CC BY
71
ГОСУДАРСТВЕННОЕ, МУНИЦИПАЛЬНОЕ И МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2012. № 1 (30). С. 38-46.
УДК 342
МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНЫМИ СИТУАЦИЯМИ В РОССИИ
MUNICIPAL ADMINISTRATION OF SOCIAL SITUATIONS IN RUSSIA А. И. КАЗАННИК (A. I. KAZANNIK)
Статья является первой в отечественной литературе научной публикацией по правовым проблемам муниципального управления социальными ситуациями в России.
Ключевые слова: объект управления, социальная ситуация, муниципальное управление.
The article is the first scientific publication in Russian literature on law problems of municipal administration of social situations in Russia.
Key words: the control object, social situation, municipal administration.
В отечественной литературе по местному самоуправлению не сложилось четких, научно обоснованных представлений об объектах муниципального управления. Казалось бы сама тематика учебника по муниципальному управлению В. Б. Зотова и З. М. Макашевой требует от его авторов предельной ясности в понимании объектов управления, критериев их классификации, специфики каждого вида объектов [1]. Однако материал изложен так, что его не поймут не только студенты, обучающиеся по специальности государственное и муниципальное управление, но и даже профессор, читающей лекционный курс. «Современное муниципальное образование, - говорится в учебнике, - представляет собой сложную социально-экономическую систему. Основным объектом управления этой системой является человек. Процессы муниципального управления направлены на потребности человека и его труд. Поэтому объектами муниципального управления являются хозяйственные системы,
расположенные на территории муниципального образования, представляющие собой коллективы совместно работающих людей, которые формируются в процессе разделения и кооперации труда. В этом смысле объектами муниципального управления являются отрасли народного хозяйства, объединения, акционерные общества, а также частные предприятия и организации» [2].
Вместе с тем объектами управления могут быть и отдельные функции, отдельные стороны деятельности человека, на которые направлен специальный механизм муниципального управления [3]. «Следовательно, -делают умозаключение авторы учебника, -объект муниципального управления - это система деятельности людей, выделенная из общественно-экономической среды организационно обособленным комплексом элементов, имеющим единую цель и систему управления» [4].
Если попытаться подвести итоги исследования научной категории «объекты муни-
© Казанник А. И., 2012 38
ципального управления», предпринятого
В. Б. Зотовым и З. М. Макашевой, то получим, мягко говоря, неутешительные результаты. Окажется, что основным объектом муниципального управления является человек, а точнее отдельные стороны его деятельности. Но одновременно в качестве объектов муниципального управления выступают отрасли народного хозяйства, акционерные общества, а также частные предприятия и организации. Тем не менее в совокупности они составляют единый объект муниципального управления -систему деятельности людей.
Краткий анализ концепции объектов муниципального управления, разработанный отечественными учёными, лишь укрепляет уверенность, что на такой зыбкой теоретической основе вряд ли удастся создать эффективную систему муниципального управления, хоть чем-то помочь становлению местного самоуправления в России, удовлетворить любознательность студентов учреждений высшего профессионального образования, постигающих премудрости государственного и муниципального управления. Не претендуя на открытие Америки, следует признать в качестве бесспорной истины, что отправным началом для уяснения сущности объектов муниципального управления должно стать определение самого понятия «объект муниципального управления». Представляется, что с учётом теоретических наработок ведущих отечественных администрати-вистов, его можно определить как структурированную, социальную общность, функционирующую на территории муниципального образования под направляющим воздействием субъекта для достижения общих целей системы управления [5]. Объекты муниципального управления следует рассматривать в двух аспектах: как организованную подсистему управления и как социальные ситуации, подлежащие воздействию, преобразованию и использованию в интересах населения муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 3 ноября 2010 г.) все объекты муниципального управления можно подразделить на семь видов: а) территориальные единицы местного
самоуправления; б) социальные общности; в) органы местного самоуправления; г) муниципальные предприятия и учреждения; д) межмуниципальные хозяйственные общества; е) муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования; ж) организации [6].
В состав территориальных единиц местного самоуправления России входят сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения и межселенные территории (ст. 2). Они выступают в качестве объектов муниципального управления при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципальных образований, упразднении поселений на межселенных территориях, утверждении генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки, отраслевых и комплексных программ, обеспечении комплексного развития территории муниципального образования (ст. 12-15, 17).
Социальные общности как объекты управления представлены соответственно населением муниципального образования России и этническими группами, проживающими на его территории.
Население муниципального образования является объектом управления лишь в случае, когда представительный орган местного самоуправления устанавливает правила, обязательные для исполнения на всей территории муниципального образования (ст. 43). В остальных случаях оно выступает в качестве базового, первичного субъекта местного самоуправления, призванного самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из соответствующих интересов и с учётом исторических и иных местных традиций (ст. 1).
Муниципальное управление этническими группами осуществляется в таких организационно-правовых формах, как содействие национально-культурному развитию народов России и реализация мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального образования (ст. 14.1-16.1). Тем самым на муниципальном уровне обеспечивается защита экономических интересов и образа жизни этнических групп, охрана их мест проживания и хозяйственной деятель-
ности, сохранение религиозных верований, обычаев и традиций, языка и культуры.
Органы местного самоуправления характеризуются как объекты и субъекты муниципального управления. Как уже отмечалось в юридической литературе, специфика местного самоуправления заключается в том, что это разновидность социального управления, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же муниципальные органы и должностные лица [7].
Согласно легальному определению, сформулированному в содержании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления -избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2). Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 34).
Особое место в системе управления занимают муниципальные предприятия и учреждения. Поскольку органы местного самоуправления создают их, определяют цели, условия и порядок деятельности, утверждают уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей, заслушивают отчёты об их деятельности, то можно с полным основанием утверждать, что они по своему статусу являются только объектами муниципального управления (ст. 51). В отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляются функции оперативного управления.
Вместе с тем органы местного самоуправления могут создавать межмуници-пальные хозяйственные общества, необходимые для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения
(ст. 51). Такие общества являются объектами муниципального управления, властное регулирование деятельности которых осуществляется на паритетных началах, посредством координации усилий органов местного самоуправления самостоятельных муниципальных образований.
В области образования, здравоохранения, культуры и спорта органы местного самоуправления создают, как уже отмечалось, муниципальные учреждения и осуществляют финансирование их деятельности (ст. 17). Однако в случае необходимости подготовки специалистов высшей квалификации преимущественно для нужд муниципального образования органы местного самоуправления городского округа могут создавать муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования (ст. 16.1). Обычно они создаются в городских округах промышленно развитых регионов Крайнего Севера и после регистрации их уставов приобретают статус объектов муниципального управления.
Таким образом, вопреки растиражированному в научной литературе мнению, в системе муниципального управления нет таких объектов, как человек, отдельные стороны его деятельности, отрасли народного хозяйства, акционерные общества, частные предприятия и организации. Не удалось нам обнаружить в законодательстве и единого объекта муниципального управления - систему деятельности людей. Зато сложилось твердое убеждение, что самостоятельным объектом муниципального управления является местная социальная ситуация, не ставшая до сих пор предметом научных исследований.
Местную социальную ситуацию можно определить как совокупность обстоятельств, условий, создающих локализованный в границах муниципального образования и во времени комплекс общественных отношений с качественной определённостью своего содержания и относительно стабильным составом участников, выражающих разницу между действительным и желательным состоянием данного объекта муниципального управления, что обусловливает требование к его переводу из одного состояния в другое. Непременными участниками социальной си-
туации являются лица, наделённые волей и сознанием.
Характерная особенность муниципального управления социальными ситуациями заключается в том, что оно осуществляется главным образом косвенными методами, исключающими непосредственное воздействие на волю их участников [8]. В законах и иных нормативных правовых актах, управленческих решениях, направленных на урегулирование социальных ситуаций, формулируются управомочивающие нормы, предусматривается разработка целевых программ, определяется налоговая и бюджетная политика в отношении конкретных юридических и физических лиц, закрепляется механизм активной деятельности и выбора оптимальных вариантов поведения, разрешения возникающих противоречий и споров. С помощью таких методов формируется благоприятная среда, создаются оптимальные условия для развития социальных ситуаций в заданных направлениях, осуществляется их консервация или полное вытеснение из жизни местного сообщества.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не упоминается в числе основных терминов и понятий местная социальная ситуация, не даётся её легальное определение (ст. 2). Вместе с тем в его содержании сформулированы правовые нормы, управомочивающие органы местного самоуправления создавать условия для развития определённых отраслей хозяйственной и рекреационной деятельности, оказания услуг населению. В отраслевом законодательстве закреплены косвенные методы муниципального управления, с помощью которых и должны создаваться оптимальные условия с целью достижения необходимых населению результатов.
Анализ содержания заглавного нормативного правового акта о местном самоуправлении в Российской Федерации и отраслевого законодательства позволяет сделать два принципиально важных вывода. Во-первых, такие юридические конструкции, как «создание условий» или «обеспечение условий» для достижения заложенных в нормах права целей прямо указывают на местную
социальную ситуацию как на самостоятельный объект муниципального управления. Во-вторых, они дают возможность точно установить видовую принадлежность каждой социальной ситуации, раскрыть механизм косвенного воздействия на её параметры для перевода в нужное местному сообществу состояние.
На муниципальном уровне управление экономической ситуацией осуществляется путём создания условий для развития сельскохозяйственного производства, малого и среднего бизнеса. Органы местного самоуправления предоставляют в собственность или в аренду из земель муниципального запаса земельные участки для ведения сельского хозяйства, занятия садоводством и огородничеством, расширяют рынки сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, осуществляют для муниципальных нужд закупки таких товаров, их хранение и переработку, проводят в случае необходимости товарные интервенции [9].
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 2009-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. от 28 мая 2008 г.) не только закрепляет компетенцию органов государственной власти в области поддержки малого и среднего бизнеса, но и компетенцию органов местного самоуправления [10]. Пользуясь программно-целевым методом урегулирования экономической ситуации, органы местного самоуправления разрабатывают муниципальные программы развития и поддержки малого и среднего предпринимательства. В них чётко определяются конечная и промежуточные цели развития малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования, устанавливаются приоритеты в поддержке производственной деятельности хозяйствующих субъектов. В программах прорабатываются разделы о формировании инфраструктуры малого и среднего предпринимательства, в которых предусматривается передача хозяйствующим субъектам не завершённых строительством и пустующих объектов, нерентабельных и убыточных предприятий, результатов научноисследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, составляется перечень объектов недвижимости для первооче-
редного выкупа их арендаторами. Все предложения по установлению налоговых льгот и ежегодному выделению финансовых средств из местных бюджетов на поддержку малого и среднего предпринимательства должны быть реальными и научно обоснованными.
Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» регулирует отношения по небанковской поддержке малого предпринимательства [11]. Как показывает практика, микрофинансовые организации создаются в небольших городских и сельских поселениях, где нет банковских филиалов. По закону они могут предоставлять удобные займы начинающим предпринимателям в сумме до 1 млн руб. на срок до одного года. Хотя органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность микрофинансовых организаций (п. 1 ст. 14), тем не менее они с их помощью вовлекают в сферу малого предпринимательства социально незащищённые слои населения муниципальных образований.
Несмотря на обширную компетенцию органов местного самоуправления России по урегулированию экономической ситуации на муниципальном уровне она по-прежнему остаётся в кризисном состоянии. Только за последние десять лет в стране вымерли 19 тыс. деревень, а ещё 10 тыс. в ближайшее время исчезнут из реестра муниципальных образований, поскольку в них проживают менее чем по десять стариков. В годы экономического и финансового кризиса закрылось около 40 % предприятий малого бизнеса [12].
Главная ошибка в муниципальном управлении экономической ситуацией, по-нашему мнению, заключается в том, что действующее законодательство управомочивает органы местного самоуправления на оказание регулирующего воздействия косвенными методами только на постоянные параметры ситуации, характеризующие производственную сферу. Это может улучшить экономическую ситуацию лишь временно, поскольку не предпринимаются эффективные меры по переводу её в более благоприятное состояние. Меры по укреплению инфраструктуры сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства, предоставлению налоговых льгот можно сравнить со
своеобразным допингом, который хотя и помогает на какое-то время обеспечить рост общественного производства, но вместе с тем подрывает инициативу хозяйствующих субъектов, требует постоянных финансовых вливаний.
Регулирующее воздействие органов местного самоуправления на переменные параметры экономической ситуации, определяющие контуры среды её функционирования, позволяет перевести ситуацию из кризисного состояния в стабильное. В дальнейшем она может развиваться в заданном режиме в силу объективных причин, на принципах саморегуляции.
В сельских поселениях России муниципальное управление экономической ситуацией путём регулирующего воздействия на её переменные параметры должно выражаться в строительстве современных дорог, возведении комфортного жилья, школ и детских дошкольных учреждений, объектов культуры и здравоохранения, закреплении кадров, особенно молодёжи, формировании надёжной системы закупок у крестьян продукции сельского хозяйства.
Для успешного развития малого и среднего предпринимательства следует прежде всего сделать регистрацию бизнеса чисто уведомительной процедурой, ввести постоянные правила игры в этой сфере, обеспечить защиту собственности.
Муниципальное управление социальнокультурной ситуацией сводится к созданию условий для обеспечения жителей поселений услугами учреждений культуры, всеобщего эстетического воспитания и массового начального художественного образования, развития всех видов местного традиционного народного художественного творчества, сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов.
В соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (в ред. от 8 ноября 2006 г.), органы местного самоуправления в пределах своей компетенции поощряют деятельность родителей по приобщению детей к творчеству, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами. Они принимают меры к гуманизации всей системы образования, под-
держке и развитию сети учреждений и организаций культуры и искусства, способствуют развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры [13].
Федеральное законодательство о полномочиях органов местного самоуправления по урегулированию социально-культурной ситуации на муниципальном уровне конкретизируется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации [14]. На их основе разрабатываются комплексные целевые программы по развитию культуры на территории муниципального образования. В них предусматривается финансовая поддержка как муниципальных, так и самодеятельных театров и концертных организаций, планируется строительство новых объектов культуры, определяются меры по охране памятников культурного наследия, обеспечению жителей муниципального образования социально-культурными услугами.
В целях приобщения граждан к достояниям культуры на гастроли приглашаются лучшие творческие коллективы, проводятся конкурсы талантливой молодёжи, фестивали народного творчества, устраиваются передвижные выставки в музеях и картинных галереях, ярмарки изделий народных художественных промыслов, тематические просмотры кинофильмов.
Муниципальное управление социальнокультурной ситуацией значительно эффективнее, чем оперативное управление подведомственными объектами культуры. Тем не менее и оно имеет серьёзные недостатки. Между выполнением программных мероприятий по повышению культуры населения муниципального образования и полученными результатами трудно установить логическую связь. Подчас скромный сельский учитель, посвятивший дни и годы терпеливым и кропотливым просветительным беседам с местными жителями, вносит в развитие культуры намного больший вклад, чем многочисленные мероприятия в Доме культуры с его сомнительным репертуаром.
С учётом близости органов местного самоуправления к населению акцент в урегулировании социально-культурной ситуации должен ставиться не на количестве проведённых мероприятий или сумме освоенных
из местного бюджета средств, а на реальных результатах роста культуры населения муниципального образования и на их оценке. Методика муниципального управления, ориентированного на результат, должна включать в себя выработку набора индикаторов роста культуры населения, проведения мониторинга и оценки полученных результатов [15].
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены базовые нормы, регулирующие муниципальное управление рекреационной ситуацией местного характера. Органы местного самоуправления создают условия для организации досуга жителей муниципального образования, их массового отдыха в специально обустроенных местах, развития туризма, физической культуры и массового спорта. Они призваны обеспечить проведение официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий населения, особенно молодёжи (п. 14 ст. 14).
Создание условий для массового отдыха жителей муниципального образования регулируется правовыми нормами Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 14 июля 2008 г) [16]. На уровне генерального плана муниципального образования решаются вопросы о выделении рекреационных зон, где создаются парки, скверы, пляжи, лесопарки и другие объекты массового отдыха населения с обособленной территорией. В их границах устанавливаются особые режимы природопользования и более жесткие требования к обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
При создании условий для организации и проведения официальных физкультурнооздоровительных и спортивных мероприятий на территории муниципального образования органы местного самоуправления руководствуются требованиями Федерального закона от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте» (в ред. от 20 января 2003 г.) [17]. Закон управомочивает органы государственной власти субъектов Российской Федерации разрабатывать совместно с органами местного самоуправления про-
граммы развития физической культуры и массового спорта. В целях реализации принципа непрерывности и преемственности физического воспитания различных возрастных групп населения на всех этапах их жизнедеятельности в программах обычно предусматриваются: повышение качества физического воспитания в дошкольных и иных образовательных учреждениях, детских оздоровительных, молодежных и спортивных лагерях; вовлечение граждан в систематические занятия физической культурой и спортом; пропаганда знаний об эффективности занятия физической культурой в профилактике и лечении заболеваний; строительство новых и реконструкция действующих спортивных сооружений. Выполнение программных положений направлено на формирование здорового, физически развитого подрастающего поколения, укрепление здоровья, повышение работоспособности, творческого долголетия и продление жизни человека.
Муниципальное управление местной транспортно-коммуникационной ситуацией заключается в создании благоприятных условий для развития транспорта и связи на территории муниципального образования, предоставления соответствующих услуг населению. В собственности муниципальных образований могут находиться автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах муниципальных поселений, пассажирский транспорт и имущество, предназначенное для их обслуживания.
Органы местного самоуправления выделяют в своих бюджетах средства для обеспечения перевозки пассажиров и грузов, на строительство и содержание муниципальных дорог. Они утверждают маршруты и графики движения муниципального транспорта, оборудуют на остановочных пунктах посадочные площадки, отводят специальные благоустроенные площадки для стоянки легковых автомашин.
Однако состояние местной транспортнокоммуникационной ситуации определяет не только уровень развития транспорта на территории муниципального образования, но и различных видов связи [18].
Правовые основы деятельности органов местного самоуправления по созданию усло-
вий для обеспечения жителей поселения услугами связи заложены Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 27 июля 2006 г.). Он регулирует общественные отношения по оказанию универсальных услуг связи, к которым относятся услуги телефонной связи с использованием таксофонов и услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа [19]. Законом установлено, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи. Органы местного самоуправления содействуют организациям связи в получении или строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания населению универсальных услуг связи (ст. 6).
С исключительной полнотой и необходимой дифференциацией определены предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в области почтовой связи. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи» (в ред. от 24 декабря 2004 г.) органы местного самоуправления оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают их предложения о выделении нежилых помещений или строительстве зданий под отделения почтовой связи и другие объекты. Они способствуют оснащению объектов почтовой связи, автоматизации и информатизации, необходимыми для эффективного функционирования и расширения сферы услуг, оказываемых гражданам и организациям. В их исключительную компетенцию входит установление режима работы объектов почтовой связи, находящихся в муниципальной собственности.
Органы местного самоуправления заинтересованы в бесперебойной и качественной работе организаций почтовой связи, расположенных на подведомственной им террито-
рии. Поэтому они способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населённые пункты в установленные контрольные сроки, в обеспечении сохранности почтовых отправлений и денежных средств. На принципах согласования формируется на территории муниципального образования и сеть почтовых ящиков, предназначенных для обслуживания жителей близлежащих домов.
При составлении планов комплексного экономического и социального развития муниципального образования органы местного самоуправления рассматривают вопросы развития, финансирования и технического обеспечения объектовой почтовой связи. В установленном законом порядке они могут предоставлять организациям почтовой связи льготы по уплате налогов, зачисляемых в соответствующие местные бюджеты, и арендной платы за пользование муниципальным имуществом [20].
Прямое отношение к муниципальному управлению местной транспортно-коммуникационной ситуацией в России имеет Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [21]. Согласно с его управомочивающими нормами органы местного самоуправления участвуют в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий на территории муниципального образования, создают информационные системы и обеспечивают доступ к ним для получения информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе Российской Федерации. Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления должны проводить в жизнь комплекс мероприятий, обеспечивающих состояние защищенности интересов населения, хозяйствующих субъектов, органов государственной и муниципальной власти страны в сфере информации. Собирая служебную информацию, они призваны обеспечить защиту прав граждан на частную жизнь, не умалять честь и достоинство человека, не нарушать тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, пресе-
кать пропаганду и агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Должны строго соблюдаться ограничения на сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, другой информации, доступ к которой ограничен федеральным законом.
Таким образом, органы местного самоуправления России наделены достаточно широкими полномочиями, чтобы эффективно управлять на муниципальном уровне транспортно-коммуникационной ситуацией, поддерживать её в благоприятном состоянии.
Наконец, следует упомянуть, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в общий перечень вопросов местного значения внесен и такой вопрос, как «создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка» (п. 33 ст. 14).
Использование в тексте закона правовой конструкции «создание условий» казалось бы снимает саму проблему объекта муниципального управления. Невольно напрашивается вывод, что речь здесь идёт об управлении криминогенной ситуацией, сложившейся на территории муниципального образования. Однако управление криминогенной ситуацией заключается не в мотивации деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, а в создании условий для постепенного вытеснения её из жизни местного сообщества. Для этого надо повышать зарплату низкооплачиваемым категориям населения, обеспечивать социальную защиту пенсионеров и многодетных семей, создавать дополнительные рабочие места, решать проблему беспризорности, ограничивать масштабы коррупции, перестраивать систему семейного и общественного воспитания детей и подростков, запрещать средствам массовой информации культивировать социальный паразитизм, формировать психологию насилия и человеконенавистничества, повышать эффективность полицейского надзора за лицами, освободившимися из мест лишения свободы и т. п. Но в России не управляют криминогенной ситуацией ни органы государственной власти, ни органы
местного самоуправления. Как и сотни лет назад, власть борется с преступностью, воюет по примеру Хитроумного идальго Дон Кихота Ламанчского с ветряными мельницами. И даже учёные и политические деятели до сих пор не осознали, что решающий успех принесет нам не погоня за правонарушителями, а эффективное управление криминогенной ситуацией на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Применительно к государственному управлению подведомственными объектами Ю. А. Тихомиров высказал обоснованное мнение, что среди важнейших условий повышения его эффективности следует выделить тщательную регламентацию в специальных актах либо в их разделах методов государственного регулирования, определить критерии их обоснованного выбора с учётом специфики тех или иных объектов воздействия и результатов анализа оценки состояния и динамики этих объектов, а также предусмотреть возможности гибкого сочетания методов управления [22].
Если предложения Ю. А. Тихомирова актуальны для совершенствования системы государственного управления подведомственными объектами, то они, как говорится, трижды актуальны для повышения эффективности муниципального управления социальными ситуациями. В этой связи представляется целесообразным сформулировать в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» легальное определение местной социальной ситуации, очертить круг уполномоченных органов, осуществляющих муниципальное управление социальными ситуациями, закрепить методы урегулирования социальных ситуаций. В то же время в нормативных правовых актах отраслевого законодательства Российской Федерации следует закрепить компетенцию органов местного самоуправления по урегулированию на муниципальном уровне конкретных видов социальных ситуаций. Это даст толчок глубокому научному исследованию проблем му-
ниципального управления местными социальными ситуациями, создаст благоприятные условия для внедрения в общественную практику методики ситуационного управления, без которой трудно решать многие вопросы местного значения.
1. Зотов В. Б., Макашева З. М. Муниципальное управление : учеб. для вузов. - М., 2002. -С. 55-58.
2. Там же. - С. 56.
3. Там же.
4. Там же.
5. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. - С. 49.
6. Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
7. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России : учеб. для вузов. - М., 1999. -С. 32.
8. Рой О. М., Бреусова А. Г. Стратегическое
территориальное управление. - Омск, 2009. -С. 20-21.
9. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 1 (ч. 1). -Ст. 27.
10. Российская газета. - 2008. - 25 июля.
11. Там же. - 2010. - 27 августа.
12. Аргументы недели. - 2011. - № 13. - С. 11.
13. Ведомости Верховного Совета РФ. - 1992. -№ 46. - Ст. 2615.
14. См., напр.: Закон Красноярского края от 28 июня 2007 г. № 2-190 // Краевой вестник. -2007. - 20 июля ; Закон Республики Алтай от 15 февраля 2001 г. № 20-55 // Звезда Алтая. -2001. - 17 марта.
15. Иванов В. В., Коробова А. Н. Муниципальное управление : справ. пособие. - М., 2006. -
С. 12-13.
16. Собрание законодательства РФ. - 1999. -№ 14. - Ст. 1650.
17. Там же. - № 18. - Ст. 2206.
18. Новейший словарь иностранных слов и выражений. - Минск, 2001. - С. 418.
19. Собрание законодательства РФ. - 2003. -№ 28. - Ст. 2895.
20. Там же. - 1999. - № 29. - Ст. 3697.
21. Там же. - 2006. - № 8. - Ст. 609.
22. Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. - 2000. - № 5. - С. 3-6.
