / А.Петровс-кий, М. Туровский. С.327 329; Петровский, А. Интерес / А.Петровский // Философская энциклопедия. М., 1962. Т.2. С. 292.
4 Мамардашвили, М. Превращенная форма /
М. Мамардашвили // Философская энциклопе-
дия. М.,1970. С. 321.
значимые трактовки отличий двух последних концептуальных подходов содержатся в трудах В.П. Безобразова, З.Г. Френкеля, Л.А. Велихова, Г.В. Барабашева5.
Нормативно-правовой аспект актуализирует значимость муниципальных интересов в системе понятий и категорий муниципального права, позволяет вычленять фактор и направления взаимосвязи муниципальных интересов с местным самоуправлением в международном праве (например, в Европейской хартии О местном самоуправлении , в Европейской рамочной конвенции по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей и других документах6), в российских федеральном и региональном законодательствах, муниципальных правовых актах. Российская система муниципального права, обеспечивающая организацию и функционирование местного самоуправления как правового института, ориентирует на исследование новых категорий, понятий, нормативных определений, социально -правовых ценностей и критериев местного самоуправления (см. работы С.С. Алексеева, Д.А. Керимова, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, И.Л. Петрухина7). Следует,
5 Безобразов, В.П. Государство и общество: управление и самоуправление и судебная власть /
B.П. Безобразов. Спб., 1882; Безобразов, В.П. Болезнь политического младенчества / В.П. Безобразов // Муниципальная власть. 2001. №3.
C.98 100; Френкель, З. Г. Волостное самоуправление. Его задачи и взаимоотношения с кооперацией / З. Г. Френкель // Муниципальная власть. 2002. №6. С.89; Барабашев, Г.В. Местное самоуправление / Г.В. Барабашев. М.,1996. С.92,103 107,283; Велихов, Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л.: Гос. изд-во,1928. С.110 112, 114.
6 Европейская Хартия «О местном самоуправ-
лении». Русская версия. Страсбург. Совет Европы. Отдел изданий и документов. ^В, № 92 871 0804, Май 1990 // Местное самоуправление
в зарубежных странах. М., 1994. С. 72; Европейская рамочная конвенция по приграничному сотрудничеству территориальных сообществ или властей // Местное самоуправление в Российской Федерации: сб. нормат. актов. М., 1998. С. 29.
7 Алексеев, С.С. Право. Опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. М., 1999. С.158; Керимов, Д.А. Методология права / Д.А. Керимов. М., 2000. С.527, 531; Малько, А.В. «Правовая жизнь» как важнейшая категория юриспруденции / А.В. Малько // Государство и право. 2000. № 2. С.50; Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С.399; Петрухин, И.Л. Человек как социально-правовая ценность / И.Л. Пет-рухин // Государство и право. 1999. № 10. С. 90.
однако, заметить, что, несмотря на применение исследователями понятия муниципальные интересы (В.Е Васильев, О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев, В.С. Четвериков и др.1), сам феномен муниципальные интересы как и муниципальный нормативно-правовой процесс в системе муниципальной правовой науки, остается вне фокуса всестороннего исследования. В связи с этим надо признать справедливость утверждения В. В. Субочева, исследующего такую видовую форму, как муниципальные законные интересы , что из категории теоретической и с трудом признаваемые компетентными органами муниципальные законные интересы должны превратиться в полноценный институт современной правовой действительности, в средство осуществления правовой политики на муниципальном уровне 2.
Системно-содержательный аспект позволяет исследовать муниципальные интересы во взаимосвязи с такими реалиями российской действительности, как вопросы местного значения , местное самоуправление , муниципальное образование , органы местного самоуправления . Он же позволяет выявлять соотношение муниципальных интересов с интересами органов государственной власти и управления (что нашло отражение в работах А.Г. Воронина, А.А. Замотаева, А.Н. Широкова и др.3), с интересами иных, напри-
1 Васильев,В.И. Местное самоуправление: учеб. и науч.-практ. пособие / В.И. Васильев. М., 1999. С.12,17 19,25,348;Фадеев, В.И. Муниципальное право России / В.И. Фадеев. М.,1994. С. 15,33,35 36;Кутафин, О.Е. Муниципальное право России / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М., 1997;Четвери-ков, В.С. Муниципальное право / В.С. Четвериков. М.,2003. С. 16 17,144;Муниципальное право: вопросы и ответы. М.,1998. С.3 9,154 160.
2 Субочев,В.В. Муниципальные законодательные интересы: понятие, природа, закономерности осуществления / В.В.Субочев // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 6. С.29.
3 Воронин, А.Г. Резюме по Астраханскому опы-
ту /А.Г. Воронин// Муниципальная власть. 2000. С.82 83; Его же. Ориентир интересы населения /А.Г. Воронин // Муниципальная власть. 1999. №6. С.4 8; Его же. Вместе дешевле, чем порознь.
Органы местного самоуправления и кооперация / А.Г. Воронин // Муниципальная власть. 2000. №5. С.4 6; Замотаев, А.А. Может ли государственная власть руководить муниципальной? / А.А. Замотаев // Российская Федерация. 1998. № 18 19.
С. 28 30. Его же. Местное самоуправление: Основные понятия и термины / А.А. Замотаев. М., 1999; Широков, А.Н. Реформа повысит самостоятельность органов власти всех уровней / А.Н. Широков // Муниципальная власть. 2004. №4. С.
мер, хозяйствующих субъектов на территории муниципальных образований крупных корпораций, структур среднего и малого бизнеса.
Типологический аспект исследования муниципальных интересов позволяет: а) вычленить многообразие интересов развития материальной сферы: финансовые и бюджетные интересы инвестиционного и ресурсного обеспечения муниципального хозяйства, развития муниципальной экономики в целом; б) выделить особенности муниципальных интересов организационной сферы: властно-организационные, нормативно-правового и структурного обеспечения, территориальной организации; в) охарактеризовать муниципальные интересы социальной сферы: развития социальной структуры и социальной инфраструктуры муниципального образования, социальной защиты и социального обеспечения, здравоохранения и санитарии, социального благоустройства; г) исследовать муниципальные интересы духовной сферы и культурного развития, обеспечения образовательного и воспитательного процессов, молодежной муниципальной политики, формирования высокого уровня политической культуры населения муниципальных образований.
Данный аспект позволяет актуализировать значимость и такого вида, как «ассоциативные интересы муниципальных образований». Отметим, что институциональная форма обеспечения ассоциативных интересов муниципальных образований не отделима не только от организационного, но и научного аспектов их обеспечения. При этом именно союзы и ассоциации российских муниципальных образований играют все более заметную роль в научном осмыслении проблем муниципальной практики. В их числе КМО, СГР, Союз городов северо-запада России, Ассоциация городов Юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ) и др.
В частности, в АСДГ создан мощный информационный центр, регулярно пополняются базы данных по муниципальным нормативным актам, показателям социально-экономического положения городов.
В рамках отраслевых секций центра проводятся исследования, организуется большое количество научных и практиче-
ских семинаров по различным аспектам муниципальной деятельности, издается еженедельный бюллетень.
Заметим также, что в субъектах Российской Федерации по аналогии с КСРПрО (Координационный Совет руководителей представительных органов местного самоуправления создан в 1998 г. как самостоятельное образование и представляет интересы сотен муниципалитетов Российской Федерации и их представительных органов, аккумулирует информацию о деятельности представительных органов в стране) создаются аналогичные представительные муниципальные ассоциации. Так, образованная в 2002 г. в Волгоградской области Ассоциация депутатов Волгоградской области объединяет депутатский корпус муниципальных образований региона. В центре деятельности Ассоциации вопросы защиты интересов местного самоуправления, межбюджетные отношения, земельные отношения, реформа ЖКХ, обобщение опыта и совершенствование деятельности представительных органов местного самоуправления в области.
Значительное место в спектре ассоциативной деятельности занимают вопросы хозяйственного развития муниципалитетов и финансового обеспечения, что отвечает целям деятельности региональных ассоциаций в соответствии с базовым законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. №131 ФЗ. Для обеспечения муниципальной реформы на уровне субъектов Федерации в связи с этим предполагается образование новых видов ассоциативных объединений с задачами активизации хозяйственной самостоятельности и качественного решения вопросов местного значения муниципальными образованиями различных типов, обеспечения межмуниципальной кооперации: меж-муниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ (ЗАО) и обществ с ограниченной ответственностью (ООО) для решения хозяйственных задач муниципалитетов; некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций (АНО) и фондов, создаваемых представительными органами муниципальных образований; региональных ассоциаций (представляемых советами муниципальных образований
субъектов Российской Федерации, которые могут образовать «единое общероссийское объединение муниципальных образований при условии представительства в составе последнего не менее двух третей субъектов Федерации). Отметим также, что в Законе говорится и об иных объединениях муниципальных образований, что делает перечень видов ассоциативных муниципальных структур, действующих на региональном уровне, открытым. В целом положения главы «Межмуниципальное сотрудничество» нового статутного закона (ст.66 69, №131-ФЗ) четко определяют перспективу и формы межмуниципального сотрудничества, обеспечения ассоциативных муниципальных интересов 1. Содержательная аналитика тенденций развития ассоциативных муниципальных институтов предложена в работах И. Бабичева, Н. Мироновой, Е. Шепелевой 2.
Обращение к компаративному аспекту исследования позволяет акцентировать внимание на особенностях муниципального процесса в развитых странах, выявлять элементы их опыта, приемлемого к адаптации в российских условиях.
В отечественной практике востребован, например, опыт США по обеспечению практики «гомруля» с участием населения и использования форм программной государственной поддержки муниципалитетов 3, механизма эффективного взаимодей-
1 Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 окт. 2003 г., №131-ФЗ // СЗРФ. №40. Ст. 3822, С. 9554 9555.
2 Бабичев, И.В. Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы / И.В. Бабичев // Муниципальная власть. 2004. №1. С.76; Миронова, Н. Проблемы правового регулирования деятельности межмуници-пальных объединений по новому законодательству / Н.Миронова // Муниципальная власть. 2004. №4. С.26; Шепелева, Е. Конгресс сам себя реформировал / Е.Шепелева // Муниципальная власть. 2004. № 3. С.22.
3 Бокова, С.В. Программы развития городов
в системе государственного управления США / С.В. Бокова // США: экономика, политика, идеология. 1993. №8. С.120 125; Ганликс, А.Б. Многообразие форм федерализма в США / А.Б. Ган-ликс // Государство и право. 1994. №6. С.133 140; Колесников, В.А. Особенности развития крупных городов в США / В.А. Колесников // Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы: материалы Междунар. науч.-практ. конф.: в 2 ч. Волгоград: ВолгГАСА, 2000. Ч.1. С.138 140.
ствия государственных и муниципальных органов в хозяйственном развитии территорий 1. Вполне приемлем и опыт Франции по обеспечению муниципальных интересов в условиях реформы децентрализации административно-территориального управления (с 1982 г. и по настоящее время) с изменением типа «априорного» государственного контроля на «апостериорный» в отношении органов местной власти в «трехуровневой» системе органов местного управления 2.
Возможен к адаптации и опыт ФРГ с уникальным механизмом взаимодействия института окружной земельной администрации и органов местного самоуправления районного и общинного уровней 3. Заслуживает внимания практика реформирования коммунального управления в современной Финляндии, например, в связи с экспериментом по созданию института «свободных коммун», согласно которому специально отобранным коммунам предоставляется возможность в течение четырех лет самостоятельно вести дела и решать вопросы иным способом, чем предписано в законе, в частности по отношению к 3/4 определенных в законе обязанностям 4.
При исследовании субъектного потенциала обеспечения муниципальных интересов необходимо учитывать не только качество основного субъекта муниципальной жизнедеятельности, но и возможности органов местной власти по обеспечению эффективного решения вопросов местного значения в современной России. Проведенный Фондом общественного мне-
1 Шлихтер, А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и опыт США / А. Шлихтер // Мировая экономика и между-нар. отношения. 2002. №6. С.46.
2 Любимова, В. Муниципалитеты: экономи-
ческая и социально-политическая роль / В.Лю-бимова // Мировая экономика и международные отношения. 1993. №9. С.87 95; Одинцова, А.
Территориальное управление во Франции / А.Одинцова // Вопр. экономики. 1991. №5. С. 63 75.
3 Шнапп, Ф.Е. Аппарат главы окружной ад-
министрации в землях ФРГ / Ф.Е. Шнапп // Государство и право. 1994. №4. С.129 135; Гра-
верт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ / Р. Граверт // Государство и право. 1992. №10. С.96 108.
4 Пэюхенен, А. Исполнительная власть в
Финляндии / А.Пэюхенен // Государство и право. 1992. №7. С.147 151.
ния в 1998 г. социологический опрос подтверждает невысокий уровень политической и правовой культуры в массе населения: 81% опрошенных россиян «ни разу» не обращались в органы городской (районной) власти мэрию, местную администрацию. Только 3% обращались «раз в месяц и чаще», а 15% «реже чем раз в месяц».
В сознании большинства россиян преобладают негативные оценки муниципальной службы, чиновничества и управленцев. По этим же данным до 50% респондентов считают работу российского чиновничества плохой. Причем если сравнивать служащих различных уровней публичной власти, то наиболее плохо работают федеральные чиновники: 52% опрошенных оценили их работу как «плохо», 23 «удовлетворительно», 2 «хорошо», 23% затруднились с ответом. Деятельность чиновников регионального уровня оценена так: 35 % «плохо», 34 «удовлетворительно , 5 хорошо , 26% затруднились с ответом. Работа муниципальных служащих оценена следующим образом: 46% плохо , 32 удовлетворительно , 7 хорошо , 15% затруднились с
ответом 5.
О степени доверия к местным органам свидетельствуют и оценки их деятельности жителями Волгоградской области. По результатам регулярных опросов населения, проводимых Информационно-аналитическим центром Волгоградской академии государственной службы в городах и районах области (опросы проводились по мониторингам №11, 13 15 в 2002
2003 гг. методом формализованного интервью 800 респондентов, достигших 18 лет, на основе отбора методом квотирования по параметрам пола, возраста, образования, типа местности проживания, с учетом статистически допустимой ошибки + 4%), уровень доверия к местным органам, например, в течение всего 2000 г. оставался прежним, однако «доля негативных оценок в среднем в 1/5 раза превышала долю оценок положительных».
Число жителей области, «в большей или меньшей мере отказывающих в дове-
5 Миронова, Н. Природа свое возьмет. Местное самоуправление и гражданское общество / Н. Миронова // Муниципальная власть. 2001. №2. С. 6,8.
рии местным и региональным органам власти» достигало 52 57%. По данным социологического мониторинга ВАГС 23 26 января 2003 г., только 2% жителей положительно оценивают деятельность муниципальных органов, 35% остановились на нейтральной оценке, 47% дали негативную оценку органы местного самоуправления «не справляются» с решением социально-экономических проблем. На конкретный вопрос: «В какой мере заслуживает доверия администрация вашего муниципального образования (района области, города)?» даны ответы: 7,3% «вполне заслуживает»; 31,5% «скорее заслуживает, чем не заслуживает ; 26,3 скорее не заслуживает, чем заслуживает ; 25,3 «совсем не заслуживает»; 8,7 «затрудняюсь ответить”; 1.0% нет ответа 1.
При исследовании субъектного потенциала обеспечения муниципальных интересов существенно воздействие на процесс муниципального развития государственного фактора.
Деятельность органов государственной власти и управления системный феномен субъектного обеспечения муниципальной практики.
Следует подчеркнуть, что объективация результативных способов взаимодействия государственных и муниципальных органов в условиях реформы местного самоуправления наиболее востребована на уровне субъектов Российской Федерации (договорные способы, партнерство, формирование государственно-муниципальных организаций на основе согласования интересов и т.д.).
Особого внимания в связи с этим заслуживает практика функционирования в Волгоградской области региональных округов и опыт деятельности полномочных представителей губернатора по обеспечению координации региональных и муниципальных органов управления, поддержки развития муниципальных образований на территории субъекта Российской Федерации.
1 Экспертиза: информ.-аналит. бюл. Вып.3. Волгоград: Изд-во ВАгС, 2002. С. 8,48; Пили-пенко, В.А. Деятельность региональных и местных органов власти в оценках жителей Волгоградской области / В.А. Пилипенко // Экспертиза: информ.-аналит. бюл. Волгоград, 2003. Вып. 3.
С.6, 12.
Стремление регионального руководства посредством губернаторских полпредов укрепить вертикаль исполнительной власти в субъекте Российской Федерации рационально, т. к. на новый институт наряду с информационными функциями возлагаются административно - организаци -онные, регулятивные и контролирующие по обеспечению исполнения территориальными государственными органами своих задач, а органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом отношении особо значима норма в ст.77 Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти 2.
Вместе с тем только практика функционирования института губернаторских полпредов даст полные ответы на вопросы: «Как “вписывается” данная структура в действующую систему органов исполнительной власти Волгоградской области?»; «Насколько адекватно обеспечен функциональным правом данный институт?» Важно при этом учитывать и особенности воздействия нового института на управленческую систему региона в целом.
Во-первых, это в известной мере фактор деконцентрации системы регионального государственно-го управления; во-вторых, это форма ограниченной децентрализации в управленческом механизме субъекта Федерации; в-третьих, это способ обеспечения координационного взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления в образованных для функционирования института десяти территориальных округах области.
Способствующим становлению анализируемого института следует отметить и то обстоятельство, что структура административно -территориального устройства Волгоградской области до 2005 г. включала 39 основных единиц: 6 городов областного значения и 33 района, которые по действовавшему законодательству име-
2 Пилипенко, В.А. Указ. соч. ... С.25.
ли только статус муниципальных образований.
Количественное и качественное многообразие муниципальных образований в регионе в условиях новой системы местного самоуправления (городские округа, районы, поселения) в Волгоградской области с 2006 г. будет функционировать 492 муниципалитета и полное использование поселенческого принципа при преобразовании или формировании новых муниципалитетов усложнят процесс управления, еще более актуализируют взаимодействие региональных структур и локальных самоуправляемых территорий.
Целевым назначением института губернаторского представительства как координирующего органа является правовое и функциональное обеспечение региональных интересов, их согласование с муниципальными интересами.
В связи с этим важными задачами являются выявление, агрегация и поддержка обеспечения интересов муниципальных образований, входящих в пол-предский округ.
Конкретный феномен «муниципальные интересы» должен находиться в фокусе аналитической деятельности губер-натор-ских полномочных представителей: использование новых технологий выявления территориальных, хозяйственных, экономических и финансовых интересов, объединяющих муниципальные образования, входящие в округ; поиск приемлемых способов удовлетворения местных интересов; разработка окружных программ комплексного развития муниципальных образований.
Могут быть востребованы и методические разработки по обеспечению взаимодействия, согласования на террито-рии регионального округа муниципальных интересов и отраслевых интересов, муниципальных интересов и корпоративных интересов объединений различных форм предпринимательского сектора.
С позиций информационного взаимодействия и «качества» координации возможно создание и межокружного вестника для обобщения и обмена опытом работы губернаторских полпредов по обеспечению как административной, так и муниципальной реформ во вверенных региональных округах.
С. И. КУЛИБАБА (Астрахань)
ОСОБЕННОСТИ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ДУХОВНОЙ КУЛЬТУРЫ (НА ПРИМЕРЕ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ, 2004 г.)
Деление культуры на материальную и духовную составляющие весьма распространено в науке. На первый взгляд, такое расчленение культуры имеет эвристические возможности лишь в пределах решения основного вопроса философии, а за его пределами теряет свои потенции.
Такой подход, как полагает, например, Ф. И. Минюшев, есть порождение гносеологического взгляда на социальные явления, присущего недавнему отечественному прошлому в общественных науках. Исходя из более современного феноменологического подхода, культура понимается как целостность, так же, как и человек, ее производящий. Однако есть целая традиция в философской и социальной мысли рассматривать духовное как особый уровень личностного и общественного бытия. Между материальной и духовной культурой существует глубинное единство. Обе они являются результатом человеческой деятельности, у истоков которой в конечном счете находится духовное начало, воплощаемое человеком в материальной форме. Поэтому Н.А. Бердяев полагал, что всякая культура является по сути духовной.
Основные свойства духовной культуры выход человека за пределы тех форм жизнедеятельности, которые являются общими и для животных, и для человека. Культура это всегда движение к всеобщности и единству надбиологического типа. В этом смысле духовная культура представляет собой совокупность средств и механизмов преодоления человеческой конечности, проявляющейся прежде всего в конечности «индивидуальных» сил и способностей человека. Всякое соприкосновение отдельного человека с действительностью всегда опосредовано моделями, имеющими надындивидуальный характер, т. е. множеством символических миров, взаи-мопересекающихся и исторически изменчивых. Развитие духовной культуры поэтому можно представить как рост символических систем и их качественное из-
